Субъекты бюджетных правоотношений

Использование бюджета в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим отношения. Такие юридические нормы образуют один из разделов финансового права — «Бюджетное право Российской Федерации», который включает несколько финансово-правовых институтов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой системы. Из вышесказанного следует, что бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.

Отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права. Входящие в предмет бюджетного права отношения весьма разнообразны по содержанию, что обусловлено многозвенностью бюджетной системы, ее связью со всеми структурами общественного производства и распределения. Таким образом, бюджетные правоотношения представляют собой финансовые правоотношения государства на федеральном, региональном (субъектов Федерации), местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями, а также с населением по поводу формирования и использования соответствующего централизованного фонда денежных ресурсов.

В круг бюджетных правоотношений входят отношения, связанные со следующим:

1. установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;
2. установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разного уровня;
3. разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
4. организацией бюджетного процесса, т.е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;
5. организацией контроля за исполнением бюджетов.

Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Не могут реализовываться отношения по установлению структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь, и те и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установлению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего уровня.

Перечисленные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями, которые возникают в процессе бюджетной деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов. Их особенность заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.

Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на четыре группы:

• государство, национально-государственные и административно-территориальные образования;
• представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;
• государственные и муниципальные организации;
• граждане и негосударственные организации.

К первой группе относятся: Российская Федерация, республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия, закрепленный в Конституции РФ. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают комплексом прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально-экономического развития соответствующей территории. Государство, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской

Федерации, республики, края, области и т.д., являющихся носителями бюджетных прав и бюджетных обязанностей.

Ко второй группе относятся представительные и исполнительные органы власти разных уровней: Правительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система финансовых органов; Федеральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.

Бюджетные правоотношения могут возникать:

• между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня;
• внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня;
• между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными организациями этого же уровня подведомственности (а в определенных случаях и вышестоящего подчинения) — с другой.

Третья группа включает государственные и муниципальные организации: государственные и муниципальные учреждения, финансируемые из соответствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различных платежей в бюджет и получения ассигнований из него.

Что касается возможного участия негосударственных организаций в бюджетных правоотношениях, то следует отметить, что получение ассигнований ими из бюджета влечет за собой необходимость оформления доли государства в уставном капитале этих организаций (ст. 80 БК РФ).

Четвертую группу составляют граждане и негосударственные организации, выступающие субъектами отношений по поводу формирования доходов бюджетов.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки:

• участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;
• участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве одной из сторон правоотношений;
• участие в формировании доходов бюджетов;
• связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присутствовать два или все признаки.

Субъект бюджетного права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений, а субъект бюджетного правоотношения — это реальный участник, вступивший в конкретные правоотношения.

Таким образом, субъект бюджетного права — понятие более широкое, чем субъект (участник) бюджетного правоотношения. В данный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Вместе с тем ее объем гораздо меньше объема по другим отраслям права в силу особенностей бюджетных правоотношений, обусловленных возникновением этих отношений в процессе планового образования, распределения и использования централизованных государственных, а также муниципальных денежных фондов. Например, не требуется реализации всех прав, которыми законодательство наделяет субъектов гражданского права (права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.).

Иное дело — бюджетные правоотношения: участие в них государственных органов с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области образования, распределения и использования централизованных государственных и муниципальных денежных фондов. Но и в этой области в связи с действием уполномочивающих норм бюджетного права и других факторов субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право изыскания и использования дополнительно выявленных сверх утвержденных по бюджету доходов и др.).

Органы государственной власти и управления принадлежат к числу субъектов бюджетного права, участие которых в бюджетных правоотношениях обязательно. К ним относятся органы федерального уровня и субъектов Федерации:

• представительной власти;
• исполнительной власти (как общей компетенции, так и специальной, т.е. отраслевой, компетенции — министерства, комитеты, департаменты и т.д., в том числе система финансовокредитных органов).

Участие в правоотношениях органов не только государственного управления, но и представительной власти — характерная особенность субъектов бюджетного права.

Компетенция, права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений

Юридические права и обязанности государственных органов как субъектов бюджетных правоотношений выражают их компетенцию по осуществлению определенной части деятельности государства, касающейся образования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов, подлежащую обязательной реализации.

Компетенция государственного органа власти распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий.

Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и представительных органов местного самоуправления строится в соответствии с их компетенцией.

