Структура Конституции представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы.

Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть, а также и заключительные и переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом:

Преамбула

Раздел I. Основы конституционного строя

Раздел II. Личность, общество, государство

Раздел III. Избирательная система. Референдум

Глава 1. Избирательная система

Глава 2. Референдум (народное голосование)

Раздел IV. Президент, Парламент, Правительство, суд

Глава 3. Президент Республики Беларусь

Глава 4. Парламент – Национальное собрание

Глава 5. Правительство – Совет Министров Республики Беларусь

Глава 6. Суд

Раздел V. Местное управление и самоуправление

Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля

Глава 7. Прокуратура

Глава 8. Комитет государственного контроля

Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь

Раздел VIII. Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения

Раздел IX. Заключительные и переходные положения.

В преамбуле весьма сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В ней предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь. Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (базовое) значение для уяснения смысла других норм Конституции.

Основная часть Конституции состоит из восьми разделов, третий, четвертый и шестой разделы состоят из глав (всего восемь глав).

В разделе первом раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного, демократического, социального, правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и др.

Раздел второй посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.

В разделе третьем фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в конституциях других стран эти положения отсутствуют.

Раздел четвертый, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. В нем речь идет о полномочиях Главы государства, Парламента, Правительства, органов судебной власти.

Раздел пятый касается местного управления и самоуправления. Излагаются наиболее важные аспекты организации и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами.

В разделе шестом содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов – Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы.

Раздел седьмой содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь.

Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет восьмой раздел. В нем решаются вопросы действия Конституции и порядка ее изменения.

Заключительные и переходные положения помещаются в разделе девятом Конституции. Ранее они содержались в Законе от 15 марта 1994 г. «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь”. Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить «переход” к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции. В этом разделе есть нормы, посвященные особенностям формирования, сохранения полномочий ранее созданных и вновь предусмотренных государственных органов.

Весь текст Конституции состоит из 146 статей, и ее положения необходимо трактовать в системной взаимозависимости.

«Демократия в Республике Беларусь, – гласит ст. 4 Конституции, – осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан”. В хорошо известной ст.6 (в Конституции 1978 г. закреплялась руководящая и направляющая роль компартии) сейчас речь идет о функционировании государственного механизма на основе принципа разделения властей. В Основном Законе, исходя из отказа от заранее данной идеологической направленности, как и в конституциях цивилизованных стран, не говорится о строительстве социализма, коммунизма или капитализма. Подчеркивается равенство всех форм собственности и их защита (ст. 13).

В новой Конституции нашли отражение политические и социально-экономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод.

Огромное значение для принятия новой Конституции имела Декларация о государственном суверенитете1, которую мы из 15 бывших союзных республик приняли восьмыми, т.е. в золотой середине. (К этому времени такие декларации были приняты в Эстонии, Латвии, Литве, Грузии, России, Молдове, Украине.)

После прошедшего 24 ноября 1996 г. референдума Конституция 1994 г. действует в новой редакции (17 октября 2004 г. прошел референдум, результатом которого стало исключение из Конституции нормы, запрещающей одному и тому же лицу баллотироваться на Пост Президента Республики Беларусь более двух сроков).

Что появилось принципиально нового в Конституции после референдума 24 ноября 1996 г.?

В Основном Законе закреплен принцип верховенства права (ст. 7). Это обеспечивает более полную реализацию концепции разделения властей и большую свободу судебным органам по осуществлению правосудия, т.е. вынесению решений, основанных не на актах какого-либо одного вида, а прежде всего на праве как высшей справедливости. Такой подход позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые призваны осуществлять не законо- или указосудие, а правосудие, включая и конституционное правосудие.

Наиболее существенные изменения претерпел четвертый раздел, посвященный организации и деятельности высших органов государства – Президента, Парламента, Правительства и судов, расширены права граждан.

Произошло перераспределение полномочий между указанными органами, их уточнение. Было бы неверным утверждать, что только Президент получил дополнительные права и обязанности, ведь значительно возрос объем полномочий Правительства, более конкретно сформулирован механизм взаимодействия между представительной и исполнительной властью, законодательный процесс сформулирован таким образом, чтобы к минимуму свести споры между его участниками.

