Правовой статус органов исполнительной власти РФ

Орган исполнительной власти – это организация, которая являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Исполнительные органы, являясь одним из видов органов государственной власти, обладают рядом характерных только для них черт:

— Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

— Наделены оперативной самостоятельностью;

— Имеют, как правило, постоянные штаты;

— Образуются вышестоящими органами;

— Подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, ФЗ и законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими НПА. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

Компетенция органов исполнительной власти –совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным КРФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов.

Виды и система органов исполнительной власти.

Виды органов исполнительной власти

По своему правовому положению органы исполнительной власти делятся на виды по следующим признакам:

а) по порядку образования;

б) по территории деятельности;

в) компетенции;

г) по способу разрешения подведомственных вопросов;

д) по источникам финансирования.

По порядку образования органы исполнительной власти делятся на две группы:

— к первой относятся органы, образование которых предусмотрено конституциями (это правительства);

— ко второй группе относятся органы, которые образуются на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

По территориальным масштабам деятельности органы исполнительной власти делятся на:

а) федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);

б) региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т. е. на части территории России;

в) органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляющие деятельность соответственно в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

В масштабе республик действуют правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром).

По характеру компетенции органы исполнительной власти делятся на:

Органы общей компетенции – это правительства, администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных образований; ведают всеми отраслями и сферами управления.

Органы отраслевой компетенции – министерства, некоторые комитеты и ведомства, отделы и управления: осуществляют руководство подведомственными им отраслями.

Органы межотраслевой компетенции – органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, и другие; осуществляют управление, имеющее межотраслевое значение.

По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на коллегиальные и едино начальные.

По источнику финансирования органы исполнительной власти подразделяются на бюджетные и хозрасчетные.

Наличие государственно-властных полномочий — основной, сущностный признак, позволяющий отличить государственные органы от любых иных образований. Эти полномочия составляют стержень (центральное звено) компетенции;

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Седалищева П.И.

Седалищева Прасковья Ивановна — магистрант, кафедра конституционного права, Институт государственного и международного права Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Уральский государственный юридический университет, г. Екатеринбург

Аннотация: в статье раскрываются особенности конституционно-правовой природы федерального министерства в Российской Федерации. Отдельно рассмотрено положение Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Ключевые слова: федеральное министерство, МЧС РФ, Конституция РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти.

Не существует юридического определения системы и структуры исполнительных органов. Конституция Российской Федерации часто использует эти понятия довольно часто («система» — статьи 7, 71, 75, 77, 118, «структура» — статья 131), эти условия все чаще используются в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» .

В современной системе федеральных органов исполнительной власти отраслевое управление является функцией федерального министерства, хотя эта функция не так четко выражена, как раньше. Современное федеральное министерство является исполнительным органом, который выполняет функции по разработке государственной политики и регулированию и регулированию в установленной сфере деятельности. Он координирует и контролирует деятельность федеральных агентств и федеральных агентств, находящихся под его юрисдикцией.

Межсекторальный характер функций федеральных органов исполнительной власти проявляется, когда, например, федеральное министерство принимает решения, которые являются обязательными для других федеральных органов исполнительной власти.

Мы подчеркиваем, что законодатель не использует термин «управленческая ветвь», но использует довольно близкий, но не эквивалентный термин «установленный объем деятельности». В связи с этим можно произвольно называть федеральное министерство компетенцией отраслевой компетенции.

С целью обеспечения гражданской защиты государства и в условиях чрезвычайных ситуаций (в особенности техногенных, природных катастроф, аварий и т.д.) главное значение имеет активность Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации результатов стихийных бедствий (МЧС РФ). Аппараты Министерства реализовывают управление нужной подготовкой жителей и разных объектов к гражданской защите на факт особенных ситуаций, одновременно со специальными подразделениями Министерства здравоохранения и социального развития РФ спасатели МЧС Российской Федерации первыми прибывают на помощь людям, пострадавшим от естественных аномалий (наводнений, землетрясений, ураганов и т.д.), они воссоздают ресурсы жизнеобеспечения, расчищают завалы, воссоздают для начального применения разваленные объекты, воссоздают пути сообщения при авариях и т.д. Подразделения МЧС Российской Федерации оказывают помощь народам иных государств, потерпевшим от стихии. Спасатели МЧС Российской Федерации постоянно пребывают в готовности и зачастую первыми приходят на место стихийных бедствий для спасения людей и первоначального возобновления объектов жизнедеятельности за рубежом. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по

чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), отдельные прочие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под прямым управлением президента, иными управляет правительство.

