Ю. В. Косов

РОЛЬ РИМСКОГО ДОГОВОРА

«в европейской интеграции

и

а.

т,

и

со <

а.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Римский договор, европейская интеграция, Европейское экономическое сообщество, Европейская конституция

В статье рассматривается история создания Европейского экономического сообщества, начиная от заключенного более 50 лет назад Римского договора. Анализируются причины, по которым до сих пор не принята Европейская конституция. Автор подробно описывает историю развития взаимоотношений между Евросоюзом и Россией.

Более 50 лет назад, 25 марта 1957 г., в зале Горациев и Кури-ациев римского дворца Киджи на Капитолийском холме главы 6 государств: Франции, Германии, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга — подписали соглашение, получившее название «Римский договор» (иногда о достигнутых важных договоренностях говорят во множественном числе — «Римские договоры»). Этим договором учреждались Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евроатом), что стало важ-

КОСОВ

Юрий Васильевич — доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой международных отношений Северо-Западной академии государственной службы. E-mail: kosov@peterlink.ru

KEY WORDS

Rome treaty, european integration, European economic community, European constitution

ным этапом в процессе европейской интеграции.

Однако данный процесс начался несколько раньше. После Второй мировой войны, которая принесла неисчислимые бедствия большинству стран Старого Света, многие европейские лидеры стали искать пути для создания на континенте условий, при которых подобные катастрофы стали бы невозможны. Среди них крепло убеждение, что лучшим способом обеспечения мира, устойчивого развития и процветания в Европе является сотрудничество, кооперация и объединение усилий в важнейших сферах общественной жизнедеятельности, и в первую очередь в экономике. В мае 1950 г. министр иностранных дел Франции Роберт Шуман выступил с идеей объединения угольной и сталелитейной промышленности Франции и ФРГ, которые в послевоенной Европе были ведущими инду-

стриальными отраслями. Эта концепция была реализована уже через год, когда 6 западноевропейских государств подписали Парижский договор о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), которое просуществовало до 2002 г., утратив свою актуальность в связи с переходом европейских стран к постиндустриальному обществу, где основу экономики составляют высокотехнологичные и наукоемкие производства.

Римский договор 1957 г. позволил сформировать первоначальную систему Европейских сообществ. Их деятельность была ориентирована на создание таможенного союза и преодоление внутренних торговых барьеров между государствами — участниками интеграционного процесса, общую экономическую политику и унификацию жизненных стандартов. В 1967 г. было осуществлено объединение исполнительных органов трех Европейских сообществ. В результате такого слияния была создана базовая структура регионального интеграционного процесса, получившая название Европейское сообщество. Данная структура существует до нашего времени и включает такие основные институты, как Европейская комиссия, Европейский совет, Европарла-мент и Европейский суд. В 1973 г. произошло первое расширение Европейского сообщества, и этот процесс продолжается до сих пор.

Следующая важная основа европейской интеграции была заложена Маастрихтским договором 1992 г.,

согласно которому все государства, входящие в Европейское сообщество, учредили Европейский Союз (ЕС). Этот договор определил три краеугольных камня европейской интеграции: первый — положительно зарекомендовавшее себя Европейское сообщество, а два других — межправительственные соглашения об общей политике в сферах международных отношений и безопасности, а также в правосудии и внутренних делах. Маастрихтский договор также включает соглашения о единой валюте и политической интеграции.

29 октября 2004 г. государства — члены Евросоюза снова в зале Го-рациев и Куриациев римского дворца Киджи, где когда-то был заключен Римский договор, подписали Европейскую конституцию. Это уникальный документ, составленный одновременно на двадцати языках. Конституция Евросоюза содержит 450 статей, состоит из 60 000 слов и представляет собой 265 страниц, а по своим размерам этот пространный документ, работа над которым продолжалась 3 года, уступает только конституции штата Калифорния. Однако огромные размеры документа, обусловленные в частности и стремлением учесть предложения всех государств — членов ЕС, не оградили его от проблем в ходе дальнейшего утверждения. Для вступления Европейской конституции в силу ее должны были ратифицировать все государства — члены Евросоюза. Ряд государств ЕС утвердили проект конституции, но в ходе

УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ / 3’2008

и

й.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

и

со <

^ всенародных референдумов во Франции и Нидерландах он был отвергнут. Это, конечно, не привело к ликвидации Евросоюза, так как в силе остались все предыдущие договоры, подписанные государствами-членами этого интеграционного объединения, в том числе и Римский договор. И все же процесс ратификации был остановлен, а сам проект конституции отправлен на доработку.

