ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

О.В. Анциферова

СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА

Прежде чем рассматривать систему законодательства, на наш взгляд, необходимо определиться с такими понятиями, как «законодательство», «система законодательства».

Несмотря на то, что термин «законодательство» часто используется в правотворческой деятельности и является предметом исследования многих ученых, тем не менее четкого однозначного определения на сегодняшний день он не имеет1.

Так, Ю.А. Тихомиров под законодательством понимает упорядоченную совокупность законов2. В.М. Левченко считает, что законодательство — форма существования, прежде всего правовых форм, средство придания им определенности и объективности, их организации и определения в конкретные правовые акты3.

Иногда термином «законодательство» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа. Например, такое понимание законодательства содержится в ст. 3 Федерального закона «О товариществах собственников жилья». Аналогичное понимание законодательства заложено в ст. 10 Устава г. Москвы, где говорится, что законодательство Москвы образует Устав города, законы и постановления городской Думы.

Л.Б. Тиунова полагает, что в настоящее время очень остро стоит вопрос о практической недопустимости объединения под общим термином «законодательство» не только законов, но также указов, актов исполнительной власти. Это подрывает авторитет закона, подменяет его актами управления4. С таким опасением в известной степени можно согласиться, справедливо отмечает Ф.Р. Муратшин. Однако отказ от использования термина «законодательство» в указанном широком смысле ставит другой вопрос: каким термином обозначить совокупность различного рода нормативных правовых актов? Использование для этого таких словосочетаний, как «нормативный массив», «правовая система», на наш взгляд, вряд ли может быть оправданным, так как ни одно из них в полной мере не отражает сущности данного явления. Введение же какого-либо нового термина сопряжено с большими трудностями, вызванными необходимостью его научного обоснования5.

Если рассматривать законодательство как систему только законов, то можно говорить о нарушении построения системы нормативных правовых актов. Например, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ установлено, что субъекты Федерации имеют свое законодательство, а в ч. 2 и 4 ст. 76 основного правового акта государства говорится не только о законах субъектов Федерации, но и об иных нормативных правовых актах. Если учесть, что в соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ч. 2 ст. 5 составляют одну из основ конституционного строя России, то несоответствие между указанными нормами Конституции РФ станет очевидным6.

По мнению С.С. Алексеева, в состав законодательства кроме законов допустимо включать нормативные акты, например указы Президента, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий, то есть переданных ему законодательным органом или в условиях, когда высший представительный орган не действует7.

Иногда под законодательством, как указывает А. С. Пиголкин, понимается деятельность высшего органа государственной власти по принятию законов. Законодательство в этом смысле — основная, наиболее важная форма правотворческой деятельности8.

Как считает С.В. Поленина, чаще всего термин «законодательство» используется для обозначения всего массива нормативных правовых актов определенного уровня: федерального, регионального. Такая трактовка вытекает из анализа положений Конституции Российской Федерации, конституций и уставов большинства субъектов Российской Федерации, многих федеральных законов и законов регионального уровня. В широком смысле слова термин «законодательство», как правило, используется и в отраслевой литературе9.

В литературе высказана и такая точка зрения, что расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества10.

Думаем, что все вышеизложенные точки зрения имеют право на существование. Однако в основу настоящей работы положена самая широкая из рассмотренных трактовок законодательства. На наш взгляд, понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов на сегодняшний день оптимально. Более того, оно является традиционным в юридической науке и соответствует практике правотворчества и правоприменения.

Широкое понимание законодательства, в отличие от узкого, позволяет рассматривать законы в единстве, взаимосвязи и взаимодействии с подзаконными актами. Лишь такой подход может создать реальную картину состояния правового регулирования общественных отношений. Это особенно важно с точки зрения предмета нашего исследования. Ведь только законами субъектов Российской Федерации невозможно регулировать конкретные отношения на региональном уровне. Они нуждаются в различных подзаконных актах, которые создают механизм реализации норм законов и только вместе (законы и подзаконные акты) образуют единое целое.

Следует различать систему права и систему законодательства. Система законодательства, в отличие от системы права как совокупности правовых норм — это совокупность источников права. Если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства есть внешняя форма выражения системы права. Система права, как уже говорилось выше, носит объективный характер. В системе законодательства значимое место занимает субъективный фактор. В основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие — их иерархия11.

В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни. Повышение роли закона сделало его главным регулятором общественных отношений, а законодательство в точном смысле этого слова — основой всей правовой системы государства. Крупные перемены происходят в структуре федерального законодательства, которое в прошлые десятилетия характеризовалось унитарными признаками 12. Для того чтобы объективно выяснить теоретические основы законодательной системы субъектов РФ, обратимся к дореволюционному опыту России.

Законодательная система Российской империи «даже в отсутствие федерализации власти широко использовала практику автономного правого регулирования. Свои законодательные акты имели как национальные образования — Царство Польское, Остзейский край (Прибалтика), Финляндия, Бесарабия, — так и территориальные «русские» регионы (Сибирь)»13. По свидетельству С.В. Кодана, «в XIX в. правовая регуляция жиз-

ни России осуществлялась на уровнях общеимперского и регионального законодательства. Причем последнее во многом опиралось на обычное право, признаваемое государством в качестве источника норм при решении юридических дел. За пределы родовых органов управления коренными народами Сибири выносились лишь наиболее тяжкие уголовные преступления и ряд гражданских дел, по которым не было достигнуто приемлемое для сторон решение при рассмотрении спора в низших инстанциях (родах). Государством были предприняты попытки кодифицировать обычное право местного населения, что способствовало учету «степных законов» в разрешении дел государственными органами. При этом именно государство выступало инициатором кодификации и финансировало проведение соответствующих работ. Такая деятельность должна была способствовать интеграции обычно-правовых регуляций в законодательную систему России»14.

Однако уже в дореволюционный период — с середины XIX века — начинает складываться и постепенно укрепляться структурный перекос в здании общероссийской правовой системы — ее центрально-национальная полярность, в основном двухполюсное развитие правовых источников: жестко централизованного, правительственного и узконаправленного, во многом отчужденного от духовной сущности общественного правового уклада.

После Октябрьской революции 1917 года данный перекос нашел законодательное закрепление, стал питательной средой для возникновения и укрепления кризиса советской государственности, приведшего к распаду СССР 15.

В настоящее время российское законодательство строится в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и их органами государственной власти.

Есть федеральное законодательство, находящееся как в исключительной компетенции федерации, так и совместной — федерации и ее субъектов. Развивается законодательство субъектов Российской Федерации, находящееся в совместном и исключительном ведении.

В первом случае, — верно отмечает Ю.А. Тихомиров, — закреплен конституционный перечень сфер федерального правового регулирования (п. «ж» ст. 71) и пяти отраслей федерального законодательства. Во втором же случае речь идет о десяти отраслях законодательства (п. «к» ст. 72). В п. 4 ст. 76 закреплены гарантии собственного правового регулирования субъектов РФ вне указанных предметов ведения федерации и ее совместного ведения. В п. 6 этой статьи закреплен приоритет правового акта субъекта РФ в сфере его исключительного ведения 16.

С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить два уровня — федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации 17. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин «региональное законодательство» 18. Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что традиционно под регионом понимается часть территорий Российской Федерации, обладающих общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Исходя из данного определения, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может и объединять территории некоторых субъектов федерации, что и имеется в реальной российской деятельности. Отсюда следует, что на территории таких регионов России действует законодательство нескольких субъектов РФ, а не региона 19.

Таким образом, говоря о двух уровнях законодательства, мы имеем в виду его федеральный уровень и уровень субъекта федерации.

