По результатам изучения главы 3 студент должен знать: виды субъектов избирательного права; статус каждого субъекта избирательного права; роль органов государственной власти и местного самоуправления в избирательном процессе, а также роль средств массовой информации при проведении выборов; правовой статус кандидатов и их доверенных лиц, наблюдателей; соотношение понятий «выдвинутый кандидат», «зарегистрированный кандидат».

Студент должен уметь: устанавливать соотношение понятий «гражданин», «избиратель». Кроме того, студент должен уметь определять компетенцию различных органов власти при организации подготовки и проведения выборов различного уровня; соотносить основных и дополнительных субъектов избирательного права.

Студент должен владеть: навыками определения статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления во время избирательной кампании, а также место органов власти и избирателей при проведении выборов.

Общая характеристика субъектов избирательного права

Субъектами избирательного права являются участники избирательных правоотношений. Их можно классифицировать по различным основаниям. Для более детального анализа участников избирательных правоотношений мы проведем их разделение на основных и дополнительных.

К основным субъектам избирательного права можно отнести граждан Российской Федерации, избирательные объединения (политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения в соответствии с избирательным законодательством РФ), кандидатов, членов избирательных комиссий.

Дополнительными субъектами, способствующими деятельности основных субъектов, можно назвать органы государственной власти и местного самоуправления, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, суды.

Особым субъектом избирательного права являются избирательные комиссии.

Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то они относятся к коллективной группе субъектов избирательного права, несмотря на то что в данную группу входят прежде всего единоличные органы государственной власти и местного самоуправления, такие как Президент РФ и главы муниципальных образований. Указанные субъекты в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами наделены правами вступать в правоотношения с другими субъектами избирательного права, а кроме того на них возложена обязанность по созданию надлежащих условий для организации и проведения выборов.

В большинстве своем роль органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, ограничивается определенными статусными действиями: к примеру, назначением тех или иных видов выборов, утверждением схем избирательных округов, оказанием содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий и т.п. Указанные действия должны быть совершены ими в установленные законами сроки, с тем чтобы соблюдались избирательные права граждан по возможности голосовать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.

Закон о гарантиях избирательных прав наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и представительный орган муниципального образования полномочием по утверждению схем избирательных округов. При этом очерчиваются временны́е рамки совершения таких действий: схема избирательных округов должна быть утверждена указанными органами не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

На органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность по оказанию избирательным комиссиям всех уровней безвозмездной помощи в реализации их полномочий. Для этого при необходимости комиссиям предоставляются помещения, в том числе для хранения избирательной документации, обеспечивается ее охрана на установленный избирательными законами срок, а также предоставляются транспортные средства, средства связи и техническое оборудование. Понятно, что данные полномочия должны реализовываться постоянно, поскольку при трехуровневой системе организации власти выборы в России носят регулярный характер.

Кроме того, в соответствии с Законом о гарантиях избирательных прав некоторые полномочия в избирательной сфере конкретизированы и должны реализовываться постоянно. Это касается, например, процедуры регистрации (учета) избирателей. На главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения возлагается обязанность с периодичностью не реже чем раз в месяц передавать в избирательную комиссию субъекта РФ установленные в законе сведения, необходимые для формирования и ведения регистра избирателей.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, являются важными участниками информационного обеспечения выборов через СМИ (формы периодического распространения массовой информации). Закон РФ «О средствах массовой информации» называет несколько таких форм: периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации (ст. 2). Под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Под радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год. Телеканал, радиоканал – это сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в эфир под постоянным наименованием и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или) соответственно иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 5П подчеркнул, что выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов в Российской Федерации как в демократическом правовом государстве, призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Конституция РФ провозглашает свободу массовой информации и запрет цензуры. Однако использование права на свободу массовой информации налагает на организации, осуществляющими выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, а следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, установленными законом и являющимися необходимыми (п. 3 ст. 19 Международного пакта «О гражданских и политических правах»; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Информационное обеспечение выборов осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий. Организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, объединенные в Законе о гарантиях избирательных прав под одним термином «организации, осуществляющие выпуск СМИ», используются в обеих формах информационного обеспечения выборов. Организацией телерадиовещания считается российское юридическое лицо, осуществляющее формирование теле- или радиоканала и его распространение в установленном порядке на основании лицензии на телевизионное вещание, радиовещание или на основании договора с иными организациями телерадиовещания в случае распространения телеканала или радиоканала на территориях половины или более чем половины субъектов РФ. Редакцией периодического печатного издания является организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск печатного СМИ (ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

Закон о гарантиях избирательных прав для своих целей проводит разделение организаций, осуществляющих выпуск СМИ на несколько видов. В зависимости от принадлежности к тому или иному виду законодатель наделяет такие организации различными правами и обязанностями в избирательном процессе. Одну группу СМИ законодатель вообще исключает из избирательно-правовых отношений. СМИ, учрежденные государственными (муниципальными) органами исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, нельзя использовать ни для информирования, ни для предвыборной агитации (например, Собрание законодательства РФ, Вестник Конституционного суда РФ, Бюллетень Верховного Суда РФ и т.д.). Организации, осуществляющие выпуск СМИ (кроме названной группы), можно разделить на две большие группы: организации, обязанные бесплатно предоставлять время в эфире или печатную площадь, и организации, предоставляющие время в эфире или печатную площадь только на договорной основе. К первой группе законодатель относит государственные и муниципальные организации, осуществляющие выпуск СМИ; ко второй – все остальные, называемые негосударственными. Для отнесения к государственным и муниципальным организациям СМИ должно отвечать одному из нижеперечисленных требований:

• 1) наличие на день официального опубликования решения о назначении выборов государственных (муниципальных) органов или организаций в качестве учредителей либо соучредителей СМИ или организации, осуществляющей выпуск СМИ (организации телерадиовещания и (или) редакции);
• 2) получение организацией за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, государственной (муниципальной) поддержки в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального (местного) бюджета, бюджета субъекта РФ;
• 3) наличие государственной (муниципальной) доли в уставном (складочном) капитале такой организации на день официального опубликования решения о назначении выборов.

По территории распространения информации законодатель делит все организации, осуществляющие выпуск СМИ на общероссийские и региональные. Речь идет о территории распространения, указанной в свидетельстве о регистрации СМИ (ст. 8, 10 Закона РФ «О средствах массовой информации») и лицензии на вещание. Для печатных СМИ такая территория определяется как территория, на которой преимущественно распространяется тираж, для электронных СМИ (теле-, радиоканалов) она определяется зоной уверенного приема сигнала.

