Законность служит неотъемлемой основой построения и функционирования демократического, правового государства, деятельности всех его звеньев. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами.

Хотя в самом тексте Конституции Республики Беларусь принцип законности специально не закреплен в числе основополагающих, тем не менее, сущностная его характеристика имеется в статьях Основного закона государства.

Во-первых, концептуально-принципиальное значение имеет статья 1 Конституции, согласно которой Республика Беларусь — унитарное демократическое социальное правовое государство.

Во-вторых, в ст. 7 Конституции закреплено: часть 1 — в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права: часть 2 — государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства: часть 3 — правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы; часть 4 — нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

В статье 8 Конституции закреплено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Верховенство закона — важная, но все же внешняя, формальная сторона правового государства. Внутреннее, содержательное свойство правового государства есть важное качество, сущность самого закона. Государство и право должны находиться в тесном взаимодействии. Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые принимаются им.

Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.

Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на все три ветви государственной власти — законодательную, исполнительную и судебную и на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые самостоятельны.

Законность приобретает особо важное значение в государственном управлении, составляет организационную и правовую основу деятельности всех субъектов административного права.

Многочисленные органы государственного управления, должностные лица и другие служащие этих органов ежедневно связаны с решением дел, затрагивающих интересы государства, граждан, государственных и общественных организаций.

Субъекты государственного управления осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов; они обладают большими властными полномочиями, непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами; вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность; в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения (армия, милиция, внутренние войска, учреждения исполнения наказаний и т.д.).

Поэтому юридическая правомерность в сфере государственного управления — стержень всего режима законности в стране.

Законность охватывает всю управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.

Государственное управление носит по своей сущности творчески-организующий характер, именно здесь, в сфере управления есть одна его важнейшая особенность — совершение некоторых действий по усмотрению. Речь идет о проблеме соотношений законности и целесообразности, проблеме, получившей название управления по усмотрению (дискреционное управление). Законы и подзаконные акты, ставя перед органами государственного управления, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Невозможно детально отрегулировать нормами права многочисленные и весьма разнообразные, незначительные по масштабам отношения, многие из которых имеют экономическое, техническое содержание.

Органам управления, должностным лицам дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Нередко приходится избирать один, наилучший вариант из нескольких.

Целесообразность только тогда может приносить пользу обществу, государству, личности, когда она не противоречит законности.

Соотношение законности и целесообразности в области государственного управления складывается в следующем виде:

• · все и всякие законные предписания нормативного и индивидуального характера в то же время и целесообразны;
• · в рамках очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо избирает оптимальный, то есть наиболее целесообразный, вариант действия;
• · при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действуют, исходя из целесообразности;
• · при наличии правового предписания недопустимо руководствоваться целесообразностью; недопустимо противопоставление законности и целесообразности, верховенствует всегда правовое предписание.

Эффективное управление зависит не только от уровня законности, но и дисциплины участников управленческого процесса.

Дисциплина выполняет важную роль в формировании организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.

В современных условиях нашей общественной структуры различается несколько видов дисциплины. В системе общественных организаций действуют правила общественной дисциплины, в системе государственных отношений — правила государственной дисциплины.

Государственная дисциплина заключается в соблюдении и точном и неуклонном исполнении государственными организациями, рабочими и служащими, общественными организациями и гражданами установленных государством правил и конкретных предписаний по практическому осуществлению задач и функций.

Государственная дисциплина делится на виды — плановая, трудовая, финансовая, технологическая и др.

Хотя законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины.

В демократическом обществе имеются объективные предпосылки поддержания законности, дисциплины, их точного и полного соблюдения. Однако, это не означает, что законность поддерживается на высоком уровне как бы сама собой, автоматически.

В жизни общества, особенно на современном переходном этапе его развития, наблюдается бюрократизм, злоупотребления, волокита, всплеск правонарушений н другие отступления от норм поведения, которые, так или иначе, посягают на законность и дисциплину в управлении.

Укрепление законности в Республике Беларусь идет по нескольким основным направлениям, таким, как разработка и принятие законов и других правовых актов, предупреждение возможных и пресечение совершаемых нарушений прав и законных интересов лиц, принятие мер, усиливающих дисциплину и порядок, наказание виновных, воспитание у членов общества чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры, наконец, четкое регламентирование правового статуса государственных органов, должностных лиц, граждан.