Эксперты продолжают обсуждать неудачи в продвижении Европейской конституции. Причин называется много. Среди них, по нашему мнению, наиболее существенными являются следующие. Во-первых, имеющая место в странах, основавших 50 лет назад Европейское экономическое сообщество или присоединившихся к нему еще в прошлом веке (их теперь даже стали называть «Старая Европа»), определенная неудовлетворенность и усталость от процесса расширения. Так, согласно недавним опросам службы изучения общественного мнения «Евробаро-метр», в государствах «Старой Европы» примерно 47% граждан одобряют процесс расширения ЕС, в отличие от жителей «Новой Европы» (так обозначают страны, вступившие в ЕС уже в XXI в.), среди которых данный процесс поддерживают 61% населения.

Во-вторых, многие страны — основатели Евросоюза сталкиваются с серьезными проблемами в социальной сфере. Их социальные системы были созданы в 19501960-е гг. и теперь не выдерживают возросших нагрузок, вызванных как старением населения, так и притоком иммигрантов. Например, по оценкам Института Восточной Европы в Мюнхене, число трудовых мигрантов из стран Центральной и Восточной Европы в Германии в течение 15 лет может возрасти от 1,9 до 3,2 млн чел.1. Граждане стран «Старой Европы» опасаются, что расширение ЕС будет отвлекать ресурсы от решения внутренних социальных проблем.

В-третьих, иммиграция начинает оказывать серьезное влияние на проблему национальной идентичности. Так, в странах Бенилюкса доля иностранцев в населении составляет для Бельгии — 8,3%, Нидерландов — 19,2%, Люксембурга — 39,0%. Причем Люксембург является лидером в Европейском Союзе по «разбавленности» населения. В нем проживают граждане около 120 национальностей2. Во Франции число иммигрантов достигло почти 10% от общей численности населения.

Первое соглашение еще между Советским Союзом и Европейским

1 Романова Е. В. Германия и расширение ЕС на восток // Современная Европа. 2006. № 2. С. 79.

2 Костюченко А. С. Бенилюкс в путах миграции // Современная Европа. 2006. № 4. С. 64-65.

экономическим сообществом было подписано в 1989 г. Оно касалось вопросов торговли и сотрудничества. После изменения геополитической ситуации в Европе Российская Федерация и Европейский Союз подписали Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) 24 июня 1994 г. Церемония подписания состоялась на греческом острове Корфу в то время, когда Греция исполняла обязанности председателя в ЕС. После ратификации всеми заинтересованными сторонами это соглашение вступило в силу 1 декабря 1997 г., а уже в январе 1998 г. в Лондоне состоялось первое заседание Совета сотрудничества ЕС — Россия. Во время празднования 300-летия нашего города в Санкт-Петербурге состоялся саммит Европейского Союза и Российской Федерации. В ходе этой встречи на высшем уровне была выдвинута совместная инициатива РФ и ЕС о создании четырех общих пространств в сферах экономики, внутренней и внешней безопасности, науки, культуры и образования.

Срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом истек 30 ноября 2007 г., так как оно было заключено сроком на десять лет. Осенью прошлого года Германия и некоторые другие страны — члены ЕС выступили с предложением подготовки и заключения нового Соглашения о стратегическом партнерстве и сотрудничестве между Европейским Союзом и Российской Феде-

рацией, которое пришло бы на смену устаревшему СПС. Однако1 работа над новым соглашением в самом начале столкнулась с достаточно серьезными препятствиями. Специалисты в области международных отношений связывают эти трудности с определенным кризисом, который возник в отношениях нашей страны с крупнейшим европейским интеграционным объединением.