К общероссийским согласно п. 5 ст. 47 Закона о гарантиях избирательных прав относятся:

• 1) организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов РФ, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск СМИ (теле-, радиоканалов), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов РФ;
• 2) организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, зарегистрированных для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов РФ.

К региональным относятся:

• 1) организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие СМИ (теле-, радиоканалов) на территориях менее чем половины субъектов РФ, а также соответствующие подразделения общероссийских организаций телерадиовещания;
• 2) организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, зарегистрированных для распространения на территориях менее чем половины субъектов РФ.

Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и печатных СМИ, которые обязаны предоставлять эфирное время или печатную площадь для проведения предвыборной агитации, публикуется организующей выборы комиссией или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации. В настоящее время такие функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 228, и ее территориальные подразделения. Указанный перечень представляется Роскомнадзором или его территориальными подразделениями (в зависимости от уровня выборов) в соответствующую комиссию не позднее чем на пятый день после дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Негосударственные организации СМИ и государственные организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, выходящих реже чем один раз в неделю, специализированные организации телерадиовещания и редакции специализированных периодических печатных изданий (культурно-просветительских, детских, технических, научных и других), а при выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ также муниципальные организации телерадиовещания и редакции муниципальных периодических печатных изданий вправе отказаться от предоставления эфирного времени либо печатной площади для проведения предвыборной агитации. Таким отказом считается непредставление в соответствующую комиссию письменного уведомления не позднее чем через 30 дней со дня начала избирательной кампании. Согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» (ст. 2) специализированным СМИ называется такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого законом установлены специальные правила. В ст. 14 указанного Закона РФ среди таких СМИ упоминаются специализирующиеся на сообщениях и материалах рекламного или эротического характера, а также специализирующиеся на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также СМИ образовательного и культурно-просветительского назначения.

Суды являются особыми субъектами отношений, регулируемых избирательным законодательством. Они относятся к так называемым обеспечивающим субъектам избирательного права, чья деятельность направлена на поддержание стабильности и эффективности в реализации субъективных избирательных правомочий. Современное законодательное регулирование позволяет выделить следующие функции (направления) деятельности судов в области избирательных правоотношений.

Защитная функция. Суд, будучи гарантом реализации прав граждан, в том числе права избирать и быть избранным, законодательно наделен полномочиями по защите субъективных избирательных прав. Все решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, а также решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в суд (п. 1 ст. 75 Закона о гарантиях избирательных прав).

Правом на защиту своих прав в ходе избирательной кампании наделены не только кандидаты и избиратели как носители субъективного избирательного права, но и другие участники избирательных правоотношений. В частности, им обладают наблюдатели, члены комиссии с правом решающего и совещательного голоса.

Восстановительная функция. Смысл данной функции заключается в том, чтобы нарушенное субъективное право восстановить в прежнем объеме. Это касается прежде всего отмены судом тех или иных решений избирательных комиссий по причине их незаконности. Последствием такой отмены становится возможность для носителя нарушенного права реализовать такое право вновь с соблюдением требований законодательства.

Законодатель указывает, что решение избирательной комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом (п. 11 ст. 20 Закона о гарантиях избирательных прав).

Суд может отменить решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или списка кандидатов (п. 6 ст. 76 Закона о гарантиях избирательных прав). Наделен суд также правом отменять решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов, что может повлечь проведение новых выборов (ст. 77 Закона о гарантиях избирательных прав).

Функция привлечения к ответственности. Ответственность – самая распространенная форма государственного принуждения, которая заключается в мерах, применяемых к лицу (кандидату, избирательному объединению, избирательной комиссии, ее членам, органам власти и должностным лицам) в качестве санкции за совершенное им правонарушение (факт совершения которого установлен в надлежащем порядке).

К мерам ответственности, применяемым судом, можно отнести расформирование избирательной комиссии, отмену решения избирательной комиссии о регистрации кандидата или списка кандидатов, отмену регистрации кандидата или списка кандидатов.

Здесь же необходимо рассказать и о пресекательной функции в деятельности суда. Меры пресечения как разновидности государственного принуждения необходимы для недопущения совершения правонарушения в будущем и для обеспечения надлежащего порядка привлечения к ответственности. В частности, они могут быть приняты в случае установления судом факта нарушения кандидатом законодательных ограничений при проведении предвыборной агитации путем распространения незаконных печатных агитационных материалов. Такое решение суда послужит основанием для изъятия из распространения соответствующих незаконных агитационных материалов.

Регулятивная функция. Говорить о данной функции в деятельности суда стало возможно лишь в последнее время. В условиях закрепления Россией на конституционном уровне доктрины разделения властей роль суда должна сводиться к разрешению правовых споров – суд должен быть юрисдикционным, а не правотворческим органом. Между тем практика российского государственного строительства привнесла в российскую правовую систему такой феномен, как судебное правотворчество. Связан он, прежде всего, с деятельностью Конституционного Суда РФ.

В силу своего статуса единственного органа, правомочного решать вопрос о соответствии Конституции РФ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, Конституционный Суд РФ во многих своих решениях дает общеобязательные нормативные толкования законодательных норм. Часто такие толкования имеют природу восполнения пробелов в правовом регулировании или формулирования новых правил поведения.

Все решения суда в сфере избирательных правоотношений можно классифицировать следующим образом:

• • решения по признанию решений и действий избирательных комиссий незаконными и их отмене;
• • решения по признанию итогов голосования, результатов выборов недействительными;
• • решения по прекращению статуса кандидатов или списков кандидатов;
• • решения по понуждению к определенным действиям (повторный подсчет голосов, проверка подписных листов и т.д.);
• • решения по установлению фактов (например, фактов нарушения ограничений при проведении предвыборной агитации и др.);
• • решения по привлечению к административной или уголовной ответственности.

Все решения суда обязательны для исполнения избирательными комиссиями, кандидатами (как единоличными, так и включенными в списки кандидатов) и другими участниками избирательных правоотношений.

• Например, в соответствии с нормами Закона о выборах депутатов Госдумы Президент РФ должен назначить выборы депутатов Государственной Думы нового созыва не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.
• Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».

Субъекты избирательного процесса. Права и обязанности

Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. В рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.

Реализация конституционных избирательных прав граждан осуществляется посредством деятельности разных лиц и организаций, обеспечивающих организацию и проведение выборов.