В качестве примера успешного функционального структурирования органов исполнительной власти по отраслевым и межсекторальным принципам можно привести Закон Республики Татарстан 2005 года «Об исполнительных органах Правительства Республики Татарстан». Он определяет исполнительную ветвь:

— Общая компетенция — исполнительный орган, осуществляющий государственное управление по вопросам своей юрисдикции на подчиненной территории, объединяющий и направляющий деятельность подчиненных исполнительных органов отраслевой, межсекторальной и специальной компетенции;

— отраслевая компетенция — это исполнительный орган, который проводит государственную политику и выполняет управленческие функции в отношении порученной ей отрасли или сферы деятельности;

— межсекторальная компетенция является исполнительным органом, осуществляющим межсекторальную координацию по вопросам, входящим в его компетенцию, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности;

— особая компетенция — это исполнительный орган, который выполняет отдельные административные, контрольные, разрешительные, координирующие, организационные, нормативные и другие специальные управленческие функции в определенной сфере деятельности.

Таким образом, межсекторальное управление представляет собой особый вид управленческой деятельности, осуществляемой государственными органами с межведомственными полномочиями в отношении организационно не подлежащих управлению объектами, содержание которых представляет собой специализированную межсекторальную координацию и функциональное регулирование по вопросам, входящим в их компетенцию.

Особенности правового статуса федерального органа исполнительной власти определяют его место и роль в системе органов исполнительной власти, компетенцию, сферу прав и обязанностей, механизм отношений с другими государственными органами.

В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 314, созданы и действуют федеральные министерства, которые установили нормотворческую деятельность и развитие государственной политики в соответствующих секторах и сферах общественной жизни; федеральные службы по надзору и контролю; федеральные агентства как структуры, реализующие ряд практических функций.

Идентификация конкретных особенностей правового статуса, которыми в настоящее время пользуются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и является целью настоящей статьи.

Трансформации в структуре федеральных органов исполнительной власти привели к консолидации федеральных министерств и формированию их полномочий на отраслевой основе. У федеральных министерств снова были «контуры» отраслевой компетенции, которая в принципе соответствует положениям Конституции Российской Федерации. Например, федеральные министерства, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти, утвержденных Указом Президента Российской Федерации № 314, секторальный принцип компетенции почти соответствует перечню субъектов юрисдикции Российской Федерации и совместной юрисдикции Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации) .

Таким образом, можно сказать, что федеральное министерство в настоящее время является отраслевым исполнительным органом.

Федеральное министерство характеризуется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции развития государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере деятельности, установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Напомним, что федеральное министерство имеет право координировать и контролировать деятельность федеральных служб и федеральных агентств, находящихся под его полномочиями, и не имеет права осуществлять функции контроля и надзора за функционированием государственного имущества, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Это отличает его правовой статус от правового статуса других федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, федеральное министерство является «руководителем», ведущим в сфере деятельности, возложенной на него. В то же время он должен функционировать, в основном, с помощью законодательного (нормативного) регулирования.

Принадлежность нормотворческой функции к федеральным министерствам существенно отличает их от других федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство, с одной стороны, несет ответственность за точное и неуклонное исполнение законов и, следовательно, за положение дел в переданной ему сфере, а с другой стороны, должно регулировать социальные отношения, чтобы государственное администрирование в назначенной сфере осуществлялось должным образом.

Федеральное министерство как «глава» должно определить стратегию и тактику развития сферы (отрасли), доверенные ему, а также определенные сферы деятельности подчиненных органов исполнительной власти. Это связано с тем, что федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся под его юрисдикцией, должны осуществлять государственную политику в сфере деятельности, порученной федеральному министерству.

Правительство Российской Федерации вправе отменить действия федеральных органов исполнительной власти или приостановить действие этих актов (статья 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») . Руководители федеральных министерств и других органов исполнительной власти Российской Федерации выносят свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов на основании и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, постановлениями и распоряжениями Президента, указами и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Список литературы

3. Костров А.М. Гражданская оборона. Учебник. М., 2012. С. 37.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. Организация и обеспечение работ по ликвидации последствий ЧС // НГУ. Новосибирск, 2014. С. 48.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа.

Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Не допускается наделение полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся в соответствии с законодательством Российской Федерации государственными органами.

Правительство на основе предложений руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство, утверждает схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное министерство на основе предложений руководителей находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.

Схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включает их перечень, фонд оплаты труда и предельную численность работников территориальных органов каждого федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативное регулирование в установленной сфере деятельности, вправе вносить в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном Правительством, предложения о включении проектов федеральных законов в планы законопроектной деятельности Правительства.

Федеральные органы исполнительной власти обязаны предоставлять официальному (специальному) представителю Правительства необходимую информацию, информировать его о позиции соответствующих федеральных органов исполнительной власти по законопроектам, поправкам и согласовывать с ним указанную позицию.

помощи (ч. 3 ст. 41), право обучающихся, испытывающих трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации на получение психолого-педагогической и социальной помощи (ст. 42), право на участие в целевом приеме в образовательные учреждения высшего профессионального образования (ст. 56), право на получение документов об образовании, обучении, квалификации (ст. 60), право на прекращение образовательных отношений (ст. 60) и т.д.

В целом следует признать, что посвященные анализируемым правам нормы рассредоточены по всему тексту Закона № 273 и в отдельных случаях, трудно понять, являются ли они административными правами в чистом виде или же выступают в качестве форм, гарантирующих широкий круг прав граждан в образовательной сфере, закрепленных в иных нормативных актах

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31, ст. 1025.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598.

4 См.: Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2014. С. 66.

6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 18, ст. 566.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 23, ст. 2199.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2965.

9 URL: http://30olya.edusite.ru/ (дата обращения: 10.12.2014).

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 2, ст. 310.

11 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

12 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

А.Г. Коломейцева

К ВОПРОСУ О СТАТУСЕ И ФУНКЦИЯХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В статье предпринята попытка выявить особенности конституционно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, установить специфику их формирования, организационных начал, взаимодействия с Правительством и Президентом РФ. Затрагиваются проблемы такого элемента статуса федеральных органов исполнительной власти, как их функции, обусловленные, прежде всего, видовой спецификой каждого органа; проблемы конституционно-правового закрепления статуса федеральных органов исполнительной власти. Предлагаются пути дальнейшего совершенствования данного статуса.

Ключевые слова: Конституция РФ, разделение властей, исполнительная власть, система и структура федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ, Правительство РФ, конституционно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, функции органов исполнительной власти.

Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин (НОУ ВО «Волгоградский гуманитарный институт»); e-mail: gou_anastasia@mail.ru 115

A.G. Kolomeytseva

FOR THE STATUS ANB THE FUNCTIONS OF FEDERAL EXECUTIVE BODIES

Одним из основополагающих принципов правового государства является принцип разделения властей. Статья 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную». Данная статья устанавливает также принцип самостоятельности каждой ветви государственной власти. Эти положения основ конституционного строя раскрываются в гл. 5-7, закрепляющих конституционно-правовой статус органов государственной власти. Особое место среди них занимают нормы о правовом статусе органов исполнительной власти. Глава 6 Конституции РФ устанавливает конституционно-правовой статус Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации. Однако даже на федеральном уровне исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет не только Правительство, но и развернутая система федеральных органов исполнительной власти. В Конституции РФ отсутствует как дефиниция федерального органа исполнительной власти, так и регламентация его функций и полномочий. Понятие органа исполнительной власти имеется в Конституции РФ (ст. 10, 66); понятие федерального органа исполнительной власти — в ст. 71, однако содержание данных терминов в Конституции РФ не раскрыто, отсутствует в ней и дефиниция понятия исполнительной власти.

Понятие исполнительной власти разрабатывается в России преимущественно учеными-теоретиками конституционного и административного права и не закреплено не только в Конституции РФ, но и в иных нормативных правовых актах. При этом в отличие от законодательной и судебной сущность исполнительной власти является весьма неоднозначной и требует своего законодательного закрепления. В научной среде исполнительная власть трактуется как деятельность специальных органов государственной власти по управлению государством, состоящая в осуществлении их функций и компетенции1, и понимается как ветвь государственной власти, реализующая нормы права для регулирования отношений в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах2. Представляется, что исполнительная власть — это ветвь государственной власти, цель которой — исполнение законов и обеспечение их исполнения иными субъектами права путем нормотворчества, правоприменения и правоохраны.