Необходимо также учитывать, что если раньше, в условиях существования СССР, РСФСР осуществляла все текущее законодательное регулирование, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 года по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации, последняя издает федеральные конституционные законы и федеральные законы, а по вопросам совместной компетенции — федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты федерации самостоятельно осуществляют правовое, в том числе законодательное регулирование.

Как справедливо отметил Ю. А. Тихомиров, Федеративный договор закрепил основы разграничения предметов ведения во внутрифедеральных отношениях. Конституция РФ 1993 года закрепила три сферы ее развития и функционирования в соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов, что, безусловно, предопределяет и соответствующую иерархию российского законодательства.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Во-первых, установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации согласно ст. 71. К их числу отнесены способы обеспечения публичных интересов и государственного суверенитета, статуса государства в целом, важнейшие государственные экономические и ресурсные системы, единое правовое регулирование в масштабе Российской Федерации.

Во-вторых, определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении. Их — 10 (административное, трудовое, земельное и т.д.).

В-третьих, в ст. 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ собственных правотворческих полномочий вне пределов, установленных в ст. 71, 72. Тем самым закрепление в Конституции РФ компетенции субъектов РФ по «остаточному принципу» открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов 20.

В юридической литературе дискуссионным является вопрос: представляет ли систему законодательство самих субъектов РФ? На этот счет существуют различные точки зрения.

Так, А. С. Пиголкин и Т.Н. Рахманина при анализе законодательства на уровне субъектов Федерации выделяют такой его недостаток, как бессистемность21.

Схожую позицию занимает губернатор Свердловской области Э.Э. Россель, который считает, что в формировании областного законодательства еще не достигнута необходимая системность 22. Встречается и такая точка зрения, согласно которой идея формирования системы законодательства субъекта РФ вообще не приемлема23.

Ф.М. Раянов полагает, что сегодня с полным основанием можно и нужно оперировать понятием «система законодательства»24.

Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что современное законодательство субъектов РФ несомненно обладает признаком системности. На наш взгляд, в большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За сравнительно короткий срок в субъектах Феде-

рации удалось разработать и принять целый ряд важнейших нормативных правовых актов: конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, большое число законов и подзаконных актов25.

Анализ статьи 5 Конституции РФ также дает основание говорить о наличии системы законодательства в субъектах РФ: «Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». По справедливому мнению Ф.М. Раянова, понятие «законодательство» употребляемое в сочетании со словом «свое», можно трактовать как систему законодательства в субъектах РФ24.

Термин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субъектов РФ. Например, о системе законодательства Республики Башкортостан говорится в ее Конституции (ст. 126 — 128). Упоминания о системе нормативных правовых актов регионального уровня встречаются в уставах Краснодарского края (ст. 62), Красноярского края (ст. 84), Омской (ст. 34), Иркутской областей (ст. 20), в региональных законах «О законодательных актах Магаданской области» (ст. 1), «О нормативных правовых актах республики Дагестан» (ст. 2) и т.д.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляется, собственное правовое регулирование невозможно без собственного законодательства. Упоминание о собственном законодательстве субъекта РФ встречается также в некоторых постановлениях Конституционного Суда РФ26.

В юридической литературе иногда выделяется и такой признак законодательства субъекта Российской Федерации, как его самостоятельность27.

Всякой системе, независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура — таковы отличительные признаки любой системы28.

«Система определяется через множество составляющих ее элементов и множество отношений, существующих между этими элементами»29.

Как мы уже отмечали, законодательная система Российской Федерации является двухуровневой. При этом оба уровня законодательства взаимосвязаны, что, по оценке Ю. А. Тихомирова, «выражается прежде всего в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий»30. Потому попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства.

Следовательно, законодательство федеративного государства представляет собой единую систему. Вне единой системы оно существовать не может, так как в противном случае становится реальным распад страны и обретение ее субъектами полного государственного суверенитета. Россия как государство собиралось в течение столетий различными поколениями людей. Поэтому задачей нынешнего поколения является сохранение ее территориальной целостности и утверждение суверенитета РФ на всей территории. Это необходимо иметь в виду при формировании двухуровневой системы законодательства России. Конечно, необходимо учитывать, что после принятия Конституции РФ в 1993 году эта система законодательства фактически создается заново. В настоящее время осуществлен переход от союзно-республиканской к федеративной структуре законодательства.

В одном из первых определений система законодательства представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам, выраженным в нормативных актах статей закона при такой субординации этих актов, которая определяется компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой31.

Несколько позже С.В. Поленина охарактеризовала систему законодательства как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления32.

В зависимости от предмета правового регулирования, то есть специфически регулируемых отношений, выделяется отраслевая (горизонтальная) система законодательства. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы конституционного права выражены в конституционном законодательстве, уголовного права — уголовном законодательстве, семейного права — в семейном законодательстве и т.д.

В рамках отраслевой системы законодательства выделяются комплексные отрасли по двум основаниям:

• предмету правового регулирования (отношения в определенной сфере государственного управления: оборона, здравоохранение, связь и т.д.);

• заимствование норм и институтов из различных отраслей права.

В связи с этим выделяют законодательство об обороне, транспортное законодательство и т. д.

В зависимости от юридической силы и иерархии государственных органов, их принявших, выделяется вертикальная (иерархическая) система законодательства. По этим критериям весь комплекс нормативных правовых актов делится на законы, принимаемые высшими представительными органами государства или путем референдума, регулирующие наиболее важные сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные акты, которые издаются во исполнение законов и не противоречат им.

Во главе российского законодательства стоит Конституция РФ, затем следуют законы Российской Федерации о поправках в Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, обычные законы, нормативные приказы, постановления, инструкции министерств, ведомств, нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления и т.д.

Третья классификация — федеральная система законодательства — выделяется на основании федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами и органами субъектов. В соответствии с данными критериями законодательства Российской Федерации подразделяются:

• на федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные конституционные и обычные законы, нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановления Правительства, акты центральных органов исполнительной власти);

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• законодательство субъектов РФ (конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, законы, указы президентов республик, постановления глав администраций и т.д.);

• систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (постановления, распоряжения и т.д.)33.

Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов Федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства опирается на базовые принципы верховенства Конституции России в общей правовой системе Российской Федерации (ст. 15), верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 76), самостоятельности собственного правового регулирования субъектов федерации и его приоритета при условии соблюдения положений (ч. 4, 6 ст. 76)34.

Наиболее важным с точки зрения нашего исследования является принцип обеспечения единства двухуровневой системы законодательства России. Единство системы конституционного законодательства характеризуется следующими принципами:

• закрепление верховенства Конституции РФ на всей территории Российской Федерации;

• определение сфер исключительной и совместной компетенции Федерации и ее субъектов;

• установление приоритетов законодательства РФ и ее субъектов;

• гарантированность самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства (отнесенного к их ведению);

• определение общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права. Это составляет правовую основу обеспечения единства двухуровнего конституционного законодательства Российской Федерации. Разумеется, ведущее место в этой основе принадлежит Конституции РФ и ее правовому регулированию федеративных отношений.

Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на внедрение в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделение властей, идеологического и политического многообразия, признание и гарантированность местного самоуправления, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, признание и защита равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого противоречия субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Перечисленное служит основным целям — созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию в стране единой системы законодательства.

Примечания

2 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33.

3 См.: Общая теория государства и права: Академ. курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 237.

4 См.: Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 55.

5 См.: Муратшин Ф.Р. Теоретические основы развития аграрного законодательства субъектов Российской Федерации. Уфа, 2000. С. 10.

7 См.: Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 108.

8 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1989. С. 102.

9 См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С.5.

10 См.: Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 9.

12 См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 206.

13 См.: Синюков В.Н., Синюкова Т.В. Правовые системы субъектов Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: на примере Саратовской области: Сб. науч. ст. Саратов, 1997. С. 43.