В избирательном процессе принимают участие различные субъекты, имеющие четко определенный правовой статус. Полномочия (права и обязанности) участников избирательного процесса различаются по объему, структуре и правовым свойствам.

Классификация субъектов избирательного процесса

В литературе существуют разные подходы к классификации субъектов избирательного права (процесса).

Представители первого из них говорят о трех группах таких субъектов: (1) граждане, обладающие активным избирательным правом (избиратели), которые должны обладать общими юридическими характеристиками (возраст, свободное состояние воли и т.п.), определенными законом. К этой же группе субъектов причисляется и избирательный корпус, т.е. совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, а также электорат — совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, а также кандидаты на выборные должности, список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов): (2) граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, — кандидаты на выборные должности, политические партии и избирательные объединения, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидатов на выборные должности, представители и доверенные лица кандидатов, наблюдатели: (3) избирательные органы избирательные комиссии.

Согласно другой точке зрения, участников избирательного процесса можно разделить на две группы: (1) индивидуальные и (2) коллективные. В качестве индивидуальных субъектов могут выступать избиратели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, кандидаты на выборные должности и зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица и представители, наблюдатели, должностные лица государственных и муниципальных органов: коллективными субъектами избирательного процесса являются избирательные комиссии, политические партии, избирательные объединения, общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации1Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в России // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М., 1995. С. 34..

Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.

Круг субъектов избирательного процесса не является раз и навсегда определенным. Законодательство о выборах развивается, могут появляться новые субъекты, как, например, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, другие субъекты, которые прежде активно участвовали в выборах, но согласно современному российскому законодательству не обладают избирательной правоспособностью, например, трудовые коллективы, выборные руководящие органы общественных объединений, избирательные блоки.

Избиратели. Права и обязанности

Центральное место среди субъектов избирательного процесса занимают избиратели, которые выражают свою высшую непосредственную волю на выборах и референдумах. Избирателем на выборах признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В определенных законом случаях избирателем может являться иностранный гражданин, постоянно или преимущественно проживающий в Российской Федерации.

Гражданин должен обладать право- и дееспособностью согласно российскому законодательству и достигнуть на день голосования возраста 18 лет. Граждане России, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории России, обладают равными с иными гражданами Российской Федерации избирательными правами.

Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с избирательными процедурами и действиями. Избиратель может действовать индивидуально, совместно с другими избирателями или через политические партии и общественные объединения, членом которых он является. Основу правового статуса избирателя составляют его права и обязанности, связанные с реализацией основных принципов проведения выборов. На выборах любого уровня избиратели участвуют на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

Права и обязанности избирателя реализуются во всех стадиях избирательного процесса.

1. Избиратели имеют право добиваться назначения выборов путем подачи заявления в соответствующий суд общей юрисдикции в случае, если выборы не будут назначены уполномоченным на то органом или соответствующим должностным лицом, либо избирательной комиссией.

2. Избиратели имеют ряд правомочий, связанных с составлением списков избирателей. Избиратель имеет право на включение его в список на конкретном избирательном участке по месту его постоянного или преимущественного проживания и на ознакомление этим списком. Избиратель вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем. Избиратель также имеет право на беспрепятственный доступ к информации о себе, о том, кто и в каких целях эту информацию использует. Избиратель может быть исключен из списка избирателей после его подписания председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии. Такое исключение может производиться только на основании официальных документов, полученных из соответствующих органов, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей, а также в случае выдачи избирателю открепительного удостоверения в установленном законом порядке (но не позднее, чем за день до дня выборов. В день голосования любые исключения из списка избирателей запрещены).

3. Избиратели могут принимать участие в формировании ряда избирательных комиссий. На собраниях по месту жительства, работы, учебы они вправе предлагать кандидатуры в состав территориальных, участковых избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные органы субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления. Кроме того, гражданин может быть членом избирательной комиссии (как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса) и через нее участвовать в организации всех избирательных процедур и действий.

4. Каждый избиратель, обладающий активным избирательным правом, как индивидуально, так и в качестве делегата съезда (конференции) политической партии имеет право выдвинуть кандидата на выборную должность, а избиратель, обладающий пассивным избирательным правом (т.е. достигший установленного для конкретных выборов возраста), имеет право на самовыдвижение в избирательном округе.

5. При проведении сбора подписей в поддержку кандидатов на выборные должности избиратель имеет право поставить свою подпись в поддержку какого-либо кандидата (списка кандидатов). Дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право на сбор подписей избирателей. Кандидат может заключить с гражданином договор о сборе подписей. Оплата работы сборщика подписей осуществляется через избирательный фонд кандидата.

6. При проведении выборов избирателям предоставляется право проведения беспрепятственной агитации за участие в выборах, за или против конкретных кандидатов (списков кандидатов). Избиратель имеет право участвовать во всех официальных мероприятиях кандидатов в митингах, встречах кандидатов с населением, он может распространять избирательные брошюры, плакаты, листовки, посещать с агитационными целями других избирателей и т.п.

7. Избиратель может выступать в качестве доверенного лица кандидата, политической партии. Такие лица регистрируются соответствующей избирательной комиссией при наличии письменного заявления кандидата, представления политической партии, а также заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом.

8. Каждый зарегистрированный кандидат на выборную должность, каждая из политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, каждое из общественных объединений, зарегистрированных в установленных законом порядке, вправе назначить наблюдателей.

9. Граждане вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, политической партии, через соответствующие избирательные фонды. Избиратели имеют право участвовать в создании таких избирательных фондов посредством пожертвований.

10. Вершиной участия избирателей в выборах является голосование. Избиратель имеет ряд полномочий, связанных с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов, установлением результатов выборов.

Избирательные комиссии

Подготовку и проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии. При выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ — это Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые комиссии2Когда выборы части депутатов Госдумы проводились по мажоритарным округам (до 2006 г. включительно), в системе избирательных комиссий была и окружная избирательная комиссия.. Все избирательные комиссии действуют как единая система избирательных органов, во главе которой находится ЦИК России, являющаяся вышестоящим для других избирательных комиссий органом. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее полномочий, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия РФ является государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной федеральным избирательным законодательством.

Компетенция избирательных комиссий складывается из предметов их ведения и полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за ними избирательным законодательством. В исключительном ведении избирательных комиссий находится официальное информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, политических партиях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле-, радиовещание, и редакции периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время, печатную площадь на указанные цели, а также для опубликования (обнародования) их решений, размещения иной информации.