Еще в 2005 г. А.Ф. Ноздрачев отмечал, что российская Конституция оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По его словам, закрепить принципы организации органов исполнительной власти; обозначить критерии определения каждого вида этих органов; сформулировать задачи и функции каждого вида и т.д. предполагалось в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», однако этого так и не было сделано3.

Возможно, в первое пятилетие после принятия Конституции РФ это было в какой-то мере обусловлено, тем, что новая структура государственной власти еще не была окончательно сформирована, было неизвестно, осуществления каких функций потребует от исполнительной власти новый экономический и социальный порядок, поэтому в данной сфере требовалась определенная гибкость. Однако в конечном итоге это вылилось в то, что система и структура федеральных органов исполнительной власти неоднократно менялись, иногда несколько раз в год, фактически не имея правовой базы, определяющей порядок данных изменений. При этом изменение структуры как конкретного перечня органов исполнительной власти может быть как позитивным, так и негативным, но не вызывает сомнений, что оно «затрагивает все аспекты функционирования системы, означает изменение функций государственного регулирования, объектов и «объемов» регулирования, видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий … и т.д.»4.

Подобная ситуация потребовала проведения административной реформы, которая реализовывалась в несколько этапов, наиболее значимым из которых стал период с 2003 по 2005 годы, когда была во многом оптимизирована система федеральных органов исполнительной власти, включившая в себя только три вида данных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Кроме того, был проведен детальный анализ функций федеральных органов исполнительной власти, что позволило оптимизировать структуру этих органов, упразднить органы, осуществляющие дублирующие либо избыточные функции, передать их полномочия другим органам либо на другой уровень. Однако административная реформа не решила всех проблем организации и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации.

В настоящее время исполнительная власть представляет собой наиболее существенную часть государственного аппарата как по количеству органов, так и по обладанию материальными и человеческими ресурсами и по кругу полномочий, которыми данные органы наделены и которые реализуются практически во всех сферах функционирования государства и общества, и при этом статус ее органов остается наименее урегулированным нормами конституционного права.

В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ в рамках реализации принципа разделения властей устанавливается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ. Указанная статья не устанавливает взаимоотношения данных органов и не указывает, к какой из ветвей государственной власти они относятся. Ее смысл раскрывается в гл. 4-7.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Однако в самой Конституции устанавливаются преимущественно способ формирования Правительства, круг его полномочий и ответственность перед Президентом РФ и Федеральным со-

бранием. При этом максимальной совокупностью полномочий по формированию Правительства обладает Президент РФ. Во-первых, им назначается Председатель Правительства с согласия Государственной Думы. Статья 111 Конституции РФ предоставляет Президенту право троекратного внесения кандидатуры Председателя Правительства на утверждение Государственной Думы, в случае же троекратного отклонения представленных кандидатур нижней палатой парламента Президент назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Долгое время смысл ч. 4 ст. 111 Конституции РФ служил предметом дискуссий, поскольку путем лингвистического толкования текста данной части невозможно определить, вправе ли Президент троекратно предлагать Государственной Думе кандидатуру одного и того же лица на должность Председателя Правительства или все же в данном случае подразумеваются разные лица. Точку в споре поставило Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации», в котором разъясняется, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата5. Разумеется, толкование Конституции — одно из основных полномочий Конституционного Суда РФ, его постановления являются окончательными и обжаловать их нельзя, но представляется, что разработчики Конституции все же вкладывали иной смысл в данную норму. Возможность предложения трех различных кандидатур Председателя Правительства РФ является элементом механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей. Если Государственная Дума не согласна с конкретной кандидатурой Председателя Правительства, Президент должен представить иного кандидата. После утверждения кандидатуры Председателя Правительства Государственная Дума в своем роде берет на себя часть ответственности за эффективное функционирование системы исполнительной власти, подтверждая соответствие назначенного Председателя Правительства всем предъявляемым требованиям. Как отмечает Р.М. Дзидзоев (всецело поддерживая закрепленный в Конституции РФ порядок назначения Председателя Правительства РФ), участие парламентской палаты в назначении премьера служит едва ли не главной гарантией самостоятельности Правительства, позволяющей ему рассчитывать на парламентскую поддержку6.