Высокоорганизованному и подлинно демократическому обществу свойственна закономерность: чем выше организованность и дисциплина в нем, тем эффективнее функционирует система демократии, полнее и последовательнее реализуются права и свободы граждан.

Органы государственного управления образуются на основа­нии соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный харак­тер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Файоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными»1. Подобное в полной мере относится и к образова­нию органов государственного управления. $При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.

Файоль А. Общее промышленное управление. С. 24—25.

Принципы построения (образования) органов государствен­ного управления относятся к специальному виду, в который вхо­дят и принципы деятельности аппарата управления.

Специальные принципы тесно связаны с основными принци­пами государственного управления (административного права). (Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принци­пам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.

Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы ме­ханизма государственного управления. Для этой цели существу­ют специальные принципы.

В административно-правовой литературе нет единого подхо­да в трактовке принципов и их классификации. Нередко все прин­ципы сводят к одному виду — только государственного управле­ния и называют принципами организации (построения) и дея­тельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права. В частности, Б.Н. Габричидзе, критикуя подобный подход, в конечном итоге приходит к нему же. Он пишет: «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и предста­вить в целостном виде систему принципов организации (построе­ния) и деятельности власти Российской Федерации»1.

Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматрива­емых принципах и анализируют лишь принципы административ­ного права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих прин­ципов как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти2. Нельзя не согласиться с по­добным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.

Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации — централизацию, децен­трализацию, деконцентрацию, законность3.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 60.

2 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 39.

3 Ведель Ж. Указ. соч. С. 125, 400; Брэбан Г. Указ. соч.. С. 90, 138.

Ю.М, Козлов называет следующие принципы: приоритет лич­ности и ее интересов; разделение властей, федерализм, закон­ность, гласность, ответственность.

Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов: федерализма; пра­вового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрали­зации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и пол­номочий; профессионализма и компетентности; законности; глас­ности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования орга­нов исполнительной власти с органами законодательной и судеб­ной власти; участия граждан в формировании (избрании) орга­нов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.

Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем следует отметить, что не все перечисленные принципы подхо­дят для белорусской системы государственного управления (на­пример, федерализм), а также не все являются принципами, при­емлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государ­ственного правления (например, системность, правовое регулиро­вание, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередования, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функция­ми органов государственного управления.

Принципами построения органов государственного управле­ния в первую очередь являются отраслевой, линейный, функцио­нальный, территориальный.

Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные прин­ципы предполагают разные взаимоотношения структурных звень­ев. Подобные начала — основа для образования органа, они опре­деляют его задачи и функции.

Принципы построения аппарата государственного управле­ния получили определенное нормативное закрепление в Консти­туции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Рес­публики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в

Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и других нормативных пра­вовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления исполь­зуется там и тогда, где и когда необходимо объединить под нача­лом одного органа однородные объекты (предприятия, учрежде­ния) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-куль­турной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных органи­заций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей терри­тории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопро­сам.

Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 2.

Рис. 2

Построение государственного управления по отраслевому прин­ципу подобно (тождественно) линейной системе управления. По­следняя предполагает, что у одного начальника несколько подчи­ненных, но подчиненный имеет только одного, начальника. Во внеш­нем управлении подчиненными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации — в го­родах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены но вертикали управлению образования облисполкома, а последние — Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.

Сторонником и творцом линейного построения управления является А. Файоль. Такое внутреннее построение существует в любом органе государственного управления, дополняет функцио­нальное построение,

Функциональный принцип предполагает построение аппара­та управления таким образом, что образуемому органу управле­ния поручается осуществлять одну или несколько управленчес­ких функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место спе­циализация в работе (управлении), выполнение работы опреде­ленного вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а не­сколько функциональных органов (руководителей), при этом каж­дый — только в части реализуемой им функции. Родоначальни­ком функционализма называют американского ученого Ф. Тейло­ра. Основным достоинством функциональной организации являет­ся глубокая специализация в управлении.