Индивидуальные полномочия комиссии каждого уровня многообразны и очень обширны. Они установлены в Федеральном законе об основных гарантиях, а также в конкретных законах федерального и регионального уровней применительно к выборам соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе. Формируется этот орган на смешанной основе. Из 15 членов ЦИК России пять назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Госдумы, пять — Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти и высшими должностными лицами субъектов РФ. Пять членов ЦИК назначаются Президентом РФ. Таким образом, ни у одного из органов государственной власти нет монополии на формирование ЦИК3При выборах Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г. Положение о выборах предусматривало формирование Центризбиркома в составе Председателя, который назначался Президентом РФ; заместитель Председателя и 20 членов Комиссии также назначались Президентом по представлению Председателя ЦИК. И хотя кандидатуры членов Комиссии предлагались органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, фактически это был президентский орган. С принятием в 1994 г. Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав был установлен предусмотренный выше порядок формирования ЦИК России.. Председатель ЦИК, его заместитель и секретарь Комиссии избираются тайным голосованием членами ЦИК из своего состава.

Избирательные комиссии субъектов Федерации формируются путем назначения половины их членов законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, а другая половина назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Кандидатуры для назначения членами избирательных комиссий субъектов РФ предлагаются политическими партиями, представленными в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти субъекта РФ, общественными объединениями, представительными органами местного самоуправления, избирательной комиссией субъекта Федерации предыдущего состава, ЦИК России.

Срок полномочий всех видов избирательных комиссий обычно равен сроку полномочий органа, подготовку и проведение выборов в который осуществляют соответствующие комиссии. Закон предъявляет к членам избирательных комиссий следующие требования: они должны быть гражданами Российской Федерации, дееспособными и совершеннолетними, иметь высшее профессиональное образование.

Руководители различных избирательных комиссий (председатель, заместители) работают на соответствующих должностях на постоянной основе. В силу этого они не могут замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Членам ЦИК предоставлено право самим решать, на какой основе работать в комиссии — на постоянной (штатной) или на общественных началах.

Члены избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть привлечены к уголовной ответственности, подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а член ЦИК — без согласия Генерального прокурора РФ.

В целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса федеральное и региональное законодательства о выборах закрепляют институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Кандидат, политическая партия, выдвинувшая кандидата, со дня представления документов для регистрации вправе назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список кандидатов, и в нижестоящие комиссии по одному члену избирательной комиссии с правом совещательною голоса.

Они имеют равные права с членами избирательной комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права выдачи избирательных бюллетеней, участия в подсчете и погашении бюллетеней, составления протокола об итогах голосования, о результатах выборов, права участия в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции избирательной комиссии, и права подписывать решения избирательной комиссии.

Полномочия членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в случае, если назначившие их субъекты были избраны, продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Полномочия остальных членов комиссий с правом совещательного голоса прекращаются через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. Полномочия указанных членов избиркомов Могут быть прекращены по решению лица или органа, их назначившего, и переданы другому лицу.

Членами избирательной комиссии с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, судьи, прокуроры.

Политические партии

Политические партии — это организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера. Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.

В то же время число реально способных участвовать в осуществлении государственной власти партий сегодня невелико. В 2003 г. к началу избирательной кампании правом участия в выборах депутатов Государственной Думы Феде рачьи ого Собрания РФ в соответствии с законом обладали 44 политические партии, а также 20 общероссийских общественных объединений. Напомним, что в 1999 г. таких объединений было 139. На прошедших выборах в Госдуму в декабре 2007 г., как уже отмечалось, только 15 партий обладали правом участвовать в выборах, из них зарегистрированных Центризбиркомом было 11 партий. На начало 2010 г. зарегистрировано только семь партий, имеющих право участвовать в выборах. В Госдуме сейчас представлены всего четыре партии. С введением поправок в закон «О политических партиях», упрощающих процедуру регистрации партий, ситуация изменилась и на сегодня (конец мая 2013 г.) уже 70 партий зарегистрировано в Минюсте.

Политические партии признаются единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельно участвовать в выборах в органы государственной власти путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности. Отсюда следует ведущая роль политической партии как коллективного субъекта, наделенного законом правом выдвигать кандидатов (список кандидатов).

Кандидаты на выборные должности и их представители

Кандидатами являются выдвинутые в установленном порядке лица, которые реализуют свое пассивное избирательное право. Кандидаты должны быть в обязательном порядке зарегистрированы соответствующей избирательной комиссией. С момента такой регистрации возникает правовой статус кандидата на выборную должность. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности (за исключением случаев, установленных федеральным избирательным законодательством). Для обеспечения такого равенства закон устанавливает ряд требований. Кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, работающие в СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в зарегистрировавшую их избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов.

Для обеспечения эффективного участия кандидатов в избирательной кампании законом устанавливаются гарантии деятельности зарегистрированного кандидата. Зарегистрированный кандидат без согласия прокурора (соответственно уровню выборов: так, кандидаты в депутаты Государственной Думы — без согласия Генерального прокурора РФ) не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче такого согласия прокурор немедленно извещает об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Кандидат вправе в любое время, но не позднее срока, указанного в законе, снять свою кандидатуру, подав письменное заявление в соответствующую избирательную комиссию. Такое заявление не подлежит отзыву. Если кандидат был зарегистрирован, то на основании полученного заявления избирком принимает решение об аннулировании регистрации этого кандидата. Отозвать его вправе также политическая партия по решению органа, выдвинувшего кандидата на выборную должность. Если ко дню голосования останется менее двух зарегистрированных кандидатов, выборы по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть отложены на определенный законом срок. Кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, связанных со статусом кандидата, с момента официального опубликования результатов выборов, а при досрочном выбытии — с даты выбытия.

Доверенные лица и кандидаты

В избирательной кампании кандидата наряду с ним активно участвуют и его представители. Это доверенные лица кандидатов, наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Полномочия указанных лиц начинаются и прекращаются одновременно с регистрацией кандидата или утратой им своего статуса. Предельная численность доверенных лиц устанавливается для различных видов и уровней выборов законодательством. Кандидаты, политические партии могут в любое время отозвать своих доверенных лиц, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданное такому лицу удостоверение. Доверенное лицо также вправе в любое время но собственной инициативе сложить свои полномочия.

