2.3. Советское государственное управление

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. В. И. Ленин так определял характер новой власти: «Местные Советы — свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть». Земства в этот период вступили в открытую борьбу с Советами, ведя ее с переменным успехом. Хотя советские органы власти и ощущали непримиримость земских учреждений к своей политике, тем не менее не спешили с их ликвидацией, так как в их распоряжении находилась разветвленная инфраструктура: школы, больницы, ветеринарные пункты, дома призрения и т. п.

Россия с июня 1918 г. представляла собой федерацию национальных республик. В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов как высший орган власти, Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) как высший орган власти в период между съездами Советов, Совет народного хозяйства — орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы (вместо министерств).

Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) — центральный орган регулирования экономики. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, а также производственных отделов (металла, горного, текстильного и т. п.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей.

В этот период начался процесс создания разветвленной системы Советов. В обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов», а при наличии Советов «земским и городским самоуправлениям не должно быть места». Советам также рекомендовалось использовать кадровый потенциал земств с соответствующими изменениями в своих целях.

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков, все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на всех уровнях системы Советов, упрощение процесса управления государственными и местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставят под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской системе управления были присущи и положительные черты, например введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Вместе с тем участие в управлении открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема — необходимость обучения новых управленческих кадров.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. произошли значительные изменения в системе органов государственной власти и управления. Во-первых, все звенья представительной системы России, как и других союзных республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во-вторых, все представительные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся. В-третьих, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов. В-четвертых, было регламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. В-пятых, устанавливались правовые, материальные и иные гарантии деятельности Советов.

Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) решали следующие вопросы:

1) осуществляли культурно-политическое и хозяйственное строительство на своей территории;

2) принимали местный бюджет;

3) руководили деятельностью подчиненных им органов управления;

4) обеспечивали охрану государственного порядка;

5) содействовали усилению обороноспособности страны;

6) обеспечивали соблюдение законов и охрану прав граждан.

Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Исполнительные комитеты Советов осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов и вышестоящих государственных органов. В исполнительных комитетах образовывались такие отделы, как: общий отдел, отдел автомобильного транспорта и шоссейных дорог, отдел милиции, отдел социального обеспечения, финансовый отдел, плановый отдел, сектор кадров и т. п.

Депутаты также образовывали различные постоянные комиссии Советов (например, комиссия по промышленности и транспорту; комиссия по здравоохранению; комиссия по народному образованию и культуре и т. д.), а также вели работу в своих избирательных округах. Сессии Советов созывались их исполнительными комитетами, как правило, не реже 4–6 раз в год. На время проведения сессии избирались председатель и секретарь для ведения заседания сессии. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых Советами.

Вся работа системы Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом, и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма. Однако Советы так и не обрели качеств законодательных органов, самостоятельно решающих вопросы государственного значения и фактически реализующих свои конституционно закрепленные полномочия. Реальная власть находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Партийное руководство Советами всех уровней осуществлялось по следующим основным направлениям:

а) разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;

б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановка, обучение, воспитание кадров, работающих в Советах;

в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Кроме того, Советы находились также и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов. На конституционном уровне так и не произошло существенной конкретизации полномочий Советов всех уровней. По-прежнему жестко проводился принцип демократического централизма, вышестоящие Советы обладали правом отменять решения нижестоящих Советов, осуществлялось двойное подчинение исполнительных органов. Теория советского государственного права рассматривала Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

В 1960–1963 гг. по стране прокатилась очередная волна преобразований: госкомитеты по отраслям промышленности, ответственные за разработку единой отраслевой политики, дробились, ликвидировались, занимались переделом функций, меняли подчиненность. Совнархозы укреплялись, над ними настраивались новые управленческие звенья (общесоюзные СНХ, ВСНХ и т. п.).

В 1965 г. была осуществлена реформа, направленная на усиление самостоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений, освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Проводимые преобразования также преследовали цель усиления роли и влияния трудовых коллективов в реальных экономических отношениях. Вместе с тем сохранялся приоритет командно-административных методов и узковедомственный подход.

С приходом к власти Н. С. Хрущева также был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная Программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности, в ней говорилось, что «права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т. п.

Для организации и деятельности поселковых и сельских Советов данного периода были также характерны следующие моменты: 1) приоритет интересов государства, а не местного населения (Советы решали все вопросы местного значения исходя из интересов государства); 2) отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета; 3) обязательность для Советов низшего звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам.