Этот кризис возник не сразу, а вызревал постепенно. В итоге у обеих сторон накопилось немало претензий друг к другу. Лидеры Евросоюза высказывают неудовлетворенность многими сторонами внутренней и внешней политики Российской Федерации. В России вызывают беспокойство некоторые тенденции дальнейшего развития ЕС и происходящих в нем трансформаций. Для начала подготовки нового соглашения между РФ и ЕС, согласно существующим в Евросоюзе правилам, необходимо согласие всех 25 государств-членов, однако консенсус не был достигнут, так как одна страна — Польша — выступила против. Свое согласие польская сторона связала с выполнением Российской Федерацией ряда требований, которые оказалось для нашей страны неприемлемыми. Такое поведение польской стороны неоднозначно оценивают и в самом ЕС. Например, такой опытный и искушенный в европейских делах политик, как бывший федеральный канцлер ФРГ Герхард Шредер, связывает данный подход с

УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ / 3’2008

и

й.

т,

и

со <

й.

«исторической антипатией Поль-1 ши по отношению к русскому соседу». Недавно посетивший нашу страну премьер-министр Бельгии, страны, где располагаются многие основные институты и органы ЕС, Ги Верхофстадт, в интервью российским средствам массовой информации заявил: «Конечно, мы не рады тому, что Польша наложила вето, и надеемся, что эта проблема вскоре будет решена. Мы должны рассматривать отношения ЕС — Россия со стратегической, амбициозной точки зрения и не забывать о выгодах, которые мы можем из них извлечь. Среди прочего это всеобъемлющая зона свободной торговли, аналогичная той, которую ЕС имеет с Норвегией и Швейцарией»3.

Развитие стратегического сотрудничества между Россией и Евросою-

зом на соответствующей договорной базе отвечает жизненно важным интересам обеих сторон. Так, по данным специалистов в области мировой энергетики, к 2030 г. зависимость ЕС от импорта энергоносителей будет составлять 70%, причем импорт нефти в страны-члены этого объединения может возрасти с 76 до 90%, импорт газа соответственно с 40 до 70%, а угля — с 50 до 70% с лишним. В то же время России принадлежит 26,6% мировых запасов природного газа, от 6,2 до 13% (по разным оценкам) разведанных запасов нефти и около 20% разведанных запасов каменного угля4. Однако наша страна стремится развивать перспективные отношения с Евросоюзом не только в энергетической и сырьевой сфере, но и в области высоких технологий.

В Россию за алмазами и газом: Интервью с премьер-министром Бельгии Г. Вер-хофстадтом // Время новостей. 2 марта 2007. С. 5.

Гончаренко А. В. Мировая энергетика: взгляд на 10 лет вперед // Россия в глобальной политике. 2006. № 6. С. 49.

Европейцы активно готовятся к юбилею.
Фото Reuters

25 марта исполняется пятьдесят лет Римскому договору о создании Европейского экономического сообщества. Единая Европа, конечно, началась раньше Римского договора, но именно он стал символом нового европейского мышления, благополучно пережившего холодную войну и до сих пор отвергаемого большинством политиков в мире. Значение Римского договора велико потому, что он стал разумным компромиссом между шапкозакидательскими проектами политической и военной интеграции первой половины 1950-х годов и рыхлыми объединениями, которые доминировали в международных отношениях.