По форме правления Беларусь – президентская республика, где Президент обладает весомыми полномочиями, но по своему объему они не шире тех, которыми обладают президенты, например, США, России, Франции, Казахстана и других стран. Кстати, Францию в литературе часто определяют как президентскую монархию. По Конституции Казахстана1 Президент единолично утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужны ли еще какие-либо полномочия? По Конституции Беларуси основные направления внутренней и внешней политики утверждаются Парламентом.

Важнейшие полномочия Президента Республики Беларусь перечислены в ст. 84 Конституции. При этом следует иметь в виду, что иные полномочия могут быть предусмотрены обычными законами.

Одним из путей предупреждения конфликтных ситуаций является определение предмета и пределов законодательного ведения Парламента. В этих целях в ст. 97, 98 Конституции указано, какие общественные отношения должны регулироваться законами, а также закреплено, что палаты могут принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Такой подход позволяет исключить возможность превышения Парламентом своих полномочий. В то же время Президент в силу особой необходимости и срочности по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. За рубежом исполнительная власть часто также обладает правом издания актов, имеющих силу законов.

В связи с этим, разумеется, на практике могут возникать вопросы о соотношении законов и декретов. Например, возможны споры о компетенции Президента и Парламента, правом разрешать которые, следует наделить Конституционный Суд. По существу он это делает, определяя конституционность того или иного нормативного акта. На мой взгляд, издание декретов должно действительно диктоваться особой ситуацией.

Парламент Беларуси стал двухпалатным. По Конституции не предусматривается проведение совместных заседаний палат для принятия каких-либо решений. Каждая из них обладает собственной компетенцией. И лишь принятие законов – дело обеих палат, причем любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Существование двухпалатного Парламента должно способствовать повышению эффективности законодательной деятельности. Замечу, что в современный период не было случаев перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Наоборот, отмечается тенденция к созданию двухпалатных парламентов. Они существуют, не только в федеративных, но и в большинстве унитарных европейских государств, обычно в тех, где количество населения составляет более 10 млн. человек.

По Конституции обеспечивается участие двух ветвей власти – представительной и исполнительной – в формировании органов третьей ветви власти: Конституционного Суда, Центризбиркома, Верховного и Высшего Хозяйственного судов. Здесь также нет ничего принципиально нового в сравнении с зарубежной практикой.

С точки зрения наших традиций, в Конституции имеются интересные нормы, определяющие законодательный процесс. Это проявляется в том, что сужен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в то же время данным правом наделено Правительство. Несмотря на это, круг таких субъектов все же шире, чем за рубежом.

Более продуманному отношению к подготовке проектов будет способствовать правило, согласно которому законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Парламент лишь с согласия Президента либо по его поручению – с согласия Правительства. Это также не является «открытием” белорусской Конституции, наоборот, за рубежом давно существует подобная практика. Не является совершенно новой и норма, предоставляющая Президенту (Правительству) право потребовать голосования за внесенный проект (его часть) в целом либо сохранить только те поправки, которые предложены или приняты Главой государства либо Правительством. За рубежом давно осознали, что проект очень часто «обрастал” в парламенте такими поправками, которые меняли первоначальную концепцию документа, поэтому и предусматривали в конституциях изложенное выше правило.

Конституция, обладая высшей юридической силой, определяет иерархию подконституционных нормативных актов. Вслед за Основным Законом идут акты толкования Конституции, принимаемые Парламентом, ратифицированные международные договоры, законы, декреты, указы Президента, акты Правительства.

Особое место среди законов занимают основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине, которые являются программными. Это означает, что все иные подконституционные акты должны базироваться на программных законах. Полагаю, что, например, международные договоры должны основываться на таком программном законе, как основные направления внутренней и внешней политики, либо, в случае ратификации международного договора, при необходимости основные направления внутренней и внешней политики должны корректироваться.