14 Правовые проблемы евроазиатского сотрудничества: глобальное и региональное измерения. Екатеринбург, 1993. С. 63 — 64.

15 См.: Синюков В.Н., Синюкова Т.В. Указ. соч. С. 63 — 64.

16 См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 45.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

17 См., напр.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 205 — 228; Тихомиров Ю.А. Общая характеристика конституционного законодательства // Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 42 — 51. В системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, только два уровня права — федеральное право и право субъектов РФ — выделять нельзя. В противном случае может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов РФ.

19 См.: Гошуляк В.В. Указ. соч. С. 106.

20 См.: Конституционное законодательство. С. 43 — 44.

21 См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 3.

22 См.: Россель Э.Э. Правовая реформа и перспективы развития областного законодательства // Правовая реформа в России: проблемы теории и практики. Екатеринбург, 1996. С. 6.

23 См.: Титов Ю.Н. Проблемы развития, принятия и использования законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа, 1996. С. 98.

24 См.: Раянов Ф.М. Система законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации / Башкортостан: становление и развитие. Уфа, 1996. С. 18.

25 См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 208.

26 По делу о конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429; . По делу о проверке конституционной статьи 3 Федерального закона «О рекламе»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.03.1997г. // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1372.

27 Проблемы правотворчества … С. 17.

29 Зиновьев А.А. Общая теория систем с точки зрения логики // Вопр. логики и методологии общей теории систем: Материалы к III Всесоюз. симпозиуму по кибернетике. Тбилиси, 1967. С. 15.

30 Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 19.

31 Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971. С. 64.

32 См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 27.

33 См.: Мухеев Р.Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328 — 329.

В.А. Лебедев

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одним из основополагающих принципов конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга ветви — законодательную, исполнительную и судебную, — является принцип разделения властей. Уже древние римляне пытались разделить власть на законодательную и исполнительную. Это делалось для того, чтобы государственное управление обществом было сосредоточено в руках одного лица или органа. Таким образом они пытались увести государственное управление от диктатуры монархов, от деспотизма.

Наибольшее развитие теория разделения властей получила в XVII в. в трудах англичанина Джона Локка и французского юриста Шарля Монтескье, которые считали, что всякая власть должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

С тех пор идея разделения властей превратилась в целостную и весьма привлекательную теорию. Она стала одним из конституционных принципов, закрепленных в актах Великой Французской революции и в Конституции США 1787 года, где три ветви власти не только разъединены, но и контролируют одна другую через так называемую систему сдержек и противовесов, получивших отчетливое выражение как по горизонта-

⇐ ПредыдущаяСтр 6 из 13

Система законодательства — это упорядоченное множество всех действующих нормативно-правовых актов данного государства.

В системе законодательства тех или иных государств можно различать, например:

— отраслевое законодательство, т. е. одноименное с отраслями права, совпадающее с ними по предмету правового регулирования, например, уголовное, трудовое и т. д.:

— комплексное законодательство, т.е. такое, которое содержит нормы различных отраслей права: уголовного, административного, гражданского, например, экологическое законодательство;

— общефедеральное законодательство и законодательство субъектов федерации (в федерациях);

— законодательство автономии (если высший представительный орган автономии вправе принимать законы);

— конституционное и иное законодательство, законы и подзаконные акты (по юридической силе).

Структура системы законодательства — это внутреннее подразделение законодательства на относительно обособленные группы нормативно-правовых актов.

Структура системы законодательства (ее внутреннее строение):

-отраслевая («горизонтальная») — отраслевое законодательство (трудовое, гражданское, уголовное и т. д. законодательство ),т.е. в системе законодательства подсистемы нормативных актов различаются по предмету правового регулирования (например, предмет регулирования трудового законодательства — трудовые отношения, а также отношения , тесно связанные с трудовыми);

-иерархическая («вертикальная») — законы и подзаконные акты, т.е. в системе законодательства подсистемы нормативных актов (законы, подзаконные акты) различаются по юридической силе.

Разновидностью иерархической структуры является иерархическая структура законодательства в федеративном государстве, т.н. «федеративная структура законодательства» — федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.

ПОНЯТИЕ НОРМЫ ПРАВА

Норма права — правило должного, т.е. образец (модель) типового общественного отношения, которое устанавливается государством. Определяет внутреннюю (способность воли субъекта сознательно избирать тот или иной вариант поведения) и внешнюю меру (возможность действовать вовне, преследовать и осуществлять определенные цели во внешнем мире) свободы в конкретных взаимоотношениях.

Признаки правовой нормы:
• Устанавливается и санкционируется государством. Т.е. закрепляется в официальных государственных актах.
• Имеет представительно-обязывающий характер, т.е. с одной стороны предоставляет свободу действий, направленную на удовлетворение права субъекта. С другой обязывает совершать или не совершать определенные действия. Таким образом, норма права одновременно сочетает и предоставление и ограничение внешней свободы лиц во взаимных отношениях.
• Обеспечивается мерами государственного принуждения.
• Выступает государственным регулятором типовых общественных отношений (социальная роль правовых норм).

Структура правовой нормы:
• Гипотеза — элемент нормы, устанавливающий условия применения нормы, тоесть условия применения правила изложенного в норме.
• Диспозиция — элемент нормы, содержащий собственно само правило поведения, при условии наступления событий, изложенных в гипотезе.
• Санкция — элемент нормы, устанавливающий ответственность или меры государственного принуждения, применяемые к нарушителю правила, предусмотренного в диспозиции.
Правовые нормы имеют следующие признаки:

1. Регулирование поведения. Нормы права регулируют поведение людей (как правило, в отношениях с другими людьми), деятельность организаций, представляют собой правила поведения.

2. Общий характер. Неконкретность адресата, неперсонифицированный характер (в отличие от правоприменительных актов). Они регулируют типичные отношения и рассчитаны на многократное применение.

3. Общеобязательность. Нормы права обязательны для всех, кому они адресованы.

4. Связь с государством. Правовые нормы устанавливаются или санкционируются государством, при необходимости обеспечиваются государственным принуждением.

5. Формальная определённость. Нормы права, как правило, фиксируются в правовых актах государства и чётко закрепляют права, обязанности и запреты.

6. Системность. Нормы права взаимосвязаны и не противоречат друг другу.

Понятие и виды реализации норм права. Толкование норм права.

Понятие и виды реализации норм права.

Реализация норм права — это воплощение их предписаний в реальное поведение субъектов права. В то же время реализация права имеет две стороны. Во-первых, это следование праву со стороны государства, его органов и должностных лиц. Во-вторых, — осуществление права в поступках граждан, должностных лиц, органов государства. Исходной формой реализации права государством является правотворчество.

Толкование нормативных актов также можно отнести к форме реализации воли законодателя. Следует обратить внимание на социальную природу правомерного поведения, значение гражданского долга и социальной ответственности в его механизме, уяснить требования, предъявляемые к деятельности должностных лиц, государственных органов и общественных объединений по реализации предоставленных им полномочий и возложенных на них обязанностей.

Существуют следующие формы реализации норм права:

Осуществление прав — это использование возможностей, предоставленных правовыми нормами.

Исполнение обязанностей — есть обязательное совершение активных действий, предписываемых нормами права.

Соблюдение обязанностей (запретов) — это воздержание от действий, запрещенных юридическими нормами.

Толкование норм права.

Толкование норм права — это мыслительный процесс, включающий уяснение и разъяснение смысла и содержания норм права.

В толковании выделяются два аспекта — внутренний — уяснение и внешний — разъяснение.