По существу, Римский договор был первым в послевоенной истории соглашением о создании общего рынка. Европейский опыт в последующие десятилетия переняли почти все регионы планеты, но ни в одном из них не продвинулись так далеко, как это удалось сделать европейцам с 1957 года. Впрочем, вряд ли кто-нибудь пятьдесят лет назад мог себе представить, что договор о создании общего рынка заведет европейцев так далеко┘

Вместе с тем цели, обозначенные в договоре, отражали характерную для того времени обеспокоенность ходом экономического развития. Задачу обеспечения устойчивого экономического роста в Европе пытались решить и в рамках Организации европейского экономического сотрудничества, и при помощи Сообщества угля и стали, и в ходе переговоров о создании Международной организации торговли (ITO), позже родивших «мышь» – Генеральное соглашение по тарифам и торговле. Но будущая ОЭСР, созданная для распределения американской финансовой помощи в рамках «плана Маршалла», изначально обладала ограниченными возможностями по стимулированию экономического роста в Европе, а действие соглашения о Сообществе угля и стали распространялось лишь на отдельные отрасли экономики.

До подписания Римского договора международное право не знало договоров подобной формы. В нем излагались лишь общие цели подписантов и основные принципы сотрудничества. Выработка же конкретных мер, принятие решений были доверены коллективному наднациональному органу, получившему исключительную компетенцию в рамках отведенных ему полномочий. На фоне ограничительных международных соглашений того времени (запрещающих определенные формы поведения внутри государства и на международной арене) неконкретный, потенциально сводящий на нет государственные суверенитеты, но при этом обязательный к исполнению Римский договор казался революционным.

Вместе с тем «архитекторы» Римского договора разработали последовательную стратегию создания единого рынка, предусмотрев создание зоны свободной торговли, таможенного союза, единой сельскохозяйственной политики, европейского социального фонда, и остановились буквально в шаге от заключительного аккорда – единой валюты и европейского центрального банка. Однако в ряду последовавших соглашений о либерализации торговли, которые заключали государства в различных регионах мира, Римский договор выделяется благодаря двум факторам – императивности его положений и наличием механизмов принуждения. Иными словами, в Римском договоре были заложены предпосылки для настоящей правовой революции, которая не замедлила случиться в следующее десятилетие и продемонстрировала истинное величие Римского договора.

Институциональная структура нового Сообщества почти в точности повторяла существовавшую в Сообществе угля и стали, которое к тому времени успешно просуществовало пять лет. Однако в новом договоре содержались положения относительно вновь создаваемых институтов, которые оставляли лазейку для расширительной трактовки полномочий наднациональных органов власти. Впрочем, не всегда события развивались гладко. Так, к примеру, не прошла с первого раза попытка перевести ЕЭС на принцип квалифицированного большинства, предусматривавшийся самим договором. При попытке внедрить «демократию» в 1965 году разразился кризис «пустого кресла», когда генерал де Голль предпочел не подчиняться большинству и пригрозил выйти из сообщества. Лишь через 20 лет Европа, вернувшись к заветам отцов-основателей, в Едином европейском акте перешла к принципу квалифицированного большинства.

Главным «троянским конем» Римского договора стали положения, касающиеся Суда Европейского сообщества. По договору 1957 года суд получил право выносить в преюдициальном порядке постановления для национальных судов. Это означает, что любой национальный суд государства-подписанта при необходимости разъяснить положение договора мог приостановить процедуру и запросить решение Суда ЕЭС, которое становилось основой для вынесения решения. В то же время последнее слово по вопросам европейского права оставалось за Судом ЕЭС. В комплексе это означало национализацию европейского правового режима, при котором европейский и национальные суды взаимно дополняли, а не соперничали друг с другом. В серии решений Европейского суда между 1963-м и началом 70-х годов европейское право из международного постепенно превратилось в национальное.

Казалось бы, что в этом такого? Ничего – в прямом смысле этого слова: за последние пятьдесят лет ни одно государство за пределами Европы не согласилось передать даже сотую часть своих полномочий коллективному наднациональному органу! Неудивительно, что международное сообщество (в отличие от брюссельских демократов) не способно понудить государства к соблюдению международных обязательств, пресечь нарушения прав человека, проконтролировать усилия по устранению нарушений. Международное право остается второстепенным, а потому вроде как необязательным.