В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом (ст. 138). Таким образом, здесь сформулирован важнейший аспект концепции разделения властей, согласно которому акты Президента и Парламента должны базироваться в первую очередь на Конституции. Безусловно, при издании актов названными органами могут быть разночтения Конституции. В таком случае дело за Конституционным Судом, который должен разрешить возникший спор и определить, какой из актов – декрет, закон или указ – базируется на Конституции, а какой выходит за ее рамки. И только тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом, верховенство имеет такой закон. Данный подход также основывается на зарубежном опыте.

Как и ранее, Президент имеет право вето на принятый закон. Однако новым является то, что закон считается неподписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Это так называемое карманное вето, которое давно предусмотрено в Конституции США. С учетом опыта работы законодательных и исполнительных органов штатов США в Конституции Беларуси предусмотрено право Президента высказать возражения относительно отдельных положений закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения. Это позволяет исключить ситуацию, когда необходимый для практики закон не может быть введен из-за каких-либо частных замечаний.

Одним из важнейших принципов права, возведенных в ранг конституционной нормы, является запись в ст. 104 Конституции о непридании обратной силы закону, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

К сожалению, в нашей истории было немало случаев, когда принимаемым актам придавалась обратная сила. Лишь в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях есть статьи, согласно которым недопустимо придавать обратную силу актам, которые устанавливают или усиливают ответственность.

Полагаю, что эту конституционную норму следует трактовать и как предписание для введения в действие всех нормативных актов, а не только законов. Подобный подход обязывает все нормотворческие органы страны строить свою деятельность таким образом, чтобы их правовые нормы не ущемляли права и свободы граждан, не налагали на граждан дополнительные тяготы, не ставя их заранее в известность об этом.

В Конституции получил развитие принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Во-первых, в ст. 60 Основного Закона закреплено право каждого на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные законом сроки. Во-вторых, согласно новой редакции ст. 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта конституционная норма устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, позволяя им выходить на международный уровень, если внутри государства не удалось защитить свои права. Основой для этого являются соответствующие международные договоры. В-третьих, в марте 1994 г. в ст. 112 Конституции было закреплено правило о том, что, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

Оценивая Конституцию в целом, можно утверждать, что она, несмотря на несовершенство отдельных норм, создает условия для формирования сильного государственно-правового механизма. Поэтому очень важно, чтобы мерилом деятельности государственных органов было их стремление к демократии, обеспечению прав и свобод граждан.

Таким образом, подводя некоторый итог, можно отметить, что Конституция Республики Беларусь является системным выражением Беларуси как европейского государства. Все наиболее важные европейские конституционные ценности в ней восприняты. Действующая редакция Конституции Республики Беларусь устанавливает эффективную систему власти, достаточно полный и современный перечень прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, оптимальный уровень отношений между человеком, обществом и государством. Анализ конституционных принципов и норм позволяет сделать вывод о том, что разумно и адекватно руководствуясь Конституцией можно обеспечить высокий уровень нормотворчества, а отдавая ей приоритет в случае возникших противоречий между Основным Законом и подконституционными актами также обеспечить соответствующее Конституции правоприменение.

Анализ Конституции позволяет сделать следующие выводы:

1. Потенциал Конституции высок в силу закрепленных в ней не только юридических норм, но и принципов, имеющих базовый характер. Вся правовая пирамида должна быть выстроена на основе Конституции. Тогда можно обеспечить системность и непротиворечивость всего массива законодательства.

2. Главным ориентиром в деятельности нормотворческих органов являются принципы правового демократического социального государства. На многих из них акцентировал внимание в своих решениях, в том числе и посланиях о состоянии конституционной законности, Конституционный Суд. В силу того, что указанные акты Конституционного Суда — плод работы судей Конституционного Суда, с учетом анализа судьями Конституционного Суда проблем как с прикладной, так и с теоретической стороны, полезно специалистам, занимающимся подготовкой проектов нормативных актов, разрешением правовых споров, основательно изучать Конституцию и правовые позиции Конституционного Суда, содержащиеся в его решениях.

Ведомственные, а иногда и личные амбиции вредят делу, которому призваны служить юристы в силу их статуса. Статистика свидетельствует, что абсолютное число не только непосредственно заключений Конституционного Суда, но и его предложений реализовано в текущем законодательстве. Иногда это происходит по прошествии некоторого времени. Затягивание с решением правовых проблем вызывает сомнения в том, насколько должностное лицо стремится служить государству и обществу. Бюрократизм часто порождается неразумным нормотворчеством.