Функциональные органы осуществляют свою деятельность по отношению к разнородным объектам независимо от иерархи­ческой административной подчиненности и уровневой значимос­ти. Они воздействуют и друг на друга, и на организации негосу­дарственного характера. Функциональный принцип способству­ет, кроме того, координации деятельности многих органов, орга­низаций для единообразного решения определенных вопросов.

Проявление функционального принципа можно изобразить следующим образом (рис. 3).

Рис. 3

Функциональный принцип организации не имеет количествен­ных пределов. Он способствует созданию множества органов госу­дарственного управления с целью унификации, координации дея­тельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам)/Подтверждением тому является создание, по существу за четыре года (1997—2000), семи комитетов и одного государ­ственного комитета, т.е. рассматриваемый принцип не может быть сдерживающим фактором безосновательного увеличения количес­тва функциональных органов. В целях недопущения подобного сле­довало бы выработать и закрепить в правовом порядке соответству­ющие правила, определяющие общие условия, при наличии кото­рых можно было бы ставить вопрос об образовании того или иного функционального органа, и строго ими руководствоваться.

В практике образования органов государственного управле­ния используется и территориальный принцип. Он предполагает создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в той или иной мере на все объекты, располо­женные в пределах определенной территории. Подобные органы являются органами общей компетенции. Главная их цель — управ­ление «территорией», административно-территориальной едини­цей, сбалансированным ее развитием, обеспечение интересов граж­дан, проживающих на этой территории, и противодействие не­конструктивным ведомственным интересам. Деятельность данных органов носит комплексный характер.

По такому принципу построены Совет Министров и местные исполнительные и распорядительные органы.

Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления предполагают образование в каж­дом конкретном случае органов, которые бы осуществляли строго определенную деятельность отраслевого, функционального или территориального порядка.

Указанные принципы в чистом виде, самостоятельно и незави­симо друг от друга не применяются. Они взаимодействуют, допол­няя и обогащая друг друга. Такой процесс создает различные соче­тания отраслевого, функционального и территориального принципов, Однако во всех случаях при образовании органа государственного управления один из этих принципов является основным, определя­ющим сущность этого органа, другие — вспомогательными, допол­няющими основной. По этой причине любой орган интегрирует в себе все принципы построения аппарата управления. Так, орган отраслевого управления одновременно является и территориаль­-

ным, поскольку его деятельность (полномочия) распространяется на однородные органы, находящиеся на соответствующей террито­рии — района, города, области и т.д. По существу, в каждом отрас­левом органе присутствует и функциональный принцип. Во-первых, в построении внутренней структуры применяется ограниченный функционализм; во-вторых, он проявляется нередко и. во внешней деятельности как полный функционализм. Например, в органах образования, культуры, здравоохранения, внутренних дел присут­ствуют функции надведомственного характера.

В функциональных органах также существуют и другие виды принципов. Функциональные органы, как правило, действуют в пределах какой-либо территории.

В органах, построенных по территориальному принципу, форми­руются подразделения отраслевого и функционального назначения.

Образование органов государственного управления с исполь­зованием различных комбинаций принципов построения аппара­та управления помогает в определенной мере нивелировать про­явление негативных качеств того или иного принципа. Сочетание принципов построения аппарата управления обусловлено также характером взаимоотношений между структурными звеньями ме­ханизма государственного управления.

Таким образом, в Республике Беларусь система государствен­ного управления построена по функционально-отраслевому и тер­риториальному принципу.

Некоторые ученые выделяют в качестве отдельного вида принци­пов принципы деятельности органов государственного управления1.

Принципами деятельности органов государственного управле­ния являются такие требования, правила, установленные истины, которыми руководствуются органы в своей повседневной деятель­ности. А. Файоль еще в 1916 г. сформулировал 14 принципов управления: разделение труда; полномочия и ответственность; дис­циплина; единоначалие; единство действий; подчиненность лич­ных интересов; вознаграждение персонала; централизация; скаляр­ная цепь; порядок; справедливость; стабильность персонала; иници­атива; корпоративный дух.

Предложенные виды принципов отражают наиболее сущес­твенные моменты процесса управления. Этим объясняется ее ста­бильность.