В то же время троекратное предложение одной и той же кандидатуры Председателя Правительства становится в руках Президента мощным инструментом воздействия на законодательный орган, который фактически под угрозой роспуска, в конце концов, утвердит любую кандидатуру Председателя Правительства, тем более что в случае роспуска Государственной Думы Президент все равно назначит на должность Председателя Правительства РФ того кандидата, который изначально был им предложен. Кроме того, Президент РФ обладает значительными полномочиями и в сфере формирования состава Правительства РФ. Статья 112 Конституции РФ устанавливает, что Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не устанавливают механизма утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти и назначения на должность членов Правительства, особенно в случаях возникновения разногласий по данным

вопросам между Президентом и Председателем Правительства РФ. Поскольку Председатель Правительства всего лишь вносит предложения по соответствующим вопросам, предполагается, что право принятия окончательного решения принадлежит только Президенту РФ. В то же время формальное участие Председателя Правительства в министерских назначениях является обязательным. Если исходить из точного смысла Основного Закона, Президент РФ вправе назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров только по адресному предложению главы Правительства, в отсутствие которого назначения не могут состояться7. Поэтому необходимо внести в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»8 изменения, касающиеся последствий назначения заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров без участия Председателя Правительства, а также установить процедуру внесения Председателем Правительства РФ предложений о составе Правительства РФ и порядок согласования конкретных кандидатур. Возможно, целесообразным было бы установление обязательности утверждения Президентом кандидатур федеральных министров, руководящих министерствами, которые находятся в ведении Правительства РФ. При существующем порядке формирования Правительства РФ его Председатель значительно ограничен в осуществлении своих функций руководителя, поскольку он не может в полной мере нести ответственность за работу тех членов Правительства, которые имеют с ним политические либо иные разногласия по поводу осуществления функций того или иного органа, и при этом фактически назначены на должность Президентом РФ, а не Председателем Правительства.

Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» содержит, как представляется, ряд иных пробелов и противоречий. Например, несмотря на то, что, возглавляя единую систему исполнительной власти, Правительство во многом подотчетно и подконтрольно Президенту РФ. В ст. 6 указанного Закона содержится норма о том, что в соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Таким образом, осуществляется слияние исполнительной и президентской властей, что кардинально нарушает не только принцип разделения властей, но и принцип самостоятельности органов различных ветвей власти, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ. В связи с этим представляется целесообразным исключить данную норму из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Формирование структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации практически целиком зависит от усмотрения действующего Президента РФ и при этом он как глава государства ни перед кем не отчитывается о целесообразности принятого решения, даже если изменение структуры федеральных органов исполнительной власти не принесло ожидаемых результатов. Ярким примером тому может служить создание в 2004 г. Федеральной миграционной службы сначала как органа, подчиненного Министерству внутренних дел, затем переподчиненного Правительству РФ с целью повышения эффективности государственного управления в миграционной сфере, а затем ее ликвидация в 2016 г. и передача ее полномочий Министерству внутренних дел по той же причине9. В связи с этим в законодательстве следует закрепить

принцип обоснованности формирования той или иной структуры федеральных органов исполнительной власти.