Наблюдатели — граждане Российской Федерации, уполномоченные проводить наблюдение за ходом проведения голосования (в день голосования, в дни досрочного голосования) за подсчетом голосов избирателей и иной деятельностью избирательных комиссий. Иностранные и международные организации также могут участвовать в указанных мероприятиях через иностранных (международных) наблюдателей. Они вправе присутствовать в различных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

Закон запрещает наблюдателям выдавать избирателям избирательные бюллетени, расписываться за избирателя в получении бюллетеня, в том числе по его просьбе, заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, избирательные бюллетени, предпринимать действия, нарушающие тайну голосования, принимать непосредственное участие в подсчете голосов избирателей, совершать действия, препятствующие работе избирательных комиссий, проводить предвыборную агитацию среди избирателей, участвовать в принятии решений соответствующим избиркомом.

Срок полномочий иностранного наблюдателя начинается со дня его аккредитации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов. В период осуществления своей деятельности иностранный наблюдатель находится под покровительством Российской Федерации. Федеральные и региональные органы государственной власти, избирательные комиссии обязаны оказывать ему необходимое содействие.

В то же время закон запрещает иностранному наблюдателю использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов.

Средства массовой информации

Одна из особенностей избирательной кампании — широкое участие в них средств массовой информации — прессы, телевидения и радио — как участника избирательного права и процесса. В современных условиях организация и проведение таких массовых кампаний, как выборы, без участия средств массовой информации немыслимы. Правовой статус и формы участия СМИ в избирательных кампаниях регулируются Законом РФ «О средствах массовой информации» (в ред. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 10-ФЗ) и Федеральным законом об основных гарантиях.

Представители СМИ имеют право: присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, обеспечивать гласность и открытость их деятельности; знакомиться с протоколами избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов; присутствовать на публичных предвыборных мероприятиях, освещать ход их проведения; находиться на избирательных участках в день голосования при проведении голосования, подсчете голосов и составлении протоколов об итогах голосования. Средства массовой информации, их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий.

Органы государственной власти и местного самоуправления

В соответствии с избирательным законодательством государственные органы Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, их должностные лица наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции. (1) На органы государственной власти и местного самоуправления возложены обязанности по назначению выборов. (2) Они обязаны участвовать в формировании соответствующих избирательных комиссий. (3) Осуществление регистрации (учета) избирателей возложено на глав муниципальных образований. Они же по согласованию с избирательными комиссиями образуют избирательные участки и публикуют их списки в СМИ. (4) Они оказывают содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий (в частности, на безвозмездной основе предоставляют необходимые помещения, обеспечивают их охрану; предоставляют транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, оргтехнику и т.д.). (5) Они обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, политическим партиям в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов, митингов, демонстраций, безвозмездно предоставлять для этих целей помещения, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий.

Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления незаконных и подложных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей таких материалов и источник их оплаты, а также немедленно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и о предпринятых мерах.

Необходимо подробнее рассмотреть участие в избирательных правоотношениях судебных органов. Фактически они выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации. Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. Помимо этого Верховный Суд РФ наделен обобщать практику рассмотрения судами избирательных споров и принимать по ним постановления. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных законом случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, политических партий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Отличительной особенностью правового статуса государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировались необходимость и целесообразность подобного рода действий.

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

2014 Юридические науки Выпуск 4(26)

УДК 342.84

СУБЪЕКТЫ ИЗБИРА ТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Д.М. Худолей

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: dmitry-hudoley@yandex.ru

Введение: в статье анализируются классификации субъектов избирательного процесса. Цель: определить место и роль различных субъектов, участвующих в избирательном процессе. Методы: использованы общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частнонаучные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический). В ходе научного поиска особое внимание уделялось сравнительному, системному методам исследования. Результаты: определен круг обязательных и факультативных субъектов избирательного процесса. Обязательные субъекты подразделяются на две подгруппы: основные участники и органы, проводящие и организующие выборы. Основные участники — избиратели и кандидаты. Делается вывод о необходимости выделения коллективных основных субъектов (партии и избирательный корпус). Основные субъекты обладают максимальным объемом прав, именно они участвуют в формировании выборных органов власти и наделении полномочиями выборных должностных лиц. Также обязательными субъектами являются избирательные комиссии. Указанные участники являются уполномоченными субъектами и исполняют возложенные на них обязанности. Факультативные субъекты выполняют вспомогательную функцию, поскольку они помогают реализовать чужое активное и пассивное избирательное право. Указанные субъекты также подразделяются на две подгруппы. В первую подгруппу входят наблюдатели, доверенные лица и иные субъекты, как правило, обладающие процессуальными правами. Во вторую автором отнесены уполномоченные органы государственной власти, местного самоуправления и должностные лица, способствующие организации и проведению выборов. Выводы: в избирательном процессе участвуют субъекты, выполняющие различные функции. Объем их прав и обязанностей различен. В силу этого автор приходит к выводу, что выделяемый в науке принцип равенства участников избирательного процесса не должен пониматься абстрактно. Строгое равенство должно обеспечиваться только среди однопорядковых субъектов. Среди разнопорядковых субъектов равенства нет и быть не может, поскольку они выполняют различные функции. Подобное неравенство не должно признаваться дискриминацией.

Ключевые слова: избирательное право; избирательный процесс; субъекты избирательного процесса; классификация субъектов избирательного процесса; обязательные субъекты избирательного процесса; факультативные субъекты избирательного процесса; органы, проводящие выборы; уполномоченные представители

Введение

В современной отечественной науке сложилась следующее понимание категории «субъект избирательного процесса»: участник избирательных правоотношений, которые реализуют избирательные права или исполняют юридические обязанности. Однако многие ученые не проводят какой-либо классификации субъектов или эта

© Худолей Д.М., 2014

классификация поверхностна. Так, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян делят всех субъектов на три группы: индивидуальные лица, объединения и органы публичной власти . Очевидно, что такое деление не подчеркивает особой роли тех или иных субъектов. Например, в первой группе оказались избиратели и наблюдатели. Очевидно, что возможно проведение выборы без наблюдателей, но без избирателей — никогда. К.В. Краснов в своей диссертации

предложил более развернутую классификацию. На его взгляд, в процессе участвуют 6 групп участников: органы, назначающие выборы; избирательные комиссии; субъекты избирательного права; СМИ; органы, осуществляющие контроль за законностью выборов; органы, материально обеспечивающие выборы . Данная классификация, как нетрудно заметить, лишена единого основания деления и также не отражает особой роли тех или иных субъектов в избирательном процессе. Стоит также отметить, что отдельные авторы к субъектам процесса относят даже нормоучредитель-ные органы, которые, на наш взгляд, в избирательных отношениях вообще не участвуют .