Сначала необходимо уяснить юридическое содержание нормы права, а затем необходимо объяснить данное понимание нормы права третьим лицам. Уяснение смысла нормы права — это толкование для себя, разъяснение смысла нормы права — это толкование содержания нормы права для других лиц.

Реализация права, включая правоприменительную деятельность, всегда сопровождается толкованием норм права. Существует множество причин, обусловливающих необходимость толкования права. Как и любая целенаправленная деятельность, реализация права объективно требует его сознательно-волевого осмысления. Кроме того, законодатель и субъекты, реализующие право, не совпадают в одном лице.

Абстрактный характер норм права, наличие в законодательстве оценочных категорий, неясностей, противоречий, правовых коллизий обостряет потребность в толковании права.

Главная цель толкования заключается в обеспечении правильного и единообразного понимания и реализации права. Толкование способствует приданию праву признака формальной определенности.

Рассмотрим способы толкования норм права.

Грамматическое толкование норм права — это анализ юридического текста с использованием правил языкознания — грамматики, орфографии, морфологии, синтаксиса, пунктуации и т. п.

При данной разновидности толкования норм права выясняется значение отдельных слов, формулировок, знаков препинания, связи слов в предложениях и т.д.

Правила грамматического толкования:

· словам и формулировкам придается общеупотребительное значение, придание словам и формулировкам иного, специального значения должно быть обоснованно;

· если в законодательстве существует нормативное определение термина, следует использовать термин именно в этом значении;

· значение термина, нормативно установленное для одной отрасли права, нельзя без достаточных на то оснований применять в других отраслях. Это особенно актуально, если речь идет об отраслях публичного и частного права;

· если значение термина нормативно не определено, следует руководствоваться юридической, прежде всего судебной, практикой и правовой доктриной;

· придание разным терминам одного значения, равно как и одинаковым терминам разного значения, не допускается без достаточных на то оснований;

· ни одно слово, формулировка, суждение или знак препинания не могут толковаться как излишние.

Систематическое толкование норм права — это выявление смысла и содержания нормы путем ее сравнительного анализа с другими нормами права.

Логическое толкование норм права — это использование логического анализа, т.е. исследование внутренних связей между словами, формулировками и суждениями.

Историческое толкование норм права — это изучение конкретно-исторических условий создания нормы, причин и целей издания соответствующего нормативно-правового акта.

Функциональное толкование норм права — это изучение сложившейся практики применения правовых норм.

Рассмотрим виды толкования норм права.

Официальное — это толкование права компетентными государственными органами, носящее общеобязательный характер. Официальное толкование осуществляется в установленной процессуальной форме, его результат оформляется специальным актом. Акты официального толкования обладают юридической силой, то есть признаком общеобязательности.

Официальное толкование классифицируют по субъекту на аутентичное или авторское и делегированное. Аутентичное толкование осуществляется самим органом, издавшим толкуемую норму. В данном случае субъект правотворчества и субъект толкования права совпадают в одном лице. Делегированное толкование осуществляется специально уполномоченным субъектом. Например, Конституционный Суд уполномочен законом официально толковать нормы Конституции России.

По содержанию официальное толкование подразделяется на нормативное и правоприменительное — казуальное.

Нормативное толкование распространяется на все юридические ситуации определенного рода.

Правоприменительное или казуальное толкование распространяется на конкретную юридическую ситуацию — казус.

Процесс нормативного толкования идентичен правотворчеству. Акты нормативного толкования содержат конкретизирующие нормы, то есть имеют нормативный характер.

Неофициальное толкование — это толкование права частными субъектами. Неофициальное толкование осуществляется в произвольной форме — устной или письменной и не обладает признаком официальной обязательности для третьих лиц. В неофициальном толковании выделяют три разновидности:

· доктринальное;

· профессионально-юридическое;

· обыденное.

По объему выделяют:

· буквальное толкование;

· расширительное толкование;

· ограничительное толкование.

При буквальном толковании результаты толкования полностью совпадают с текстом толкуемой нормы.

При расширительном толковании результаты толкования шире текстового содержания нормы.

При ограничительном толковании толкование сужает текстовое содержание нормы.

Вопрос:12.Правотворчество

Правотворчество- форма гос.деят.-ти направл-я на создание изменение отмену норм права.

может выражаться в след.формах:

-применение норм права гражданами в результате референдума(крф)

-принятие законов др.норм-прав.актов органами гос.власти

-заключение договоров соглашения нормат-го характера между федеральными орг.гос.власти и орг.гос.власти субъектов с общ-ми объедин-ми с др.гос-ми.

В зависимости от субъектов данной деятельности различают виды правотворчества.

Непосредственное правотворчество народа — yчастие граждан в референдумах и плебисцитах, позволяет напрямую осуществлять суверенитет народа.

Законотворчество — oпосредованная реализация суверенитета народа высшими законодательными (представительными) органами государства (субъекта федерации). Парламенты и законодательные собрания представляют законодательную ветвь власти (в странах, признающих разделение властей): осуществляют законодательство и другие формы правотворчества.

Негативное правотворчество — oтмена норм или целых нормативно-правовых актов, в случае признания их противоречащими Конституции (например, Конституционным судом). Принятие не лигитимного нормативно- правового акта.

Чрезвычайное правотворчество — принятие законов и иных нормативно-правовых актов для урегулирования общественных отношений в каких-либо экстренных ситуациях.

Подзаконное правотворчество — правотворчество государственных органов исполнительной ветви власти (правительства) и отдельных должностных лиц: президента, министра и т. д.

Локальное правотворчество — правотворчество органов местного самоуправления: муниципалитетов, администраций городов и районов. Иногда локальным правотворчеством именуют правотворчество общественных организаций.

Договорное правотворчество — деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров.

Субъектами правотвор-ва выступают: народ.гос.орг.(орг.власти и упр-я).должн-е лица.

Структура системы законодательства — внутренняя организация упорядоченных нормативно-правовых актов, которая выражается в их согласовании и разделении на отрасли и институты законодательства.

Структуру системы законодательства можно классифицировать по таким критериям:

— предмету правового регулирования (отраслевая),

— юридической силе актов (субординационная),

— особенностям формы государственного устройства (государственно-организационная).

Представим их на схеме: Структура системы законодательства Отраслевая (горизонтальная) — отражает предмет правового регулирования Субординационная, или иерархическая (вертикальная) —

отражает юридическую силу актов Государственно-организационная (вертикальная) —

отражает особенности формы государственного устройства — деление нормативно-правовых актов по предмету регулирования: гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и др.

— деление нормативно-правовых актов на определенные группы по их юридической силе: законы, указы, постановления правительства, нормативные акты местных органов власти и др. — деление нормативно-правовых актов по территориальному значению: законодательство федеральное и законодательство субъектов федерации (напр., в Российской федерации)

Несовпадение целого ряда отраслей права и отраслей законодательства обусловливает необходимость провести классификацию отраслевой (горизонтальной) структуры системы законодательства, установить виды отраслей законодательства с учетом степени их соответствия отраслям, подотраслям, институтам права.

На схеме это выглядит так: Отраслевая структура системы законодательства — виды отраслей:

специальное комплексное отраслевое законодательство (внутриотраслевое) законодательство (межотраслевое) законодательство — содержит нор — содержит нормы — содержит нормы не мы одной отрасли подотрасли (реже ин скольких отраслей пра права, предметом ститута) права, ва, регулирующих регулирования предметом регу различные виды об которой является лирования которых щественных отно определенная является группа (вид) шений, которые со сфера (род) об или совокупность ставляют относитель щественных от групп (видов) обще но самостоятельную ношений, кото ственных отношений, сферу общественной рая требует юри которая требует юри жизни, требующую дически одно дически однородных юридически разно родных приемов приемов воздействия.

родных способов воз воздействия.