Конституцией России (ст. 106) предусмотрена обязательная стадия в законотворческом процессе — рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания РФ законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

К компетенции органов государственной власти Российской Федерации в соответствии со ст. 7 БК РФ относятся:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
• составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
• установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;
• установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;
• определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
• предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
• установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации;
• осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;
• установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету;
• установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;
• установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;
• установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов РФ) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления);
• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
• установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ст. 8 БК РФ относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;
• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
• установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;
• установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов РФ;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;
• предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;
• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление государственных заимствований субъекта РФ, управление государственным долгом субъекта РФ;
• детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта РФ;
• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
• установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
• иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных полномочий, осуществляют следующие бюджетные полномочия:

• определение законами указанных субъектов РФ источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; установленные Бюджетным кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• установление нормативов отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах;
• определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
• определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие самостоятельное решение бюджетных вопросов местного значения, к компетенции которых относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
• детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
• иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо полномочий, перечисленных выше, осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
• определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений также осуществляют бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Полномочиями в сфере бюджетных правоотношений обладают также органы исполнительной власти.

Президент РФ, как установлено Конституцией России, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), вносит законопроекты в Государственную Думу РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране (ст. 84) и по вопросам бюджетного законодательства. Послания Президента РФ могут заслушиваться на совместном заседании палат Федерального Собрания.

Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет в Государственную Думу РФ федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции России).

Широкий круг субъектов бюджетного права образуют предприятия и иные коммерческие (хозяйствующие) организации различных организационно-правовых форм и форм собственности. Они вступают в бюджетные отношения в связи с получением из бюджетов различных уровней ассигнований, распределением прибыли и т.д. Для вступления в такие правоотношения организации должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план.

Учреждения, которые являются некоммерческими организациями и создаются для осуществления социально-культурной и иной деятельности, становятся субъектами бюджетного права главным образом в связи с использованием для выполнения своих задач средств, выделяемых им из государственного бюджета. Однако все большее значение приобретают их права и обязанности, связанные с использованием внебюджетных средств, получаемых в результате выполнения работ, оказания услуг и т.п. Рассмотренные предприятия, организации и учреждения в бюджетных правоотношениях, как правило, имеют и качество юридического лица.

К юридическим лицам, являющимся субъектам бюджетного права, относятся и индивидуальные (семейные) частные организации, семейно-трудовые объединения граждан, например крестьянские (фермерские) хозяйства. Они вступают в бюджетные правоотношения по поводу использования субсидий и дотаций из бюджетов, государственного кредита, получения государственных (муниципальных) гарантий и размещения государственных (муниципальных) заказов.

Индивидуальные субъекты бюджетного права — граждане. Их права и обязанности связаны с формированием и использованием бюджетных средств государства и муниципальных образований.

Наряду с юридическими лицами, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, граждане-предприниматели также наделяются прямыми бюджетными правами и обязанностями. В ст. 78 БК

РФ предусмотрена возможность предоставления им субсидий и субвенций в случаях, предусмотренных целевыми программами и законами соответствующего уровня. В то же время установлено, что субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также при неиспользовании их в установленные сроки.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения

Основным источником бюджетного права Российской Федерации, а соответственно нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения, является Конституция РФ. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов. В ст. 104, 106, 114 Конституции устанавливаются общие принципы рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроля за его исполнением. Статья 132 Конституции закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

В соответствии со ст. 5 Конституции федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предметы ведения в области бюджета сформулированы в ст. 71 Конституции, где сказано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В ст. 72 Конституции записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в ст. 1 «Протокола к договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к совместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

Как определено в ст. 75 Конституции, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.

Кроме того, в развитие основных положений в сфере бюджетного права, закрепленных в Конституции России, издаются и специальные законодательные акты.

Среди специальных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, следует выделить Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2000 г. Этот документ служит целям финансового регулирования. Он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы страны, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство Российской Федерации включает также:

• федеральные законы, принятые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ: о федеральном бюджете на соответствующий год;
• законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Федерации на соответствующий год;
• нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иные федеральные законы;
• законы субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Законы и иные правовые акты о бюджете, помимо конкретных цифр доходов и расходов бюджета, содержат также общенормативные правила, действующие только в течение срока, на который принят бюджет.