После смещения Н. С. Хрущева с поста Первого секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью определения статуса каждого звена системы Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию хорошо описывают Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».

Новый этап политического и социально-экономического развития страны связывают с именем Л. И. Брежнева, который значительно укрепил власть коммунистической политической элиты (номенклатуры). Важнейшим элементом советской системы стал партийный аппарат, который подменял выборные органы и руководил всеми органами и организациями в стране.

Конституция СССР 1977 г. вводила понятие развитого социалистического общества, определяла характер и содержание политической системы, устанавливала принципы и цели социалистического общенародного государства. В Конституции закреплялось, что государственная власть в стране осуществляется народом через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу СССР и действующих на принципах демократического централизма.

Высшим органом государственной власти, правомочным решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза Советских Социалистических Республик, провозглашался Верховный Совет СССР, состоящий из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом Верховного Совета СССР являлся Президиум Верховного Совета СССР, осуществлявший функции высшего органа государственной власти в период между сессиями. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти стал Совет Министров СССР — Правительство СССР.

Конституция РСФСР 1978 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, также определила Советы народных депутатов как звенья единой системы органов государственной власти, решающих общегосударственные задачи и вопросы местного значения. Советы народных депутатов представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

Деятельность Советов регулировалась нормативными актами разных уровней. Причем характерной особенностью являлось то, что обязательными для исполнения были не только акты органов государственной власти, но и партийные документы (фактически акты общественной организации). Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета министров. Значительную роль в регулировании деятельности местных органов власти играли партийные решения.

Местные органы власти действовали на уровне краев, областей, автономных областей и округов, районов, городов, поселков, сельских населенных пунктов. Система местного самоуправления включала в себя следующие элементы:

1) местные Советы;

2) исполкомы;

3) трудовые коллективы;

4) партийные ячейки.

В законах, как правило, полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить функции между ними. Полномочия Советов делились на две большие группы:

а) вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории;

б) исключительные полномочия Советов, осуществляемые непосредственно на сессии (признание полномочий депутатов, решение вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов и т. п.).

Основной формой работы Советов являлись сессии. Каждая сессия состояла из одного или нескольких заседаний, объединенных общей повесткой дня. Каждый Совет создавал свою систему постоянных комиссий, общими и обязательными для всех являлись такие комиссии, как мандатные, планово-бюджетные, по социалистической законности и охране общественного порядка. Как правило, создавались комиссии по вопросам промышленности и строительства, сельского хозяйства, коммунального хозяйства и благоустройства, бытового обслуживания, здравоохранения, социального обеспечения, народного образования, торговли, охраны природы. Решения комиссий носили рекомендательный характер.

Исполкомы оставались органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции. Исполкомы хоть и сохранили коллегиальный принцип работы и двойное подчинение (вышестоящему органу управления и избравшему их Совету), но перестали быть внутренними руководящими органами местных Советов. Впрочем, о разделении представительных и исполнительных органов на местном уровне речь пока не шла. Исполкомы были вправе решать только вопросы, отнесенные к ведению Советов (естественно, кроме их исключительных полномочий, решаемых на сессиях). Исполкомы осуществляли свою деятельность по двум направлениям:

а) организация обеспечения деятельности избравших их Советов;

б) обеспечение выполнения функций Советов по государственному строительству.

Решения, принимаемые исполкомами, могли быть отменены вышестоящим исполкомом или соответствующим Советом.

Советы также создавали органы народного контроля, сочетавшие государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Органы народного контроля осуществляли следующие функции:

1) проверяли выполнение государственных планов и заданий;

2) вели борьбу с нарушителями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом;

3) способствовали совершенствованию работы государственного аппарата.

В советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater. — отец) — это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти. Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.

В начале 1990-х годов были проведены очередные реформы государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность. Окончательную точку в процессе ликвидации советской системы управления поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

По мнению многих исследователей, система Советов стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Фактически власть принадлежала партийному аппарату, который опекал исполкомы. Советы, в свою очередь, автоматически одобряли все проекты решений, подготовленные исполкомами. Советы были слишком многочисленны, что снижало эффективность их работы. И наконец, советская система была недостаточно четко структурирована и иерархична, что приводило к медлительности в решении текущих вопросов и бюрократизму. Кроме того, решения, принимавшиеся центральными органами, не учитывали местную специфику.