Классификация субъектов избирательного процесса

При решении вопроса о классификации субъектов избирательного процесса следует руководствоваться критерием, выработанным учеными-процессуалистами. Так, общепринятой точкой зрения является деление субъектов гражданского процесса на основных и вспомогательных. Основные субъекты — носители спорного материального права, так называемые лица, участвующие в деле — истец, ответчик. Вспомогательные — лица, способствующие осуществлению правосудию — свидетель, эксперт, а также представители . В уголовном процессе большинство ученых также придерживаются аналогичной точки зрения . При этом отметим, что большинство ученых в качестве отдельной группы выделяют суд в качестве организатора процесса. Данную точку зрения, на наш взгляд, вполне уместно использовать и для классификации субъектов избирательного процесса.

Подобные взгляды не раз излагались учеными. Так, В.А. Ершов в зависимости от характера участия субъектов в избирательном процессе подразделяет лиц на две большие группы: субъекты, непосредственно реализующие свои избирательные права, и субъекты, способствующие реализации избирательных прав . Следовательно, граждане, участвующие в избирательном процессе в качестве избирателей или кандидатов, действуют в самостоятельном

качестве: они реализуют свои избирательные права. Наоборот, наблюдатель, участвующий в процессе, создает условия для нормальной реализации чужих избирательных прав, принадлежащих избирателям, кандидатам, политическим партиям.

Данная классификация субъектов избирательного процесса опирается на классификацию избирательных прав. Напомним, что в п. 28 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон «Об основных гарантиях…») содержится следующее определение: избирательные права граждан — конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях . Таким образом, законодатель установил, что все избирательные права делятся на 2 группы. В первой группе — входят активное и пассивное избирательное право, т. е. материальные избирательные права. Можно эти права называть основными. Во вторую группу законодателем отнесены в основном процессуальные права (права участвовать в наблюдении за голосованием и др.), их можно называть дополнительными. Очевидно, что процессуальные права выполняют «обслуживающую» функцию по отношению к активному и пассивному избирательному праву.

В.А. Ершов относит к вспомогательным субъектам, кроме наблюдателей и доверенных лиц, также избирательные комиссии и иные публичные органы власти, участвующие в организации и проведении выборов. Согласимся, что указанные органы участвуют в избирательном процессе с целью реализации чужих субъективных избирательных прав. Но справедливо ли определять место избирательных комиссий среди наблюдателей, доверенных лиц? Роль избирательных комиссий и доверенных лиц раз-

лична. Без избирательных комиссий немыслимо проведение выборов, в то время как участие доверенных лиц необязательно, например, на местных выборах.

Напомним, что многие процессуалисты относят суд к особому субъекту гражданского и уголовного процесса, подчеркивая его исключительное положение. В силу этого мы считаем, что для классификации субъектов избирательного права необходимо руководствоваться не только критерием обладания материального избирательного права.

Р.Ф. Биктагиров в своей диссертации излагает мысль о существовании обязательных и факультативных (вспомогательных) субъектов. Без участия обязательных субъектов проведение выборов невозможно. К таким субъектам Р.Ф. Биктагиров, в частности, относит избирателей, кандидатов, избирательные комиссии. Участие факультативных (вспомогательных) субъектов необязательно . К таким субъектам автор относит наблюдателей и др. Данная точка зрения нам представляется весьма ценной. В силу этого мы предлагаем совместить классификации В.А. Ершова и Р.Ф. Биктагирова.

На наш взгляд, в избирательном процессе участвуют две большие группы субъектов: обязательные и факультативные участники. Субъекты каждой из групп, в свою очередь, подразделяются на две подгруппы в зависимости от наличия материальных или процессуальных избирательных прав. Так, очевидно, что среди обязательных субъектов можно выделить носителей активного или пассивного избирательного права. Поскольку данные права можно называть основными, видимо, вполне обоснованно их носителей называть основными субъектами избирательного процесса. Не вызывает сомнений утверждение, что избиратели и кандидаты — основные участники избирательного процесса.

Основные участники избирательного процесса

Согласно п. 18, 35 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях…», избиратель — гражданин РФ, обладающий избирательным правом. Кандидат — лицо, выдвинутое в качестве претендента на замещаемую посред-

ством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Отметим, что закон разрешает избирателям и кандидатам участвовать в процессе в том случае, когда они будут обладать материальным избирательным ко дню голосования. Исходя из этого несовершеннолетний гражданин должен признаваться избирателем, если он достигнет совершеннолетия ко дню голосования (ч. 1 ст. 4 Закона «Об основных гарантиях.»).

Избиратели и кандидаты обладают основными (активным и пассивным избирательным правом) и дополнительными избирательными правами (в основном это процессуальные права, права участвовать в отдельных избирательных действиях). Данные субъекты участвуют в основных материальных избирательных отношениях — отношениях по поводу наделения полномочиями выборного должностного лица, формирования выборного органа власти. При этом основные субъекты вправе участвовать и в процессуальных правоотношениях на различных стадиях процесса. Так, избиратели вправе участвовать в осуществлении предвыборной агитации, сборе подписей, финансировании избирательной кампании и др.

Коллективный участник

избирательного процесса

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, носителями активного и пассивного избирательного права являются только граждане, однако многие ученые выступают за отнесение избирательных объедений к основным участникам избирательного процесса . На наш взгляд, следует признать в качестве носителя пассивного избирательного права политическую партию.

На выборах, проводимых по пропорциональной избирательной системе, избиратели голосуют за ту или иную партию, выдвинувшую список кандидатов. При этом избранных по партийным спискам депутатов невозможно отозвать, поскольку избиратель голосовал за коллективного субъекта

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

(партию), а не за конкретных личностей . В Российской Федерации устанавливается ответственность депутатов перед партией (предусматривается лишение мандата в случае выхода из состава фракции — п. «б» ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Поэтому мы считаем, что мандат непосредственно передается партии как субъекту пассивного избирательного права.

Стоит отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ противоречива. Так, в п. 3 Постановления от 9 ноября 2009 г. №16 Суд изложил следующую точку зрения: «Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) — одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе — по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом. В реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса (курсив наш — Д.Х.). Тем самым граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением-политической партией, а за весь этот список, т.е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу» . Напомним, что существующая процессуальная наука основывается на утверждении, что основной субъект процесса — носитель спорного материального права. Это еще раз подтверждает необоснованность и алогичность правовой позиции Конституционного Суда РФ, который признает партии основным субъектом избирательного процесса, но отказывается признавать их носителями пассивного избирательного права.