3. Следует пересмотреть подход к правообразованию, после создания необходимого законодательного массива суверенного государства следует переходить к «экономному» нормотворчеству, стремиться не перечислять права и обязанности, а фиксировать лишь запреты, все же остальное допустимо.

4. Повысить роль программных законов как основы для текущего нормотворчества. Автор более десяти лет назад предлагал рассматривать в качестве программного и закон о бюджете. Стабильности правовой системы может послужить принятие закона о бюджете на очередные 3-5 лет. В России, как известно, речь идет о трехлетнем периоде действия такого закона. По крайней мере, к этому следовало бы стремиться после достижения стабилизации мировой экономики.

5. Усилить ответственность разработчиков проектов за отсутствие тех результатов действия нормативного правового акта, которые были изложены при инициировании соответствующего проекта, если они не достигнуты по субъективным причинам.

6. Также как в экономике, так и в праве должен быть прогноз последствий введения в действие нормативного правового акта. Инициатор проекта должен по прошествии трех — шести месяцев проинформировать вышестоящего субъекта власти о том, насколько такой прогноз сбылся. Следует развивать такое научное направление как конституционная экономика, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития.

7. Придание акту обратной силы, если им изменяется в худшую сторону правовое положение гражданина, субъекта хозяйствования, в принципе возможно, но только в экстраординарных случаях (речь не идет о вопросах ответственности, здесь свои правила). Предложения о придании такому акту обратной силы должны иметь соответствующее обоснование. Руководители министерств, госкомитетов, ведомств (в широком смысле) должны нести ответственность, если своевременно не предвосхитили необходимость принятия нормативного акта, что привело к приданию ему обратной силы.

8. При подготовке проектов нормативных актов каждая предлагаемая норма должна оцениваться с точки зрения многовариантности восприятия. В случае неясности, неопределенности для правоприменителя необходимо своевременно давать толкование нормы (аутентическое либо в порядке делегирования). Конечно, процесс нормотворчества сложен и недостатки выявляются порой неожиданные. В этом случае следует их оперативно устранять, а не упорствовать, отстаивая бессмысленные вещи. Так, уже семь лет в Трудовом кодексе существует норма, в соответствии с которой беременных женщин, женщин, имеющих детей до трех лет, нельзя увольнять по инициативе нанимателя (за исключением некоторых оснований), но допускается прекратить трудовой договор в связи с призывом на воинскую службу (см. ст. 268, 44 ТК).

9. Действующая Конституция и законодательство не исключают иные, чем практикуемые, более эффективные формы контроля представительных органов за исполнением законов. В этой части потенциал надо использовать более эффективно.

10. При установлении юридической ответственности меры взыскания должны быть сбалансированными; не только уголовная, административная, но и имущественная ответственность должна быть соразмерной правомерно достигаемым целям (см. ст. 23 Конституции).

11. Конституционный контроль — важнейшее средство обеспечения нормотворчества, отвечающего современному уровню развития государства. В этот процесс должны включиться не только Конституционный Суд, но и Совет Республики как палата территориального представительства, прокуратура, суды (районные, городские, областные).

12. Под эгидой Министерства финансов и Министерства юстиции создать межведомственную рабочую группу из специалистов, хорошо знающих процесс нормотворчества, для пересмотра (отмены, признания утратившими силу, внесения изменений) тех актов законодательства или их отдельных положений, которые явно расточительны и при этом нарушают равенство граждан перед законом. В качестве примера можно привести порядок правового регулирования отношений по поводу содержания и обслуживания престарелых лиц и инвалидов за счет средств государства и наследования их имущества, прежде всего домов (квартир). За 2006 год государство на эти цели затратило около 80 млрд. руб. В случае смерти таких лиц наследникам следовало бы возмещать расходы, которое понесло государство, с полученного наследства. При отказе от этого распоряжение квартирой (домом) должно переходить к местным органам управления. Возмещение за счет наследства расходов государства практикуется, например в Бельгии. Так или иначе, 30-40 млн. долларов, которые ежегодно затрачивает государство на указанные цели, достаточно весомая цифра. Конечно, при введении подобного правила необходимо предусмотреть переходный период для его введения, решить ряд других вопросов, в том числе и возможность снижения возмещаемой суммы в зависимости от стоимости наследуемого имущества, его состояния и др.