В то же время сложившаяся в советский период система управления имела и достоинства, например:

1) хорошо налаженная система работы с кадрами (кадровый резерв, подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров);

2) четкая правовая регламентация различных процедур;

3) тесная связь депутатов с избирателями (императивный мандат, наказы депутатам);

4) система гарантий для депутатов и государственных служащих и т. п.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила новые принципы организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, отразив произошедшие демократические преобразования в стране. Государственная власть в настоящее время осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственное управление осуществляют следующие органы:

1) Президент РФ (глава государства);

2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации — органы законодательной власти);

3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;

4) министерства, службы, агентства;

5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т. д.).

Органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти и самостоятельно осуществляют собственную компетенцию в пределах законодательства.

Итак, в истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов государственного и муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. На протяжении всей отечественной истории тенденция к централизации сменялась стремлением к децентрализации управления и наоборот, а вместе с системой государственных органов развивались формы местного самоуправления.

Поделитесь на страничке

Следующая глава >

Итоги Октябрьской революции 1917 года

Началом становления советской системы государственного управления считается революция 1917 года. В этот день Петроград, являвшийся столицей Российской Империи, уже полностью находился под контролем восставшего населения. Повстанцами был произведен захват Государственного Банка, Варшавского вокзала и телефонной станции.

В этот день Владимир Ильич Ленин обратился к гражданам России. Произошло низложение Временного правительства. Временным органом государственной власти стал военно-революционный комитет, возглавляющий петроградский пролетариат и гарнизон.

25 октября 1917 года является первым днем открытия Всероссийского съезда Советов, официально провозгласившего смену государственного режима. В соответствии с волей народного большинства и по результатам победоносного восстания рабочих и гарнизона власть перешла в руки Съезда, который постановил ее переход на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Произошедшие изменения привели к необходимости формирования новых органов государственного управления. Верховная власть была передана Всероссийскому съезду Советов, в период между съездами текущее управление страной осуществлялось Всероссийским Центральным исполнительным комитетом. Его состав включал 101 члена, в том числе 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов. Изначально на должность председателя Всероссийского Центрального исполнительного комитета был избран Л.Б. Каменев, однако этот пост пришел к Я.М. Свердлову же 8 ноября.

Готовые работы на аналогичную тему

• Курсовая работа Становление советской системы государственного управления (1917-1922) 410 руб.
• Реферат Становление советской системы государственного управления (1917-1922) 270 руб.
• Контрольная работа Становление советской системы государственного управления (1917-1922) 250 руб.

Получить выполненную работу или консультацию специалиста по вашему учебному проекту Узнать стоимость

Съездом Советов было образовано временное крестьянско-рабочее правительство, именуемое Советом народных комиссаров. Данный орган был наделен правом законодательной инициативы, но сохранял подотчетность Съезду Советов и ВЦИКу.

Главенствующее место в системе центральных органов государственной власти принадлежало Народному комиссариату. Во главе Российской республики находился Совет народных комиссаров. Отличительной особенностью новой системы государственного управления было сочетание законодательной и исполнительной власти в рамках одних и тех же органов государственного управления.

Принципы формирования нового правительства стали предметом острых дискуссий. В состав правительства отказались войти эсеры, как результат правительство было сформировано большевиками. Во главе правительства находился его председатель Владимир Ильич Ленин. Число народных комиссаров были включены А.И. Рыков, осуществляющий управление внутренними делами, В. П. Милютин, осуществляющий управление земледелием, А. Г. Шляпников, осуществляющий управление трудом, В. И. Ногин, осуществляющий управление торговлей и промышленностью, Л. Д. Троцкий, осуществляющий управление иностранными делами, И. И. Скворцов, осуществляющий управление финансами, А В. Луначарский, осуществляющий управление просвещением, Г. И. Оппоков, осуществляющий управление юстицией, И. А. Теодорович, осуществляющий управление продовольствием, Н. П. Авилов, осуществляющий управление почтой и телеграфом, И. В. Сталин, осуществляющий управление делами национальностей, В. А. Антонов, осуществляющий управление военными и морскими делами, П. Е. Дыбенко, Н. В. Крыленко.

Второй Всероссийский съезд Советов заложил основы нового государственного управления Советской республики, призванные отражать интересы трудящихся.

Замечание 1

На этом съезде были приняты два важнейших декрета советской власти – о мире и о земле.