Источниками бюджетного права являются и акты, регламентирующие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и исполнению федерального бюджета (Постановление Правительства РФ «О Федеральном казначействе» от 1 декабря 2004 г. № 703 ). На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов, а также органов местного самоуправления.

Основные принципы организации местных финансов, источников формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти регламентирует Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2004 г.).

Все нормативные правовые акты, упомянутые выше, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае возникновения таких противоречий применяются положения Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетные отношения, помимо законов, регулируются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами, инструкциями и письмами Министерства финансов РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами бюджетного права.

Субъекты бюджетного права — это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

а) общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования,

б) органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России,

в) юридические и физические лица.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, ибо обладают бюджетной компетенцией. Они выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены государством компетенцией в сфере бюджета, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а также получают финансовые ресурсы из бюджета. Физические лица также относятся к субъектам бюджетного права, постольку они являются получателями бюджетных средств.

Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации.

Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации(БК РФ)

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

• бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты, в том числе:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

• бюджеты городских и сельских поселений.

Статья 11. Правовая форма бюджетов

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Статья 12. Финансовый год

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Статья 13. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Статья 14. Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.

В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Статья 15. Местный бюджет

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Субъектами бюджетных правоотношений являются:

1. 1. Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования, которые участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы в интересах соответственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в целом;
   2. представительные и исполнительные органы государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
   3. государственные и муниципальные организации (предприятия, учреждения) – получатели бюджетных средств.

Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования являются доминирующими субъектами бюджетного права. Это связано с тем, что бюджетные правоотношения реализуются, главным образом, за счет суверенных прав государства и муниципальных образований (например, прав на собственный бюджет, на зачисление доходов в бюджет, на рассмотрение и утверждение бюджета и др.).

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, так как обладают бюджетной компетенцией и выступают в качестве уполномоченных государством органов.

Негосударственные организации, а также граждане субъектами бюджетных правоотношений не являются. Это вытекает из определения «бюджет», данного в ст. 6 БК РФ (бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления).

Исключения составляют негосударственные организации, имеющие в соответствии с нормативными правовыми актами право на получение бюджетных средств.

Альтернативная точка зрения

Виды субъектов бюджетного права:

1. публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования);
2. органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России;
3. юридические и физические лица.

Юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а также получают финансовые ресурсы из бюджета.

Физические лица также относятся к субъектам бюджетного права, постольку они являются получателями бюджетных средств.

1. К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений.

См. все связанные документы >>>

В статье 1 БК РФ перечислены виды регулируемых БК РФ общественных отношений. Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений, и поэтому им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:

— бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

— права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета — основного финансового плана;

— в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;

— бюджетные отношения длятся не свыше одного года, но вместе с тем носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета <1>;

<1> Новациями, внесенными в БК РФ ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», является переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — формированию бюджетов на трехлетний период. Безусловно, это положительная тенденция, которая позволит перейти на финансирование, основанное на долгосрочных целях развития государства и муниципальных образований.

— носят публичный характер;

— бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.

Законодатель в п. 1 ст. 1 БК РФ разграничивает бюджетные правоотношения по содержанию на две группы:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга — то есть материальные бюджетные правоотношения;

2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности — то есть процессуальные бюджетные правоотношения.

Однако в п. 2 ст. 1 БК РФ законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений — бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В учебной и научной литературе по вопросам бюджетного права указываются и иные основания классификации бюджетных правоотношений:

1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ: бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований.

2. Федеративное устройство государства дает основание разграничить бюджетные правоотношения на вертикальные и горизонтальные <1>. Вертикальные опосредуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве). Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно.

<1> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 158 — 159.

3. По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содержание правоотношения, объект правоотношения.

Субъектами бюджетного правоотношения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. К ним в первую очередь следует отнести Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Субъектами бюджетного правоотношения являются:

а) Российская Федерация в целом; субъекты РФ; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования;

б) органы государственной власти и местного самоуправления;

в) кредитные организации;

г) государственные и муниципальные унитарные предприятия, также иные хозяйствующие субъекты;

д) физические лица (граждане Российской Федерации, как правило, на стадии исполнения бюджета — ст. 72, 75 БК РФ).

Содержание бюджетных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности указанных субъектов.

Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага — денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере <1>.