Неоднозначным для конституционно-правового статуса органов исполнительной власти является и вопрос об их системе. Дело в том, что термин «система федеральных органов исполнительной власти» содержится только в ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации в т.ч. установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако совершенно ясно, что при формировании федеральных органов исполнительной власти необходимо определить не только их структуру, т.е. конкретный перечень, но и систему, т.е. видовой состав в их взаимосвязи с указанием подчиненности. Следует учесть, что при полном отсутствии конституционно-правового регулирования на законодательном уровне установления системы федеральных органов исполнительной власти в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержится ст. 12 «Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти»10. Таким образом, один из видов федеральных органов исполнительной власти уже является определенным — это федеральные министерства. Иные виды федеральных органов исполнительной власти нигде не конкретизируются. Наличие федеральных министерств в системе федеральных органов исполнительной власти является обоснованным, поскольку в состав Правительства РФ входят федеральные министры, т.е. руководители соответствующих министерств. Вопрос о том, в чьей компетенции должно находиться установление системы федеральных органов исполнительной власти, нормативным правовым актом какого уровня она должна утверждаться, побудил депутатов Государственной Думы в 1999 г. обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ разъяснил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством федерального закона. Однако до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности11. Таким образом, установление системы федеральных органов исполнительной власти входит в круг полномочий Президента РФ, однако целесообразнее было бы закрепить данное право на законодательном уровне. Кроме того, формирование системы, т.е. видового состава федеральных органов исполнительной власти, не может быть произвольным действием. Система органов зависит от того, на основе какого принципа она формируется. Между тем в настоящее время остается открытым вопрос о принципах формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Он не разрешен ни в самой Конституции РФ, ни в актах ее толкования. Из каких критериев исходил Президент РФ, устанавливая своим Указом в 1996 г. такие виды федеральных органов исполнительной власти, как министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, и почему Указом от 9 марта 2004 г. № 314 эта система была изменена и в нее были включены только 3 вида федеральных органов исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства? Действующее законодательство не дает ответа на эти вопросы, поэтому на законодательном уровне необходимо закрепить прин-

ципы формирования структуры федеральных органов исполнительной власти, а также обоснованность принятия решений об изменениях данной структуры.

Фактически система федеральных органов исполнительной власти построена по функциональному принципу, однако ни в Конституции РФ, ни в каком-либо ином действующем законодательстве данный принцип никак не закреплен и не обоснован. Более того, функциональный подход к построению системы федеральных органов исполнительной власти является весьма зыбким уже потому, что имеется угроза возникновения избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, приводящих к разрастанию бюрократического аппарата и затрудняющих согласованное взаимодействие различных органов, а также потому, что изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же в законодательстве отсутствует однозначное определение функций органов исполнительной власти. Более того, легальное использование этого термина, как правило, не имеет под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления»12. Представляется, что под функциями федеральных органов исполнительной власти следует понимать нормативно установленные основные направления деятельности данных органов, необходимые для реализации их целей и осуществления задач, в рамках исполнения которых соответствующие органы осуществляют свои государственно-властные полномочия.

В свете изложенного представляется, что в Конституции РФ следует сформулировать понятие исполнительной власти, закрепить норму о том, что Правительство является высшим федеральным органом исполнительной власти (поскольку в настоящее время данное положение установлено только Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П, и, несмотря на мнение многих конституционалистов о том, что развитие и совершенствование Конституции РФ возможно не путем внесения в нее изменений, а путем правотворчества Конституционного Суда РФ, представляется, что данное положение должно быть закреплено в законе). Следует внести изменения в действующий Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», установив четкую процедуру формирования Правительства, а также исключив положения о том, что члены Правительства могут занимать должности полномочных представителей Президента. Кроме того, необходимо принять Федеральный конституционный закон о федеральных органах исполнительной власти, закрепляющий порядок формирования системы данных органов, за исключением Правительства РФ, определяющий полномочия Президента РФ по установлению их структуры и содержащий основные принципы формирования системы федеральных органов исполнительной власти. В законе следует определить содержание понятия «функции органов исполнительной власти», а также, каким именно образом данные функции должны распределяться между различными их видами.

1 См., например: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 89.

2 См., например: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М., 2006.

3 См.: Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 9-21.

4 Там же.

5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 2.

7 Там же.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.

9 См.: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2071.

10 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.

А.В. Колязина

ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИИ

В статье рассматриваются понятие и содержание государственной контрольно-надзорной деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Анализируется текущее состояние реформы государственного контроля и надзора; обозначены ее перспективы.

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство, реформа государственного контроля и надзора, юридические лица, индивидуальные предприниматели.

A.V. Kolyazina

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Наряду с государственным контролем и государственным надзором в числе организационно-правовых способов обеспечения законности и дисциплины в государственно-управленческой сфере традиционно выделяется государственная контрольно-надзорная деятельность. Сочетанием в ней отдельных элементов

Орган исполнительной власти — это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Законодатель не устанавливает понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 112, 125), фкз, фз, законах субъектов РФ и иных нпа их полномочий. В ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов рф» речь идет о системе оив субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, оив: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов — следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти — правоис-полнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права.

5. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, т. е. наличие в нем государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормо-творческой деятельности, т. е. правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наименование.

12. Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

13. Орган исполнительной власти — юридическое лицо — имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.