Декрет о мире обосновывал необходимость начала мирных переговоров. Этим декретом советское правительство опубликовало обращение в адрес правительств воюющих стран с призывом о начале переговоров о заключении мира.

Содержание декрета о земле было направлено на преобразование аграрных отношений. Этот декрет утверждал основные принципы осуществления аграрной политики в советском государстве: помещичьи земли подлежали конфискации и передаче во власть волостных земельных комитетов. Декрет отменял частную собственность на землю, передавал частное хозяйство государству и осуществлял раздел земель.

Замечание 2

В период 1917-1918 годов действовал представительный орган государственного управления, именуемый Учредительным собранием.

В июне 1918 года было проведено утверждение Комитетов бедноты, деятельность которой осуществлялась в противовес Советам. Комитеты бедноты были предназначены для осуществления перераспределения хлеба, иных товаров первой необходимости и сельскохозяйственной техники в пользу бедных слоев населения. На основе Комитетов бедноты осуществляли свою деятельность продовольственные отряды, проводились заготовительные компании, реквизиции и конфискации продовольствия. Деятельность Комитетов бедноты стала объектом недовольства крестьянства и выступила фактором разжигания гражданской войны.

Преобразование советской власти

Правительство большевиков имело неустойчивое положение. В октябре 1917 года был создан Комитет общественной безопасности, основной задачей которого являлось воспрепятствование государственному перевороту. Также в октябре 1917 года был создан Комитет спасения родины и революции, планировавший восстание против большевиков.

При построении системы государственного управления советского государства правительство большевиков стремилась к преобразованию прежних министерство в новые органы государственное управление. Однако чиновниками была объявлена стачка. Результатом переговоров стало включение в состав правительства представителей левых эсеров.

В январе 1918 года состоялся III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, в результате которой было принято решение об объединении. Объединенным съездом была одобрена работа органов государственного управления советского государства и осуществлено принятие первого конституционного акта, определяющего форму государственного устройства страны.

Замечание 3

В этот период развития советского государства была принята Конституция, проведено несколько Всероссийских съездов Советов, задекларированы права крестьян и рабочих.

Первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление Советской власти, т. е. образование Советского государства.

Важно отметить, что это обращение, по сути, являлось программой действий новой власти, и средством создания социальной опоры в массах. Оно предусматривало:

— предложение «немедленного демократического мира народам и перемирие на фронтах»;

— безвозмездную передачу «помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов»;

— демократизацию армии;

— обеспечение созыва Учредительного собрания;

— установление рабочего контроля над производством;

— обеспечение городов хлебом и предметами первой необходимости деревни;

— обеспечение права наций на самоопределение.

Таким образом, в расчёте на массовую поддержку в обращении были учтены жизненно важные интересы основных слоёв населения — рабочих, крестьян, солдат. Содержалось обещание немедленно решить острейшие, не решаемые прежними правительствами проблемы. Одновременно с этим делалась попытка нейтрализовать политических оппонентов обещанием обязательного созыва Учредительного собрания. Такое обращение в уставшей от войны и безволия Временного правительства стране было сильным политическим ходом.

Съезд призвал солдат на фронте к «бдительности и стойкости», обещая взамен улучшить положение солдатских семей и «обеспечить революционную армию всем необходимым путём решительной политики реквизиций и обложения имущих классов».

В современных исследованиях совершенно справедливо отмечено, что в той ситуации армия решала всё. Поэтому и второй законодательный акт съезда — «Об отмене смертной казни», был принят так же в интересах солдат. Данное постановление отменяло смертную казнь на фронте, провозглашало свободу агитации и освобождение военнослужащих, обвиняемых по «политическим преступлениям».

Учитывая, что боевые действия ещё продолжаются, съезд принял постановление «Об образовании в армии революционных комитетов». В соответствии с ним, в армии должны быть учреждены временные революционные комитеты, отвечающие «за сохранение революционного порядка и твердость фронта». Комиссары Временного правительства упразднялись, на фронт вместо них посылались комиссары съезда.

Логическим продолжением политики, направленной на привлечение, как армии, так и большинства населения на сторону новой власти, стало принятие съездом декрета «О мире», имевшим во многом декларативный характер. Декрет предлагал всем воюющим сторонам начать переговоры и заключить мирный договор, который бы предусматривал:

— заключение мира без аннексий и контрибуции;

— реализацию права на самоопределение всех насильственно присоединенных наций путем свободного голосования при полном выводе войска;

— отмену тайной дипломатии.