Без этой правовой революции Европейское экономическое сообщество вряд ли бы состоялось. Между тем экономические успехи оказались столь впечатляющими, что первые послевоенные десятилетия стали называть «золотым тридцатилетием» единой Европы. Темпы роста европейской экономики в период 1950–1960-х годов колебались в границах от 5 до 6,3 процента. Быстрый экономический рост сопровождался впечатляющим снижением безработицы (в среднем за 60-е годы ее уровень составлял в Германии менее 1%, в Великобритании – 1,8%, в Нидерландах и Бельгии – 2,1%, во Франции – около 2,3%). Этот успех во многом был предопределен Римским договором, который дал мощный толчок к развитию товарообмена между европейскими странами. За 15 лет, между 1958 и 1973 годами, доля внутриевропейской торговли в общем балансе внешней торговли Европы увеличилась с 52,8 до 67,7 процента. В 1968 году с введением единого внешнего тарифа и устранением внетарифных ограничений завершилось формирование таможенного союза. Единая сельскохозяйственная политика, стимулировавшая развитие сельского хозяйства путем поддержания высоких закупочных цен и жесткими протекционистскими мерами, сделала этот сектор европейской экономики весьма прибыльным, высокотехнологичным и наиболее производительным в мире.

В середине 70-х годов в условиях непростой мировой экономической конъюнктуры единую Европу захлестнула волна европессимизма, который проявился в своеобразном реванше экономического протекционизма. Однако позитивный опыт, наработанный благодаря Римскому договору, подсказал самое простое и очевидное решение проблемы – больше интеграции. С созданием валютного союза экономическая интеграция Европы завершилась. Базис создан. Значит ли, что пришло время заняться надстройкой?

Договор о ЕОУС дал старт процессу экономической, политической и правовой интеграции стран Западной Европы. Опыт по созданию общего рынка для угля и стали показал жизнеспособность коммунитарного метода интеграции. За ним последовал следующий шаг: распространение интеграции на всю экономику, создание наднациональной организации общеэкономической компетенции.

Это произошло 25 марта 1957 года в Риме, где был подписан Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Договор подписали те же шесть стран, которые входили в ЕОУС.

Договор о ЕЭС основывался на тех же принципах, что и Договор о ЕОУС.

В экономической сфере создавался общий рынок, который теперь охватывал все отрасти и секторы хозяйства. Учитывая большие масштабы преобразований был установлен переходной период – 12 лет, в течении которого принципы общего рынка постепенно должны были вводится в действие.

Наряду с общим рынком в ведение нового Сообщества перешли разработка и осуществление общей политики в разных сферах экономической и социальной жизни: общей аграрной политики, общей транспортной политики и т.д.

В политической сфере для руководства общим рынком и осуществления общей политики были учреждены институты ЕЭС. Моделью для них послужили институты ЕОУС с небольшими изменениями:

— главным правотворческим (законодательным) органом ЕЭС стал Совет, состоящий из представителей национальных правительств;

— аналог Верховного органа ЕОУС – Комиссия ЕЭС – стала исполнять, главным образом, исполнительную функцию, при этом сохранив полную независимость членов Комиссии от государств-членов;

— статус Ассамблеи и Суда ЕЭС был аналогичен статусу Ассамблеи и Суда в ЕОУС.

В юридической сфере еще в большей степени открылся путь для наднационального нормотворчества благодаря необходимости регулирования более широкого круга общественных отношений (вся экономическая и часть социальной сферы) как внутри Сообщества, так и в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Расширение круга регулируемых отношений неизбежно вело к росту объема обращений в Суд ЕЭС для разрешения спорных ситуаций, что приводило к развитию прецедентного права.

Одновременно с Договором о ЕЭС был подписан Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).

Инициатором подписания этого договора выступила Франция, которая раньше других стран начала проводить исследования в области ядерной энергетики, но быстро убедилась, что в одиночку это осуществить нельзя.

С учетом того, что оба договора готовились и подписывались одновременно, они имеют много общего. Особенно это заметно если сравнивать структуру, статусы и порядок функционирования институтов Евратома и ЕЭС (Совет, Комиссия, Ассамблея, Суд).