Нередко ученые утверждают, что именно избирательное объединение является основным участником избирательного процесса . Эта точка зрения не совсем верна. Федеральный законодатель разрешает общественным движениям и органи-

зациям участвовать в местных выборах, проводимых по мажоритарной системе. Но в этом случае данное избирательное объединение лишь выдвигает кандидата в одно-или многомандатном округе. Непосредственно агитацию, финансирование избирательной кампании данное объединение не осуществляет. Граждане на таких выборах голосуют за кандидата непосредственно. В данном случае общественное объединение скорее является вспомогательным субъектом, а не основным.

Также не стоит признавать основным субъектом группу избирателей, поддерживающих самовыдвижение кандидата в Президенты РФ. Группа избирателей лишь поддерживает его самовыдвижение и в дальнейшем не участвует в избирательном процессе.

Напомним, что в России создание избирательных блоков запрещено. Впрочем, при проведении местных выборов по партийным спискам допускается создание соглашений между партией (структурным подразделением) и общественными объединениями. В последнем случае в партийный список кандидатов включаются представители общественных объединений. Очевидно, что в последнем случае происходит объединение списков, но не создание самостоятельного участника избирательного процесса, так как избирательные действия совершает исключительно партия.

В силу вышеизложенного мы считаем, что коллективным основным субъектом избирательного процесса следует признавать именно партии и их структурные отделения (региональные или местные отделения), которые участвуют в выборах, проводимых по партийным спискам. В случае проведения выборов по мажоритарной системе эти объединения уже не могут признаваться основными субъектами избирательного процесса, поскольку они выполняют вспомогательную функцию по отношению к выдвинутым ими кандидатам и ограничиваются участием лишь в отдельных избирательных действиях.

Если допускать существование коллективного субъекта пассивного избирательного права, следовательно, необходимо выделять и коллективный субъект активно-

го избирательного права. Так, В.О. Лучин, Р.Ф. Биктагиров предлагают считать народ коллективным субъектом активного избирательного права . Народ -носитель суверенитета, источник верховной власти в России. Именно народ избирает своих представителей (Президента РФ, весь состав Государственной Думы) на федеральных выборах, поскольку от волеизъявления отдельных избирателей не зависит судьба выборов.

Как разъяснил Конституционный Суд в п. 8 мотивировочной части постановления №26-П от 17 ноября 1998 г., граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из положений Конституции РФ следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т.е. представителем народа . Однако, на наш взгляд, коллективным субъектом активного избирательного права следует признать не народ Российской Федерации, а избирательный корпус, так как законом предусматриваются цензы избирательного права. Так, несовершеннолетние и недееспособные не обладают избирательной правосубъектностью. На региональных и муниципальных выборах голосует не народ государства, а избирательный корпус соответствующего политико-территориального образования. В недалеком прошлом некоторые государства разрешали проведение куриальных выборов. В этом случае существовал иной коллективный субъект активного избирательного права — избирательная курия (так, ранее в ЮАР белое и коренное население отдельно выбирало своих представителей) . При проведении непрямых выборов (как,

например, при избрании Президента США) в голосовании участвует коллегия выборщиков — также еще один коллективный субъект активного избирательного права.

Коллективные субъекты, как нетрудно догадаться, категории собирательные (партии состоят из членов, избирательный корпус — из избирателей). Можно сделать вывод, что их существование обусловлено таким законом диалектики, как закон перехода количества в качество. Так, определенная совокупность избирателей перерастает в самостоятельный субъект — избирательный корпус (народ, как указано в Конституции РФ), чье волеизъявление не сводимо к воле отдельных избирателей. Непосредственно в избирательном процессе коллективные субъекты не участвуют, поскольку от их имени действуют представители (интересы партии представляют доверенные лица и уполномоченные представители; народ же на выборах представляют рядовые избиратели, после выборов — депутаты и выборные должностные лица).

Избирательные комиссии

Ко второй подгруппе обязательных субъектов следует отнести органы государственной власти и местного самоуправления, проводящие и организующие выборы. В России такими органами являются избирательные комиссии (п. 21 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях.»).

Избирательные комиссии лишены каких-либо материальных или процессуальных избирательных прав, они наделены полномочиями, причем весьма существенными. Таким образом, можно утверждать, что данная категория участников является уполномоченными субъектами, исполняющими возложенные на них законом юридические обязанности.

Факультативные субъекты избирательного процесса

Данные участники выполняют «обслуживающую» функцию. Цель участия этих субъектов — создать необходимые условия для нормальной подготовки и проведения выборов, а также реализации активного и пассивного избирательного права основных субъектов избирательного процесса. Их участие в избирательном процессе

необязательно, более того, обычно они участвуют лишь в отдельных избирательных действиях. Видимо, этих лиц можно называть вспомогательными участниками избирательного процесса.

Факультативных (вспомогательных) субъектов можно подразделить на две большие подгруппы. В первую подгруппу мы отнесли тех участников, которые, как правило, обладают процессуальными правами и участвуют лишь в отдельных избирательных действиях. Ими являются: наблюдатели; СМИ и их представители; доверенные лица; уполномоченные представители политических партий и кандидатов; группы избирателей; сборщики подписей; общественные объединения, выдвигающие кандидатов; юридические лица, осуществляющие пожертвования в избирательные фонды и пр. Нетрудно заметить, что данные субъекты выполняют вспомогательную функцию только по отношению к каким-либо основным участникам процесса (избирателям, кандидатам, партиям).

Органы государственной власти, местного самоуправления и должностные лица, способствующие организации и проведению выборов, выделены во вторую подгруппу факультативных субъектов. К ним можно отнести Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, губернаторов, региональные парламенты, глав местных администраций, командиров воинских частей, загсы, суды, прокуратуры и др. Данные участники, как и избирательные комиссии, являются уполномоченными субъектами и лишены избирательных прав. Они совершают лишь отдельные избирательные действия (назначают дату проведения голосования на выборах, ведут учет избирателей, формируют избирательные комиссии, образуют избирательные округа и участки), а также оказывают содействие избирательным комиссиям при организации и проведении выборов. Следовательно, они выполняют обслуживающую функцию по отношению к обязательным участникам процесса вообще. Иначе говоря, они обеспечивают участие в процессе как основных субъектов (избирателей, кандидатов, партий), так и избирательных комиссий. В этом заключается их главное отличие от субъек-

тов первой подгруппы факультативных участников.

Отметим, что участие указанных субъектов не является обязательным. Так, если уполномоченный орган не назначит дату проведения голосования на очередных выборах, то данное действие совершает соответствующая избирательная комиссия (ч. 8 ст. 10 Закона «Об основных гарантиях.»).