См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 68; Управление организацией. М., 2000. С. 16—21.

Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее ис­пользовать управленческий персонал.

Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должны быть четко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.

Дисциплина — это строгое подчинение установленному по­рядку, правилам, а также их выполнение. Подобное относится как к простым служащим, так и к руководящему составу.

Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного на­чальника, только перед которым и отчитывается.

Единство действий (руководства) предусматривает единство управ­ленческой цели, единство плана и единство руководящего начала

Личные, частные интересы должны подчиняться общим инте­ресам организации, поскольку они имеют преимущество перед интересами индивидуумов.

Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.

Централизация — естественный порядок в организации, име­ющей управленческий центр. Лучшие результаты достигаются при соблюдении правильной пропорции между централизацией и де­централизацией. Полномочия (власть) должны делегироваться пропорционально ответственности.

Скалярная цепь (иерархия) — неразрывная цепь команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются комму­никации между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»).

Порядок представляет собой определенное место для каждого лица (служащего), каждое лицо (служащий) находится на своем определенном месте (речь идет о соответствии субъективных воз­можностей служащего и потребностей данного участка работы).

Справедливость (или равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны про­водиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.

Стабильность (устойчивость) персонала предполагает уста­новку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффек­тивность. По поводу этого принципа А. Файоль замечает: «На­чальник среднего достоинства, долго пребывающий на своем месте,

предпочтительнее нескольких руководителей высшего порядка, только мимоходом занимающих должность»1.

Инициатива — поощрение работающих к выработке незави­симых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.

Корпоративный дух (единение персонала) — гармония инте­ресов. персонала и организации — обеспечивает единство усилий («в единении — сила»),

Юсупов В.А. и Волков Н.А. предложили свое видение систе­мы принципов деятельности аппарата советского государственно­го управления. Они представляют ее в следующем виде:

1) дисциплина труда и его нормирование;

2)авторитет и власть;

3)дисциплина;

4)единство руководства;

5)единство распорядительства;

6)согласование действий руководителя с руководящим влия­ние общественных организаций… органа управления;

7)формирование оптимального диапазона контроля;

8)подчинение личного интереса общему;

9)стимулирование труда и инициативы;

10)обеспечение эффективной для процесса управления систе­мы связи (информации);

11)научно обоснованный подбор, расстановка и воспитание кадров аппарата;

12)сочетание стабильности персонала с выдвижением наибо­лее достойных на высшие ступени;

13) единение персонала;

14)своевременная реакция на потребности в изменении со­держания, форм и методов управления»2.

В научной литературе называются и иные принципы дея­тельности органов государственного управления, например еди­ноначалие и коллегиальность, плановость, научность, отраслевой и территориальный подход3. Эти принципы, конечно, относятся к

Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. Изд. 2-е. С. 364.

2 Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управле­ния в СССР: Учеб. пособие. Казань, 1972. С. 32.

3 Управление организацией: Учебник. С. 18.

1. Основы научного государственного управления

1. Современная теория государственного управления носит комплексный междисциплинарный характер.

Объект изучения научного государственного управления — государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.

Предмет изучения научного государственного управления — сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства и общества; особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах; объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.

2. Выделяют некоторые особенности научного государственного управления: это самостоятельная отрасль научных знаний, но входящая в состав науки социального управления в целом; комплексное знание, включающее в себя управленческо-методологические аспекты фундаментальных общественных наук (философии, истории, юриспруденции, социологии, менеджмента, политэкономии и др.).

Управление — результат управленческой деятельности, который может быть созидательно-конструктивным и разрушительным, развивающим и тормозящим, реформаторским и революционным, нравственным и безнравственным, злонамеренным и добропорядочным.

Система государственного управления — единство и взаимосвязь органов государственного управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия, их сохраняют, изменяют или развивают.

3. К основным целям теории государственного управления относятся: дескриптивная (в соответствии с которой описывается предмет изучения, его проблематика и методы); прагматическая (позволяющая получать знания для решения практических проблем управления в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и динамичного развития общества); теоретическая (реализация которой помогает познать сущность и принципы государственного управления, организационные и функциональные управленческие взаимосвязи, представить пути повышения его эффективности).