Отличия имеются, главным образом, в экономической сфере. Евратом, как и ЕОУС, является узкоспециализированной организацией. И хотя одной из целей его деятельности было создание общего рынка атомной энергии, основной упор делался на научные исследования и промышленное использование ядерной энергии. Именно этим вопросам посвящено большинство норм учредительного договора.

К особенностям Договора о Евратоме относятся так же положения в области собственности на расщепляющиеся материалы (все права собственности принадлежат Евратому) и положения об исключительно мирном характере проводимых исследований.

Таким образом, в течении 1950-х годов шесть западноевропейских государств (Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ) создали три Европейских сообщества: ЕЭС – общеэкономической компетенции; ЕОУС и Евратом – специальной (узкоспециализированной) компетенции.

Организационное объединение Европейских сообществ (60-е годы 20 века)

Созданные в 50-е годы Европейские сообщества, в то время имели много общего. Состав стран-членов Сообществ был одинаков; цели очень похожи (создание общего рынка); одинаковы были принципы, на которых базировалось их функционирование; идентичною была система руководящих органов (институтов).

В отношении институтов Сообществ, ради объективности, необходимо сказать, что при подписании Римских договоров 1957 г. было подписано дополнительное соглашение – Конвенция о некоторых общих институтах. Этот документ предусматривал создание единого (для всех трех Сообществ) Суда и единой Ассамблеи.

Таким образом, у ЕОУС, ЕЭС и Евратома были едиными такие институты как – Суд и Ассамблея, но были разными два других политических института. В ЕОУС продолжал действовать Верховный орган, а параллельно с ним работали Комиссия ЕЭС и Комиссия Евратома. Аналогичным образом функционировали три разных Совета.

Понимание нелогичности такого положения дел привели к тому, что в 1965 г. был подписан Договор об учреждении единой Комиссии и единого Совета Европейских сообществ, который более известен под названием «Договор о слиянии 1965г.».

После подписания данного документа три Европейских сообщества фактически стали представлять единую организацию, управляемую общими институтами.

При этом, если Советом, Комиссией, Судом или Ассамблеей решался вопрос относящийся к углю и стали, они руководствовались Договором о ЕОУС, если вопрос относился к сфере атомной энергетики, то они руководствовались Договором о Евратоме, по всем остальным вопросам использовался Договор о ЕЭС.

Римский договор 1957 года: Создание Евратома

Евратом бы создан в соответствие с Римским соглашением 1957 года. У истоков Евратома стоял Жак Моне.

Причины создания Евратома:

1. Атомная энергия представляет собой источник, который обеспечит развитие и обновление производств и поможет продвижению по мирному пути.
2. Только совместными усилиями стран-участниц сообществ (те же 6 стран) можно добиться свершений соответствующих созидательному потенциалу стран участниц.
3. Создание условий для развития атомной промышленности будет стимулировать технический прогресс, а оттуда – рост благосостояния стран-участниц.
4. Договор и создание сообщества будет способствовать усилению безопасности и устранению угрозы, которые несут исследования и производство в сфере атомной энергии.

Задачи Евратома:

1. Подъём жизненного уровня стран-участниц.
2. Развитие взаимных обменов с другими странами.
3. Осуществления интересов стран участниц не только в их экономической самостоятельности, но и в Ядерной безопасности.

Задачи, выдвинутые в договоре, должны быть выполнены в следующих направлениях:

1. Развитие исследовательской работы и распространения технических знаний.
2. Разработка единых норм безопасности для защиты здоровья работников атомных предприятий и всего населений.
3. Упрощение инвестиционного режима и создание установок для фундаментальных исследований в области атомной энергетики сообществ.
4. Регулярное снабжение потребителей в сообществе ядерным топливом и рудой.
5. Гарантия контроля и невозможности использования ядерных материалов на другие цели.
6. Использование права собственности, которое признаётся на владение специальными расщепляющими материалами.
7. Обеспечение широкого доступа к лучшим техническим средствам и сбыт их путём создания общего рынка специального оборудования.