действия, складываю

щихся в целостный

комплексный метод. Ф Здесь форми Ф Здесь формирова Ф Здесь формирова рование отрасли ние отрасли идёт от ние отрасли идёт не от идёт от юриди юридического начала юридического начала ческого начала — — метода: подотрасль — метода, а от соци метода: отрасль или институт права ального начала — законодатель составляют законода предмета, и отрасль ства, как пра тельство, которое яв законодательства со вило, совпадает с ляется частью оп стоит из норм различ отраслью права (уголовное, тру ределенной отрасли законодательства ных отраслей права (законодательство о довое, админист (горное, водное, лес приватизации, мест ративное законо ное законодательство ном самоуправлении, дательство). как внутриотраслевые элементы экологи хозяйственное /предпринимательское/ и ческого законода ДР.). Тельства)

Система законодательства — это упорядоченное множество всех действующих нормативно-правовых актов данного государства.

В системе законодательства тех или иных государств можно различать, например:

— отраслевое законодательство, т. е. одноименное с отраслями права, совпадающее с ними по предмету правового регулирования, например, уголовное, трудовое и т. д.:

— комплексное законодательство, т.е. такое, которое содержит нормы различных отраслей права: уголовного, административного, гражданского, например, экологическое законодательство;

— общефедеральное законодательство и законодательство субъектов федерации (в федерациях);

— законодательство автономии (если высший представительный орган автономии вправе принимать законы);

— конституционное и иное законодательство, законы и подзаконные акты (по юридической силе).

Структура системы законодательства — это внутреннее подразделение законодательства на относительно обособленные группы нормативно-правовых актов.

Структура системы законодательства (ее внутреннее строение):

-отраслевая («горизонтальная») — отраслевое законодательство (трудовое, гражданское, уголовное и т. д. законодательство ),т.е. в системе законодательства подсистемы нормативных актов различаются по предмету правового регулирования (например, предмет регулирования трудового законодательства — трудовые отношения, а также отношения , тесно связанные с трудовыми);

-иерархическая («вертикальная») — законы и подзаконные акты, т.е. в системе законодательства подсистемы нормативных актов (законы, подзаконные акты) различаются по юридической силе.

Разновидностью иерархической структуры является иерархическая структура законодательства в федеративном государстве, т.н. «федеративная структура законодательства» — федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.

Система законодательства

Соотношение системы права и

СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СИСТЕМУ ПРАВА НЕ СЛЕДУЕТ ОТОЖДЕСТВЛяТЬ С СИСТЕМОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

СИСТЕМА ПРАВА, СКЛАДЫВАЕТСя ОБЪЕКТИВНО В СООТВЕТСТВИИ С СУЩЕСТВУЮЩИМИ В

КАЖДОЙ КОНКРЕТНОЙ СТРАНЕ ВИДАМИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ, СИСТЕМА ЖЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА яВЛяЕТСя РЕЗУЛЬТАТОМ ЕГО ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОГО ФОРМИРОВАНИя И

УПОРяДОчЕНИя.

Законодательство в широком смысле — система нормативно правовых актов.

В России среди нормативно-правовых актов высшей юридической силой обладают

законы. Поэтому понятие законодательства имеет и узкую трактовку. В

собственном смысле слова законодательство — совокупность законов, принятых

органами народного представительства или непосредственно самим народом (на

референдуме).

Различия между системой права и системой законодательства принято

видеть в следующем.

1. Исходным элементом системы права является правовая норма, а первичным

элементом законодательства — нормативный акт. В этом смысле структура права

и структура законодательства соотносятся как содержание и форма.

2. Право и законодательство различны по объему: законодательство не

охватывает всего разнообразия нормативности, с одной стороны, а с другой —

включает в себя кроме формулировок норм и иные элементы — технические,

количественные и т. д.

3. Система законодательства отражает систему права и строится на ее основе.

В этом смысле система права имеет первичный, исходный характер, а система

законодательства — производный. Система права служит объективной основой

для системы законодательства.

Систематизация, и прежде всего кодификация, законодательства

проводится; как правило, по отраслям. В России почти все базовые отрасли

имеют «свои” кодексы (гражданский, уголовный, КЗоТ, о браке и семье,

земельный, жилищный, об административных правонарушениях, исправительно-

трудовой, арбитражный, два процессуальных).

Законодательство, как и право, есть также система, а не просто

механическая масса различных актов. Элементы системы законодательства тоже

обладают признаками единства и различия, соподчиненности, дифференциации,

способности к обособлению.

В отличие от структуры права структура (система) законодательства.

имеет не только отраслевое (горизонтальное), но и вертикальное

(иерархическое) и федеративное строение.

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два

критерия: 1) федеративная структура государства и 2) компетенция субъектов

федерации в области законотворчества.

Как известно, Федеративным договором от 31 марта 1992 года и

Конституцией РФ 1993 года предусмотрено три типа субъектов федерации:

национально-государственный тип (республики в составе РФ), административно-

территориальный тип (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и

национально-территориальный тип (автономная область и автономные округа).

В соответствии с этим законодательство (в широком значениями этого

понятия) Российской Федерации состоит из четырех уровней: 1) федеральное

законодательство (Конституция РФ, Основы законодательства РФ и субъектов

Федерации, Основы политики РФ, федеральные законы и иные нормативно-

правовые акты федерации); 2) законодательство республик в составе

Российской Федерации (Конституции республик, законы и иные нормативные акты

республиканского законодательства); 3) уровень краев и областей (нормативно-

правовые акты — Уставы, законы, решения, постановления краевых, областных,

городских Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов, глав

соответствующих администраций); 4) уровень автономной области и автономных

округов (нормативно-правовые акты — законы, решения и т. д. областного и

окружных представительных органов, глав соответствующих администраций) .

В основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат

два критерия: 1) система права и 2) система отраслей государственного

управления. В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость

системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства,

соответствующие отраслям права (конституционное право — конституционное

законодательство, гражданское право — гражданское законодательство и т.

д.), и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к

сферам государственного управления экономикой и социальными отношениями

(природоохранительное законодательство, сельскохозяйственное

законодательство, транспортное законодательство и т. д.). Комплексная

отрасль законодательства — своего рода нормативный массив актов над

основной, базовой отраслью или отраслями законодательства. Последние

представлены, в основном, в виде отраслевых кодексов (ГК, УК, ГПК, УПК,

КЗоТ, КоБС и др.).

Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства

России состоит из образований разного уровня: надотраслевых массивов

(комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтов

законодательства, нормативных актов.

В основе вертикальной (иерархической) системы российского

законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе

и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение

нормативно-правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты.

Поэтому вертикальная структура отечественного законодательства

представляет собой систему нормативно-правовых актов Российской Федерации;

от законов, принятых высшими представительными органами государственной

власти (прежде всего Конституции) до нормативных актов местных органов

власти и управления, а также актов нормативного характера локального

значения (учреждений, организаций), изданных в пределах предоставленных

полномочий.

В сфере источников (форм в юридическом смысле) нашего права сейчас

происходят сложные, во многом неоднозначные процессы. Правовая реформа

внесла в эту область правовой системы большую неопределенность, даже

анархию, чудовищное размножение одних и вымирание других, не менее ценных

видов актов.

Основной юридический источник (форма) российского права — закон,

принятый представительным органом государственной власти либо

непосредственным народным волеизъявлением на референдуме. Длительное время

статус и значение закона в отечественной правовой системе принижались,

выхолащивались потоками подзаконного и ведомственного нормотворчества. В

настоящее время мы, вероятно, находимся еще в самой начальной стадии

восстановления прав закона как реального, а не сугубо формального источника

права. На пути этого восстановления сейчас выявился ряд проблем, правильная

постановка и разрешение которых будет способствовать возрождению роли

закона в отечественной правовой культуре.

Прежде всего необходимо уяснить фундаментальный факт, что

восстановление полнокровного статуса закона находится в тесной связи с

системным упорядочением и поддержкой всех без исключения нормативных

источников правовой системы. В свое время, в рамках политической,

экономической и правовой реформ с учетом засилья подзаконного регулирования

был взят курс на резкое увеличение удельного веса законов в общем

нормативном массиве правовой системы. Этот курс стал осуществляться на

основе упрощенного понимания формулы «приоритетности закона” — как чуть ли

не механического численного превосходства законодательства (в узком его

смысле) над всеми иными нормативными юридическими регуляторами. В связи с

этим обозначилась линия к культурной недооценке иных форм и уровней

нормативного воздействия, и они опять стали безудержно плодиться и попирать

законодательство. В настоящее время во многом из-за неупорядоченности и

продолжающейся теоретической и практической неясности статуса подзаконного

нормотворчества оно вновь приобрело черты фактически приоритетной формы

регулирования. Указы Президента активно вмешиваются во все без исключения

сферы общественных отношений.

Не вызывает никакого сомнения, что в целом тенденция к введению

правового регулирования, особенно его жизненно важных, принципиальных сфер,

связанных с правами человека, развитием экономики, новых форм

жизнедеятельности в рамки законодательной формы — безусловно,

положительная, далеко еще не окрепшая и потому нуждающаяся во всяческой

поддержке. Однако уже сейчас в соотношении законов и подзаконных актов

необходимо видеть грань, переход которой на путях безудержного производства

законов не менее опасен и вреден с точки зрения эффективности права, нежели

другая крайность — неконтролируемое правительственное и ведомственное

нормотворчества.

Каждый источник права — и закон, и подзаконный акт, и индивидуальное

решение выполняют специфические функции в правовой системе, обслуживают

«свои” секторы общественных отношений. Их «притирка”, соподчинение, четкое

взаимодействие — итог многолетнего развития, долгого накопления опыта,

правовой культуры, совершенствования практики. Надо ли говорить, сколь

мощный удар отечественному правопорядку, а в конечном счете людям наносит

волюнтаристское и непрофессиональное вмешательство в столь тонкую сферу?

Усмотрение социальной ценности закона как формы, которая чуть ли не

сама по себе способна решать все проблемы, стоит только одним махом

увеличить ее удельный вес в правовой системе — старый и любимый

предрассудок нашей теории, с которым она до сих пор не хочет

расставаться, но который на практике лишь подстегивает безудержное

производство, инфляцию и быстрое обесценение законов. Каждая правовая

система, каждая конкретная историческая ситуация знает меру законов как

источников права. Формула этой меры в российской правовой системе —

фундаментальная проблема отечественной науки. Скорее всего, эта мера ничего

не имеет общего со схемой «чем больше, тем лучше”, когда приводятся

”аргументы” о количестве законов, принимаемых за одну сессию Конгрессом

США. Сам подход к такой аргументации свидетельствует о поверхностности

”нового” правового мышления, когда даже сами юристы выводят прямые и

упрощенные следствия из сравнения столь различных правовых систем и

социально-исторических контекстов. Соотношение источников права закономерно

не только для каждой правовой семьи, но и для их национальных

разновидностей. Нарушение пропорций этого соотношения чревато потерей

равновесия всей правовой культуры.

Проблема юридической силы закона имеет во многом формальное

истолкование как вопрос непременного соответствия закону всех издаваемых в

стране нормативных актов. Именно поэтому, на наш взгляд, эта проблема стала

фактически вечной, ибо добиться абсолютного соответствия многообразной

практики, в том числе и нормотворческой, изолированным, отвлеченным и к

тому же — как правило, быстро устаревающим законам заведомо нереалистично.

Следует отметить, что и сам подход к законотворчеству в таком его

истолковании вызывает стремление сделать законодательство (в узком его

смысле) универсальным центром правового регулирования, что не может не

вести к бюрократизации государственного и правоохранительного аппаратов,

механицизму в юрисдикционной деятельности, примитивизму в юридической

культуре общества, имеющей источники не. только в нормативных актах, но и в

индивидуальном правовом поведении, поднормативных решениях, юридических

обычаях народа.

Вероятно, не случайно, что после провозглашения курса на резкое

увеличение доли законов в правовой системе прежние ее пороки:

неэффективность законодательства, юридический произвол на всех уровнях

социальной организации, правовая незащищенность людей не только не были

устранены, но, наоборот — многократно обострились.

В начале перестройки много писалось о вреде подзаконного

нормотворчества, его корректирующей законодательство роли. Безусловно,

существует проблема нарушения законодательства, в том числе и через

ведомственные и правительственные акты. Однако на этот вопрос можно и пора

взглянуть и с иной стороны. По мнению Синюкова В.Н., перед нами, скорее

всего, не столько негативный, сколько весьма обнадеживающий социальный

феномен, свидетельствующий о том, что подзаконная сфера уже в период

«застоя” занимала самостоятельную позицию по отношению к действовавшему

законодательству, что говорит о ее зрелости и большей жизненной

адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы.

Если учесть, что наши законы при всем к ним уважении как классической

юридической форме не отличались адекватностью ни до, ни, тем более, после

политических перемен в стране, то сфера подзаконного регулирования скорее

выглядит институтом, спасшим правовую систему от окончательного разложения

и краха в результате непродуманных массированных законодательных новаций.

Суть проблемы состоит не в устранении или ограничении подзаконного

регулирования как такового вытеснении его большей части регулированием

законодательным, а в изменении самого законодательства как юридического и

социального института. Смысл такого изменения — в придании российскому

законодательству, характеристик элемента национальной правовой системы, в

определении его меры и удельного веса в этой системе, которые не должны

вести к утратам структур подзаконного регулирования. Подзаконные акты

всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют,

локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной

специфической деятельности. Поэтому подзаконное регулирование, нуждаясь,

безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и

прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно, тем не менее,

получить необходимую поддержку государства. Оно должно иметь ясную

культурную перспективу, форму реализации, будучи важным элементом

социализации правовой системы, наиболее зрелой, в том числе в сравнении с

законодательной, ее правообразовательной частью (например — судебная

практика).

Эффективность законодательства, положившего в свою основу общие

юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного

и поднормативного регулирования, квалифицированности и ориентированности на

закон юридической деятельности.

К формам, не менее приоритетным, чем закон, должны относиться уставы

организаций и объединений самого раз- личного — политического,

экономического, творческого, научного характера, прошедшие соответствующую

регистрацию; акты юридических сделок (договоры), юридическая сила которых,

если они приняты в рамках закона, должна быть приравнена к силе последнего;

судебные акты по конкретным делам; обычаи, имеющие ныне незначительный и

неупорядоченный статус в правовом регулировании.

Не монополия закона как документа «высшей” юридической силы, заведомо

господствующего над всеми иными юридическими актами, а автономия источников

права, наличие в правовой системе для каждого из них сектора со своим

предметом регулирования. Должна быть сведена к минимуму «борьба” актов и

органов, столь характерная для эпохи тотально-государственного

нормотворчества; наносящего вред правовой культуре.

Российско6 законодательство — явление историческое. Введение в него

новых элементов может быть полезным, если будет проходить в виде

ненасильственного процесса. В этом плане нуждаются, на наш взгляд, в

сохранении и укреплении центры ориентирования правовой системы с

параллельным избавлением ее от прямого вмешательства политической, в том

числе законодательной и исполнительной властей. Поэтому необходимо,

вероятно, усилить координирующего роль Верховного, Высшего арбитражного,

Конституционного судов, придать им более ясный официальный статус

руководителей юридической практики, основанной на прямом и

экстерриториальном действии принципов гуманизма и защиты прав человека.

Следует, вероятно, шире использовать практику издания Основ

законодательства, в которых бы содержались правила толкования и

коллизионные нормы. В этом случае суды и иные юрисдикционные органы смогут

нейтрализовать действие неправовых, дефектных источников, откуда бы они ни

исходили, путем применения к конкретным ситуациям общих принципов Основ

законодательства. Такой порядок соответствует мировому юридическому опыту

(Германия, Скандинавские страны и др.).

Следует также иметь в виду, что неконтролируемый «взрыв”

источниковедческой базы права может повлечь далеко идущие неблагоприятные

последствия. Безудержное наращивание количества правового материала,

закрывающего все поры общественного организма, через которые «дышат” его не

юридические, но не менее ценные. нормативные системы, ничего не имеет

общего с движением к правовому национальному государству.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Совершенствование законодательства — это установленная Конституцией

форма развития правовой системы; сфера практической деятельности субъектов

конституционных отношений.

Российское законодательство вошло в период крупномасштабной реформы.

Эта реформа связана прежде всего с принятием нового законодательства

практически по всем отраслям права, включая государственное.

Проблемы нашего законодательства, давно известные теории и практике,

многократно обострились на фоне резких изменений формы и содержания

источников права, политических и правовых принципов регулирования ведущих

отраслей.

Эти проблемы характеризуются, в основном, следующими чертами.

1. Давно без видимого продвижения на практике обсуждается вопрос низкого

качества законов и иных издающихся нормативных актов. Особенно

неудовлетворительна имен- но правовая сторона нормативных актов, где

правовое регулирование часто подменяется политическими учреждениями без

соответствующих юридических механизмов их реализации.

В законодательстве сохраняется много противоречий, пробелов, дублирования и

т, д.

2 Данный вопрос упирается в проблему недостаточно высокого

профессионального уровня нормотворческого процесса. Сами методы юридических

нововведений подчас сомнительны. Вместо скрупулезного анализа практического

опыта и продуманного его учета при совершенствовании правового

регулирования проводятся. масштабные кампании по слому и демонтажу чуть ли

не целых отраслей законодательства. Так, со времен перестройки мы уже

переживаем третью или четвертую волну фактической отмены многих еще недавно

принятых нормативных актов.

Для любой правовой системы стабильность — важнейшее условие ее

эффективности. Конечно, законодательство должно совершенствоваться,

особенно в условиях глубоких социально-экономических реформ. Однако слишком

частые и не всегда оправданные Жизнью ломки и нововведения дезориентируют

граждан и правоприменителей, дестабилизируют правосознание населения,

вносят сумятицу в работу.

3. Вызывает много нареканий научное обеспечение законодательной реформы. Ее

исследовательская база во многих случаях поверхностная. Апробация и

экспертиза проектов часто формальны, страдают политической тенденциозностью

и авторским протекционизмом. Нарушается процедура подготовки и

согласования. Очень много всевозможных заимствований без учета собственных

достижений страны. Игнорируется мнение практиков и т. д.

4 Значительно дезорганизована сфера подзаконного регулирования. С одной

стороны, нарушения Конституции и законов стали почти обыденным делом, чему

не дается должного отбора и оценки, а с другой — делается необоснованный

акцент на якобы «прямое” действие Конституции и законодательных актов связи

с чем пущено на самотек создание системы подзаконного регулирования,

доводящей исполнение законов до жизни, конкретных правоотношений. Конечно,

расчет во всех случаях на ”прямое” действие закона — утопия. Подзаконные

акты, детализирующие законы, нужны, как необходимая профессиональная и

компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию

законодательства.

5. В стране не создано целостной и эффективной системы юридической и

социальной адаптации нового законодательства. О принятом акте часто не

знают те, кому он адресован.

Правовая информация стала чрезвычайно дорогой и малодоступной

населению. Многие коммерческие структуры юридического профиля нацелены лишь

на выкачивание денег потребителей.

Раньше действовала приказная система ”претворения”, ”внедрения”

законов в жизнь через административно-идеологический аппарат. Теперь ее

нет, она разрушена. Однако отсутствие полноценной замены, единого сквозного

правообеспечения на уровне как отдельных актов, так и всей правовой системы

сводит к минимуму эффект даже от самых нужных и прогрессивных законов.

6. Не добившись пока серьезного улучшения культурной юридической практики

на новых демократических принципах, мы лишь основательно подорвали

стабильность прежней юрисдикционной сферы. Суть проблемы часто не в

отсутствии законов, а в слабости механизмов юридической деятельности,

некомпетентности структур, ответственных за их реализацию.

На фоне перечисленных проблем в процессе реформирования отечественного

законодательства постепенно складывается ряд узловых тенденций-направлений,

вокруг которых идет как борьба,. так и разрешение, постепенное

«рассасывание» накопившихся коллизий и противоречий.

К числу таких тенденций можно отнести следующие: 1. Изменение

федеративной структуры законодательства в связи с распадом Союза ССР

осуществлен переход от союзно-республиканской к федерально-республиканской

структуре законодательства. К настоящему времени проведена работа по

принятию российского законодательства практически по всем вопросам

правового регулирования, включая те, которые до декабря 1991 года входили в

компетенцию союзных органов власти и управления. Изменяется в связи с этим

действовавшая структура законодательства бывшей РСФСР: если раньше

Федерация осуществляла все текущее законодательство, то с принятием

Федеративного договора 1992 г. и Конституции 1993 г. по вопросам,

отнесенным к ведению федеральных органов, последние издают законы РФ, а по

вопросам совместной компетенции — Основы законодательства и Основы политики

РФ, в соответствии с которыми республики в составе РФ осуществляют

собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных

нормативных актов.

Аналогичный механизм распределения нормотворческих полномочий предусмотрен

и для отношений федерации с краями, областями, городами Москва и Санкт-

Петербург, автономной областью и автономными округами Российского

государства. Все это означает перераспределение значительной части

законодательных функций от центра к регионам.

2. Изменение методов правового регулирования: от использования в большей

степени императивных, властных методов управления — к диспозитивным,

предполагающим возможность участникам общественных отношений самим

определять свои права и обязанности на основе целей, закрепленных в законе.

Изменение методов правового регулирования — важного системообразующего

фактора системы права и законодательства — направлено на обеспечение

самостоятельности и свободы личности, гарантирование условий для проявления

инициативы, творчества, предприимчивости.

3. Децентрализация правового регулирования: передача части регулятивных

функций государства коллективным и индивидуальным субъектам. Цель этой меры

— законодательное стимулирование развития гражданского общества, создание

поля для самостоятельной деятельности физических и юридических лиц. В

данном аспекте государство переходит к большему использованию своего рода

”мягкого” регулирования:

— предварительному санкционированию локальных нормативных актов;

— использованию в законодательстве в большей мере факультативных,

альтернативных, ситуационных, диспозитивных норм;

— увеличению и структуре правовой формы удельного веса договоров,

субсидиарного применения, аналогии права как средств децентрализованного

регулирования.

4. Пересмотр действующего законодательства с целью его очищения от

устаревших, малоэффективных нормативных актов, улучшения законодательной

техники, повышения социальной обоснованности норм. Наряду с развитием

основных традиционных отраслей законодательства — гражданского,

процессуального, административного и т. д., идет активное формирование

новых комплексных его отраслей — законодательства о земельной. реформе, об

экономической реформе, о приватизации, банках и банковской деятельности и

т. д. Такое направление правового регулирования позволяет разрабатывать

целевые законодательные программы реформирования различных сфер

жизнедеятельности общества на базе межотраслевых комплексных актов.

5. Инкорпорация в российское законодательство норм международного

публичного права. Как известно, по ранее действовавшей у нас доктрине

международное право не входило в систему отечественного права. Считалось,

что акты международного права — результат соглашений между государствами, в

которых их участники брали на себя обязательства привести национальное

право в соответствие с взятыми по договору стандартами. В настоящее время

согласно российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991

года общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека,

имеют преимущество перед законами России и непосредственно порождают права

и обязанности ее граждан.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Синюков В.Н. Российская правовая система. С. 1994.

Сенякин И.Н. Правотворчество и законодательство. Курс лекций. М. 2000

Мицкевич А.В. Соотношение системы права и системы законодательства //

ВНИИКЗ. М. 1987

Сенякин И.Н. Правотворчество и законодательство. Курс лекций. М. 2000

Мицкевич А.В. Соотношение системы права и системы законодательства //

ВНИИКЗ. М. 1987

Синюков В.Н. Российская правовая система. С. 1994.

Сенякин И.Н. Правотворчество и законодательство. Курс лекций. М. 2000

Синюков В.Н. Российская правовая система. С. 1994.

Система законодательства — это совокупность действующих на территории данного государства нормативно-правовых актов.

Система Законодательства — единый по своей социальной направленности и назначению комплекс действующих нормативных актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства. В отличие от системы права, имеющей объективный характер.

Система Законодательства отличается тем, что на ее формирование значительно влияет субъективный фактор, обусловленный потребностями юридической практики, динамикой развития общественной жизни, необходимостью ее эффективной, оптимальной регламентации.

Система Законодательства в этой связи может и не совпадать с системой права. В зависимости от специфики можно выделить отраслевую (горизонтальную), вертикальную (иерархическую) и федеративную Система Законодательства.

Отраслевая (горизонтальная) Система Законодательства обусловлена предметом правового регулирования, т.е. спецификой регулируемых отношений. В горизонтальной Система Законодательства имеются отрасли, совпадающие с одноименными отраслями права (конституционное право — конституционное законодательство, уголовное право — уголовное законодательство и т.д.). Кроме этого, выделяются так называемые комплексные отрасли, регулирующие отношения в определенной сфере государственного управления (транспорт, связь, здравоохранение.образование, оборона страны и т.д.) и включающие в себя нормы различных отраслей права. Имеются, например, такие комплексные отрасли, как транспортное законодательство, законодательство об обороне. Наконец, существуют и такие отрасли законодательства, которые складываются на базе тех или иных компонентов (подотраслей, юридических институтов) отраслей права с добавлением ряда норм близкого содержания, взятых из других отраслей. Таковы, например, банковское, налоговое законодательство как одни из важнейших институтов финансового законодательства и др. Формирование в современный период новых комплексных отраслей законодательства (о приватизации, таможенном деле. налогообложении и т.д.) — одна из основных тенденций совершенствования законодательства РФ.

В основе вертикальной (иерархической) Системы Законодательства лежит разделение нормативных актов по их юридической силе и органам государственной власти, их принявшим. По этим критериям весь действующий нормативно-правовой массив государства делится на законы, принимаемые высшим представительным органом страны или всем населением путем референдума, регулирующие самые важные вопросы общественной жизни и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные нормативные акты, которые должны соответствовать законам и издаваться на их основе. В свою очередь подзаконные акты делятся в зависимости от места соответствующего правотворческого органа в иерархической системе органов государства(нормативные акты, принимаемые главой государства, правительством, органами местного самоуправления и др.). В РФ вертикальная Система Законодательства складывается из следующих подразделений: Конституция РФ, стоящая во главе Система Законодательства; ФКЗ; ФЗ; нормативные указы Президента; нормативные постановления Правительства; нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, государственных комитетов и иных центральных органов исполнительной власти; нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления; нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты).

Федеративная Система Законодательства определяется федеративной структурой государства и распределением правотворческих полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ. По этим основаниям законодательство РФ подразделяется на: а) федеральное законодательство (Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ, указы Президента, постановления Правительства, акты центральных органов исполнительной власти); б)законодательство субъектов РФ (конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, законы, указы президентов республик, постановления глав администраций и иные нормативные акты): в) система нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (решения, постановления, распоряжения и т.д.); г) массив локальных нормативных актов (приказы, постановления и т.д.).

Современный период развития и совершенствования законодательства РФ характеризуется возрастанием роли субъектов РФ в законотворчестве, основанном на устанавливаемом Конституцией РФ (ст. 72) разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов и активной деятельности субъектов РФ по подготовке и принятию региональных законов, кодексов и иных актов.

113.Система права и система законодательства: проблематика соотношения

Система права и система законодательства есть тесно взаимосвя­занные, но самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности — права. Они соотносятся между собой как содержание и форма. Система права как его содержание — это внутрен­няя структура права, соответствующая характеру регулируемых им об­щественных отношений. Система законодательства — внешняя форма права, выражающая строение его источников, т.е. систему нормативно-правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законо­дательство в широком его понимании и есть право.

Структура права носит объективный характер и обусловлена эконо­мическим базисом общества. Она не может строиться по произволу законодателя. Ее элементами, как известно, являются: норма права, отрасль, подотрасль, институт и субинститут, которые в своей совокуп­ности призваны максимально учитывать многообразие регулируемых общественных отношений, их специфику и динамизм. Обновление системы права связано прежде всего с развитием и совершенствовани­ем общественных процессов, актуальность которых способствует появ­лению новых правовых институтов и отраслей.

Вместе с тем структура системы права не может быть раскрыта с достаточной полнотой и точностью, если не видеть ее органического единства с внешней формой права — системой законодательства. Зако­нодательство — это форма существования прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и объективности, их орга­низации и объединения в конкретные правовые акты. Но система зако­нодательства — не просто совокупность таких актов, а их дифференци­рованная система, основанная на принципах субординации и скоординированности ее структурных компонентов. Взаимосвязь между ними обеспечивается за счет различных факторов, главным из которых явля­ется предмет регулирования и интерес законодателя в рациональном, комплексном построении источников права.

Однако система права и система законодательства не тождествен­ны. Между ними имеются существенные различия и несовпадения, которые позволяют говорить об их относительной самостоятельности.

Во-первых, это выражается в том, что первичным элементом сис­темы права является норма, а первичным элементом системы законода­тельства выступает нормативно-правовой акт. Юридические нормы от­раслей права — это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в различном сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.

В одних случаях мы можем констатировать факт, когда отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т.д.). Не исключена и обратная ситуация, при которой отрасль законодательства существует без отрасли права (таможенное законодательство, Воздушный кодекс и т.д.).

Может быть и идеальный вариант, когда отрасль права совпадает с отраслью законодательства (гражданское право, уголовное, трудовое, административное и т.д.).

Во-вторых, система законодательства по объему представленного в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актов и т.п.).

В-третьих, в основе деления права на отрасли и институты лежит предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственном жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.

В-четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства непосредственно отражает национально-государст­венное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство.

Вертикальная же структур права — это его деление на нормы, институты, отрасли и т.д.

В основе горизонтальной структуры законодательства лежат горизонтальные связи между элементами системы законодательства, обыч­но производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. При таком структурном раскладе отрасли законодательства не совпадают с отраслями права и их число превышает число отраслей права.

В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективно­му фактору и зависит во многом от воли законодателя. Объективность системы права объясняется тем, что она обусловлена различными ви­дами и сторонами общественных отношений. Субъективность законо­дательства относительна, ибо она тоже в известных пределах детерми­нирована определенными объективными социально-экономическими процессами.

Установление правильного соотношения между системой права и системой законодательства — важная теоретическая и практическая задача. Надлежащее ее решение призвано обеспечить доступность, со­кращение ненужной множественности актов, их согласованность и правильное применение на практике.