До заключения мирного договора предлагалось заключить трехмесячное перемирие. Новое правительство выражало готовность рассмотреть любое предложение воюющих сторон в этом направлении. Следует учитывать, что документ принимался и в расчёте на поддержку народов воюющих стран.

Одним из самых важных актов съезда стал декрет «О земле». Крестьяне составляли не только большую часть населения России, но и основу действующей армии. Декрет учитывал интересы крестьян и основывался на их наказах, сформулированных Советами крестьянских депутатов и земельными комитетами еще в августе 1917 г. Он состоял из 5 вводных статей и собственно крестьянского Наказа о земле.

Декрет определял следующее:

— помещичья собственность на землю «отменялась немедленно без всякого выкупа»;

— помещичьи имения, удельные, монастырские, церковные со всем инвентарём переходили в распоряжение волостных земельных комитетов впредь до Учредительного собрания;

— уездные Советы должны были принять меры для соблюдения порядка при конфискации помещичьих имений, описи имущества и охраны.

— руководствоваться при осуществлении «великих земельных преобразований» следовало опубликованным крестьянским наказом.

Учитывая ситуацию и настроения крестьянства, декрет оговаривал, что «вопрос о земле, во всём его объёме, может быть решён только всенародным Учредительным собранием». Вместе с тем, предлагалось «справедливое» разрешение земельного вопроса, содержащееся в Наказе:

— отмена права частной собственности на землю — земля должна была стать всенародным достоянием и перейти в пользование всем желающим её обрабатывать своим трудом;

— недра земли, леса и воды, высококультурные хозяйства (плантации, питомники и т.д.) должны были перейти в исключительное пользование государства;

— изъятие земли из гражданского оборота путём запрещения сделок с землёй;

— запрещение использования наёмного труда на земле;

— уравнительный принцип распределения земли;

— предполагались свободные формы пользования землёй (подворная, хуторская, общинная, артельная).

Специально оговаривалось, что «земли рядовых крестьян и рядовых казаков не конфискуются», но, тем не менее, и они, наряду с другими землями, также становились «всенародным достоянием». Следует иметь в виду, что эти положения декрета объявлялись временным законом, который должен был проводиться в жизнь только до созыва Учредительного собрания

Съезд радикально решил и вопрос о власти, чем положил начало формирования принципиально новой государственности. Еще одним декретом было образовано первое Советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров».

Советская система управления изначально зарождалась в условиях многопартийности. По подсчетам исследователей в России 1917 г. действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на региональные, национальные и общероссийские.

Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов, Председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил лидер большевистской партии В.И. Ленин. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Блок с левыми эсерами после III съезда Советов (декабрь 1917 г.) позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу — объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода Собрание утратило с трудом собранный кворум. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. По сути своей это решение являлось государственным переворотом и шагом к установлению в стране большевистской диктатуры.

В декабре 1918 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы — советы народного хозяйства.

Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Конституция — это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т. е. договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. Создание принципиально новой системы государственной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов — породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Первым чрезвычайным органом стала Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией, шпионажем, спекуляцией (6-7 декабря 1917 г.).

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б).

К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В. И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Система государственного управления в 1918-1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда центральная Россия в силу Гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары.

В 1920 г. страна оказалась в глубочайшем кризисе. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике (нэп), которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.

В 1920-1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Ещё летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства.

Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. У руководства ЦК РКП (б) и СНК было две концепции объединения. Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий (И.В. Сталин). Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик» (В.И. Ленин). На 1 Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

К лету 1923 г. был готов проект Конституции, и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики, вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом Народных Комиссаров.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские.

Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по заполнению управленческих должностей представителями титульной нации (коренизация государственного аппарата). Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы, как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Сложившаяся к середине 1920-х гг. система управления разъедалась бюропатологиями. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Для осуществления властных полномочий РКП (б) был необходим аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК РКП (б) — ВКП (б) — КПСС. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-Крестьянская инспекция (Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания И.В. Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил на этом посту А.Д. Цюрупа. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии.

В СССР оформился Функционально-отраслевой принцип руководства народным хозяйством. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т. д. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности.

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать Конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И. В. Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 1930-х гг.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП (б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР.

В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Полной, но не окончательной, т. к. существовала угроза реставрации капитализма путём агрессии капиталистических стран.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.