13. Злоупотребления со стороны должностных лиц часто основываются на неясных, противоречащих формулировках акта законодательства, который может быть истолкован по-разному. Поэтому во взаимоотношениях органа государства и гражданина все должно быть ясно определено. Двусмысленность формулировки (нормы) — основание для признания ее неконституционной, что согласно части шестой ст. 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей исключает применение судами, иными органами, должностными лицами.

14. Полезно изучить опыт правоприменения государств, недавно принятых в Совет Европы (Россия, Польша и др.), и в отношении которых их гражданами предъявляются требования в Европейский Суд по правам человека в связи с нарушением их прав. Эти государства в случае проигрыша дела вынуждены выплачивать огромные суммы. Учет негативного опыта уже сейчас позволит еще более приблизить национальные правила к европейским стандартам.

15. Составной частью идеологии белорусского государства должна стать правовая идеология. Ученым и практикам следует объединить свои усилия в поиске не умозрительных истин, а в решении актуальных проблем современного развития белорусского государства.

В современных государствах важнейшим источником права является Конституция (Основной Закон). Слово «конституция» происходит от латинского constitutio – установление, строение.

Конституция – это Основной Закон государства, закрепляющий правовое положение граждан, организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами.

Конституции государств, как правило, закрепляют два важнейших вопроса:

1) права и свободы личности, гарантии их реализации, обязанности человека и гражданина;

2) система государственной власти.

Социально-политическая сущность конституции состоит в том, что она выступает в качестве ограничителя власти государства, т. е. устанавливает пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина.

Любая конституция обладает следующими основными юридическими свойствами:является Основным Законом государства; обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам;выступает в качестве базы для развития текущего законодательства;принимается и изменяется в особом порядке; выступает в качестве стабильного документа, что сочетается с подвижностью ее содержания.

Действующая Конституция Республики Беларусь была принята 15 марта 1994 г. Верховным Советом, а позднее, с изменениями и дополнениями,– 24 ноября 1996 г. на республиканском референдуме. Структурно она состоит из преамбулы, девяти разделов, восьми глав, 146 статей.

В преамбуле в краткой форме указываются причины, условия и цели принятия Конституции, ее значение. В концентрированном виде здесь закреплены основные положения, которыми должно руководствоваться государство в рамках государственного строительства.

В разделе Ізакреплены наиболее важные нормы, которые определяют основы общественного и государственного устройства.Дается характеристика белорусского государства как унитарного, демократического, социального, правового и светского.

Унитарное устройство государства означает, что оно является единым и не имеет в своем составе других государственных образований.

Демократическое государство предусматривает в первую очередь реализацию принципа плюрализма в различных сферах. Власть наро- да осуществляется через представительную и непосредственную демократию.

Социальное государство должно быть ответственным за развитие общества; в его рамках личность имеет обязанности как перед иными лицами, так и перед обществом в целом, обеспечивается достойное существование человека.

Правовое государство означает: обеспечение верховенства закона, господства права, основанного на легитимно выраженной воле граждан; незыблемость прав и свобод личности; взаимную ответственность государства и личности; разделение властей, при котором судебная, исполнительная и законодательная власти взаимно сдерживают и уравновешивают друг друга; наличие действенного механизма по обеспечению прав и свобод, контроля за их реализацией в рамках государства.

Светское государство означает отделение церкви от государства, разграничение сфер их деятельности. В рамках такого государства обеспечивается свобода вероисповеданий. При этом те или иные религиозные убеждения не могут навязываться гражданам.

Раздел ІІ посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.

В разделе ІІІ фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума.

Раздел ІV посвящен статусу государственных органов и изложен с учетом принципа разделения властей.

Положения V раздела касаются местного управления и самоуправления.

В разделе VI содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов – Прокуратуры и Комитета государственного контроля.