Весьма спорен вопрос об отнесении к субъектам избирательного процесса суда и прокуратуры. Отдельные авторы утверждают, что суд участвует в избирательных отношениях, отменяя регистрации кандидатов или обязывая избирательную комиссию назначить выборы . С такой точкой зрения трудно согласиться. Привлекая виновных лиц к конституционно-правовой ответственности или обязывая избирательную комиссию назначить выборы, суд все равно остается субъектом гражданско-процессуальных отношений и за рамки гражданского процесса не выходит. Непосредственно избирательные действия совершает уполномоченный субъект, исполняющий решение суда (им, как правило, является избирательная комиссия). По нашему мнению, суд участвует в избирательном процессе лишь в том случае, когда извещает органов, осуществляющих учет избирателей, о лицах, признанных недееспособными или восстановленных в дееспособности (ч. 8 ст. 16 Закона «Об основных гарантиях.»).

В настоящий момент прокуратура может обращаться в суд с требованием назначить выборы, отменить регистрацию кандидата и т.д. Однако данные действия также не являются избирательно-правовыми. Безусловно, прокуратура участвуют в гражданском процессе. Участие прокуроров в сугубо избирательных действиях менее значимо. Видимо, следует признать прокурора субъектом избирательного процесса лишь при его участии в рассмотрении избирательного спора в административном порядке (т.е. избирательными комиссиями). Так, прокуроры неоднократно обращались в избирательные комиссии при нарушении порядка жеребьевки по распределению бесплатного эфирного времени, реализуя свое право вносить протесты, представления или предостережения .

Видимо, следует признать, что суды и прокуроры являются субъектами избирательного процесса, оказывающими содействие избирательным комиссиям в организации и проведении выборов.

Результаты

Таким образом, в избирательном процессе участвуют две большие группы субъектов — обязательные и факультативные субъекты. К числу обязательных субъектов мы отнесли основных участников (кандидаты, избиратели, избирательный корпус, партии) и избирательные комиссии. Без их участия проведение выборов невозможно. Именно основные участники обладают материальными избирательными правами и формируют выборные органы власти, наделяют полномочиями выборных должностных лиц. Избирательные комиссии исполняют обязанности по организации и проведению выборов, непосредственно не участвуя в материальных избирательных правоотношениях. Субъекты, способствующие проведению выборов, оказывающие ту или иную помощь кандидатам, партиям, избирательным комиссиям, являются факультативными участниками. Их участие в процессе желательно, но необязательно. Отдельные факультативные участники наделены процессуальными правами, другие (органы публичной власти и должностные лица) — нет.

Предложенная нами классификация субъектов избирательного процесса не должна пониматься статично. Очевидно, что вполне возможно присоединение юридических статусов. Так, гражданин может быть одновременно и избирателем, и кандидатом. Он может быть и избирателем, и наблюдателем в избирательной комиссии (т.е. совмещать статус основного и факультативного субъекта). Однако следует иметь в виду, что в отдельных случаях закон запрещает совмещение статусов. Так, согласно ст. 29 Закона «Об основных гарантиях…», не могут быть на соответствующих выборах членами избирательных комиссий с правом решающего голоса кандидаты, их доверенные лица; полномочия наблюдателя не может осуществлять кандидат или доверенное лицо и др.

Выводы

Как выяснилось, круг субъектов избирательного процесса весьма широк. В процессе участвуют субъекты, выполняющие ту или иную функцию, обладающие различным объемом прав и обязанностей. Максимально возможным объемом прав обладают основные субъекты процесса — избиратели, кандидаты и партии, которые вправе участвовать практически во всех стадиях избирательного процесса. Факультативные (вспомогательные) субъекты, как правило, обладают лишь единичными процессуальными правами, которые реализуются на отдельных стадиях процесса. Более того, отдельные субъекты вообще лишены избирательных прав (избирательные комиссии, иные органы государственной власти, местного самоуправления, а также должностные лица), что, однако, не освобождает их от несения юридических обязанностей. В силу этого мы приходим к важному выводу о том, что выделяемый в науке принцип равенства участников избирательного процесса не должен пониматься абстрактно. Строгое равенство должно обеспечиваться только среди однопорядковых субъектов. Среди разнопорядковых субъектов равенства нет и быть не может, поскольку они выполняют различные функции. Подобное неравенство не должно признаваться дискриминацией.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Библиографический список

1. Арбитражный процесс: учебник / под ред. Валеева Д.Х., Челышева Ю.М. М.: Статус, 2010. 572 с.

4. Власов А., Сеченова Р. Участие прокурора в избирательном процессе // Законность. 2002. №5. С. 9-11.

5. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицин-форм, 2008. 312 с.

6. Ершов В.А. Основы избирательного права: учеб. пособие для студ. вузов. М.: ГроссМедия, 2008. 192 с.

7. Князев С.Д. Курс лекций по избирательному праву и избирательному процессу Российской Федерации. Владивосток: Изд-во ДГУ, 2001. 213 с.

8. Краснов К.В. Субъект избирательного процесса в Российской Федерации: ав-тореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 25 с.

9. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право, 1997. 159 с.

10. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М.: ВЮЗИ, 1987. 65 с.

11. О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению Российской Федерации: постановление ЦИК Рос. Федерации от 20 апр. 2005 г. №143/981-4 // Рос. газ. 2005. 14 мая.

13. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 12 июля 2002 г. №62 (с изм.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №24, ст. 2253.

14. Пахоменко Т. Избирательное законодательство и соблюдение законности // Законность. 2000. №7,8. С. 11-16.

15. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 17 нояб. 1998 г. №26-П // Рос. газ. 1998. 8 дек.

16. По делу о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 25 апр. 2000 г. №7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. №19, ст. 2102.

17. По делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 9 нояб. 2009 г. №16-П. // Рос. газ. 2009. 27 нояб.

18. Шаталов А.С. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации в схемах. М., 2006. 410 с.

19. Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. 124 с.

… d-ra yurid. nauk. M., 2010. 50 c. (In Russ).

5. Dmitriev Yu.A., Israelyan V.B. Izbiratel’noe pravo: uchebnik . M.: Yustitsinform, 2008. 312 s. (In Russ).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

16. Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya p. 11 st. 51 Federal’nogo za-

SUBJECTS OF ELECTORAL PROCESS

D.M. Khudoley

Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: dmitry-hudoley@yandex.ru

the authorised representatives

Информация для цитирования: