Органы исполнительной власти субъектов и местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения исходя из интересов на селения, его исторических и иных местных традиций.

Функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел (вопросов).
2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного участия.
3. Обеспечение развития соответствующей территории.
4. Социально-культурное, коммунально-банковское и иное обслуживание населения.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на соответствующей территории.
6. Защита интересов и прав местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. (по состоянию на 01.09.2008 в ред. фз №97-ФЗ от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальными образованиями являются все города областного значения(приложение 5).

В сельских районах единым муниципальным образованием является район. В административно-территориальных единицах района действуют образуемые в порядке, определяемом уставом района, территориальные органы районного образования. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.

Виды органов местного самоуправления:

Выборные органы.

Органы, создаваемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования и иные выборные должности).

Местный референдум, муниципальные выборы собрание (сходы) граждан и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В городах областного значения наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований. В документах, которые связаны с исполнением отдельных государственных полномочий или которые направляются в органы государственной власти, используются официальные наименования:

· для представительного органа — городская Дума, районное (сельское, поселковое и т.п.) собрание депутатов;
· для исполнительно-распорядительного органа — администрация муниципального образования.

Органы местного самоуправления также имеют свой административно-правовой статус, который характеризуется тем, что:

они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;

органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

· местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления;
· решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения;
· ответственность перед государством наступает в случаях нарушения органами местного самоуправления и должностными лицами этих органов законодательства, устава муниципального образования. В случае нарушений орган государственной власти может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления законодательству или уставу муниципального образования.

Субъекты	Объекты
1. Местное население	1.Местное население
2. Органы МСУ (представительные и исполнительные)	2. Предприятия, учреждения и организации разных форм собственности, находящиеся на территории МО
3. Органы государственной власти субъектов РФ	3.Территория МО
4. Федеральные органы власти и их руководители.	4. Процесс развития МО
5. Советы директоров крупных градообразующих предприятий, которым уставами МО предоставлены определенные полномочия по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования (МО) как объект управления

Поселение — это место где компактно, на определенной ограниченной территории проживают люди. Согласно статье 2 закона 131-ФЗ, термин поселение относится к городским или сельским поселениям.

Муниципальные образования (МО)- это городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которой осуществляется МСУ, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МСУ.

Закон 131-ФЗ определяет муниципальное образование,как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Кроме этого законом вводится понятие межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Классификация муниципальных образований с точки зрения специфики хозяйственной жизни и решения социальных вопросов представлена на рис. 1.

Поселенческие МО — города и поселки, сельские населенные пункты, где есть собственная производственная и социальная инфраструктура.

В монофункциональных МО есть, как правило, одно или несколько градообразующих предприятий, принадлежащих к одной отрасли. Во многофункциональных МО есть предприятия разных отраслей.

МО

Производственная группа – города — заводы, созданные, как правило, в эпоху индустриализации.

поселенческие

территориальные

Территориально-поселенческие

монофункциональные

многофункциональные

производственная группа

бюджетная группа

Рис. 1 Классификация муниципальных образований

Бюджетная группа — МО, где большая часть жителей работает в бюджетных организациях (ЗАТО (закрытое административно — территориальные образования), наукограды, города — гарнизоны, приграничные города).

Территориально – поселенческие МО — сельские районы, округа, состоящие из нескольких поселений, объединенные общим хозяйственным интересом, производственной и социальной инфраструктурой.

Территориальные МО — МО, где специфика хозяйственной жизни исключает поселения ввиду ведения хуторского хозяйства или кочевого образа жизни.

Критерии систематизации МО:

1. Количество населения.

2. Величина территории.

3. Правовой статус МО, что определяет различия в объеме предметов ведения и возможности реализации полномочий.

4. Форма организации хозяйственной жизни и специфика решения социальных вопросов.

5. Единство инфраструктуры МХ.

Классификация МО с точки зрения правового статуса (согласно статье 2 закона 131 — ФЗ) представлена на рис.2.

МО

Городское поселение

Сельское поселение

Городской округ

Муниципальный район

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Дата добавления: 2016-01-20; просмотров: 4826;

УДК 342.553

DOI: 10.18384/2310-6794-2018-1-90-104

организация местного самоуправления субъектом россии: вопросы правоприменения

Черкасов КВ.12, Калянова ЮГ13

1Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления)

603950, г. Нижний Новгород, пр-т Гагарина, д. 46, Российская Федерация

2Вятский государственный университет

610000, г. Киров, ул. Московская, д. 36, Российская Федерация

3Законодательное Собрание Нижегородской области

603082, г. Нижний Новгород, Кремль, корп. 2, Российская Федерация

Аннотация. В статье затронута тематика организации местного самоуправления субъектом России в связи с реформированием местного самоуправления, произошедшим в 2014 г. Авторами проведён анализ федеральных актов, изменивших подход в правовом регулировании субъектом Российской Федерации к вопросам организации местного самоуправления. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы познания: анализ, синтез, обобщение, формально-юридический, сравнительно-правовой. Их применение позволило осуществить комплексное исследование заявленной проблематики. Выявлено, что, реализуя представленные федеральным законодателем полномочия, субъекты Российской Федерации столкнулись с рядом проблемных вопросов. Исследователи обращают внимание на основную причину возникновения вопросов правоприменения новаций федерального законодательства о местном самоуправлении. Предлагаются пути их решения, в том числе и посредством совершенствования федерального законодательства. Авторы также приходят к выводу о необходимости детализации и конкретизации на федеральном уровне полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления.

Ключевые слова: организация местного самоуправления, правовое регулирование, субъект Российской Федерации, орган государственной власти, полномочие субъекта Российской Федерации, местное самоуправление.

the organizaron of local self-government by the subject of the russian fédération: issues of Implementation

K. Cherkasov1,2, J. Kalyanova13

1Russian Academy of National Economy and Public Administration

under the President of the Russian Fédération (Nizhny Novgorod Institute of Management)

603950, Nizhny Novgorod, Gagarin ave, 46, Russian Federation

2Vyatka State University

610000, Kirov, Moskovskaya st., 36, Russian Federation

3The Legislative Assembly of Nizhny Novgorod Region 603082, Nizhny Novgorod, Kremlin, bld. 2, Russian Federation

Правовое регулирование вопросов местного самоуправления по-прежнему остаётся актуальным направлением государственной внутренней политики в современной России. В этом процессе предполагается определённое соотношение объёмов федерального и регионального участия. На разных этапах развития местного самоуправления в Российской Федерации соотношение объёмов правового регулирования вопросов местного самоуправления зависело от складывающейся государственной политики относительно данного института и, как следствие, от степени регулирования тех или иных вопросов федеральными властями.

Интерес к проблемам правового регулирования вопросов организации местного самоуправления периодически возрастает вследствие очередных изменений, происходящих в условиях реформирования местного самоуправ-

ления. Как правило, теоретиками и практиками критически оценивается сложившаяся государственная политика в условиях действующих конституционных принципов организации местного самоуправления, определяются её результативность и значение. Российская Федерация, закладывая основной вектор развития правоотношений в сфере местного самоуправления, так или иначе вовлекает в них все уровни публичной власти. Последние нововведения, приведшие к очередному этапу реформирования местного самоуправления, в очередной раз изменили степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления.

Ранее действующий федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -федеральный закон № 154-ФЗ) предоставлял субъектам Российской

Федерации широкие возможности в регулировании вопросов местного самоуправления. Принятым взамен федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — федеральный закон № 131-Ф3) возможности субъектов Российской Федерации были сужены, ряд вопросов в организации местного самоуправления были урегулированы непосредственно нормами федерального закона. Тем не менее десятилетний опыт применения законодательства о местном самоуправлении привёл к очередному этапу реформирования местного самоуправления. Известный пакет федеральных актов повысил роль субъектов Российской Федерации в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления . Однако их анализ позволяет говорить о том, что организация местного самоуправления субъектом Российской Федерации вовсе не безусловна и значительно зависит от федерального нормативно-правового регулирования.

Федеральным законом № 131-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлена возможность определять вопросы организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, которые могут быть условно разделены на несколько направлений.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по изменению статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

округа с внутригородским делением (в связи с образованием двух новых видов муниципальных образований «городской округ с внутригородским делением», «внутригородской район»), по изменению статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, по изменению статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, по установлению критериев деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы, по образованию внутригородских муниципальных образований (внутригородских районов), по отнесению территории упразднённого поселения к территориям иных поселений.

Вопросы структуры органов местного самоуправления. Федеральным законом № 131-Ф3 предусмотрено не только право субъекта Российской Федерации самостоятельно определять порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов, но и устанавливать способ избрания глав муниципальных образований из числа предусмотренных. Ранее эти вопросы организации местного самоуправления регулировались уставом муниципального образования.

Вопросы полномочий органов местного самоуправления. Несмотря на то, что федеральным законом № 131-Ф3 перечень вопросов сельских поселений был сокращён до тринадцати, субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законами своевременно дополнять перечень

вопросов местного значения сельских поселений с учётом имеющейся региональной и местной специфики из числа вопросов местного значения для городских поселений. Помимо этого, федеральным законодателем был введён такой новый институт, как перераспределение полномочий. Согласно ему, субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований).

В юридической научной литературе изложены порой диаметрально противоположные суждения о правомерности нововведений и эффективности правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в нынешних условиях. Представ -лены мнения как о конституционности, так и неконституционности принятых положений, точки зрения авторов «за» и «против» осуществлённых законодательных изменений . Не освещая подробно доводов уважаемых учёных, отметим бесспорный факт. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции России установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Рассматривая вопрос о соотношении участия органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции и органов местного самоуправления в формировании органов местного самоуправления и разрешая правовую проблему по существу, Конституционный Суд России в своём постановлении по «Иркутскому делу» в очередной раз указал, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной и органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие путём определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти. Но при этом необходимо учитывать, что определение тех или иных способов формирования органов местного самоуправления относится к общим принципам организации местного самоуправления, предмет которого относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, и по смыслу Основного Закона страны прерогатива в правовом регулировании этого вопроса принадлежит федеральному законодателю, тогда как региональный законодатель вправе осуществлять вторичное, производное регулирование, но не ставя в зависимость органы местного самоуправления от волеизъявления субъектов органов государственной власти. Реализация субъектами полномочий предполагает принятия ими решений, которые должны основываться на вытекающих из Конституции России и федерального закона № 131-Ф3 общих принципах, определяющих пределы допустимого ограничения местного самоуправления.

Суть решения Конституционного Суда России сводится к тому, что в случае, если законом субъекта России установлены безальтернативный ва-

риант формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, порядок избрания и место в структуре органов местного самоуправления главы муниципального района, городского округа, внутригородского района, городского поселения, который по степени возложенных на него государственных публичных функций и задач сопоставим с городским округом, региональным законом должны быть нормативно закреплены критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, либо этому муниципальному образованию федеральным законом придан особый (специальный) статус, влияющий на осуществление местного самоуправления. При этом высший орган конституционного контроля страны указал, что региональные законы не должны содержать единственно возможные вариант порядка избрания и место в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования, относящихя к нижнему уровню территориальной организации местного самоуправления (сельские и городские поселения), а, напротив, должны предоставлять возможность муниципалитетам самостоятельно в своих уставах определять данный порядок избрания.

Решение Конституционного Суда России привело к существенному изменению правового регулирования вопросов организации местного само-

управления субъектами Российской Федерации. Последним фактически было рекомендовано пересмотреть принятые региональные законы об организации местного самоуправления, имея в виду, что регионы урегулировали вопросы организации местного самоуправления недостаточно полно в части определения порядка формирования представительного органа муниципального образования и порядка избрания главы соответствующего муниципального образования.

В результате подавляющее большинство субъектов Российской Федерации (78 из 85) скорректировали свои законы по вопросам организации местного самоуправления. Если в отношении сельских поселений субъекты Российской Федерации исполнили указанное постановление Конституционного Суда России в полном объёме, то в уяснении смысла его положений в части установления критериев состава муниципальных образований наблюдаются различные подходы региональных законодателей. Ряд субъектов Российской Федерации попросту отразили критерии — положения, которые были заложены непосредственно самим Конституционным Судом России (например, Архангельская , Пензенская , Ростовская , Нижегородская области); некоторые субъекты Российской Федерации предусмотрели самостоятельные критерии определения состава муниципальных образований, исходя из предполагаемых особенностей осуществления местного самоуправления на соответствующих территориях (например, Хабаровский край , Мурманская , Сахалинская области); отдельные субъекты Россий-

ской Федерации определили критерии состава муниципальных образований, носящих исключительно формальный характер и вытекающие, в том числе, из положений федерального закона № 131-Ф3 (например, Алтайский край , Приморский край ).

Подчеркнём, организация местного самоуправления субъектом России осуществляется только в случаях и порядке, установленных федеральным законом № 131-ФЗ. Но сложившаяся практика реализации субъектами Российской Федерации предоставленных полномочий позволяет обратить внимание на возникшие проблемы правоприменения, обусловленные несовершенством федерального регулирования в данной сфере, в частности:

1) в определении порядка формирования представительного органа муниципального района путём делегирования. По данным Минюста России система делегирования была применена в 23 субъектах Российской Федерации повсеместно, в одном субъекте Российской Федерации (Республика Татарстан) применение системы делегирования поставлено в зависимость от критериев, под которые подпадают все муниципальные районы . Методические рекомендации по подготовке региональных нормативных правовых актов, направленных на реализацию муниципальной реформы, предусматривают, что система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена, а впоследствии изменена законом субъекта Российской Федерации для любого конкретного муниципального района . В то же время применение системы делегирования в некоторых регионах может быть сопряжено с некоторыми про-

блемами организационного характера. Так, жители межселенных территорий, не имеющие возможности принять участие в выборах депутатов представительных органов поселений, при применении на районном уровне системы делегирования могут оказаться и вовсе без своих представителей в органах местного самоуправления. Кроме того, в районах Крайнего Севера объективны проблемы транспортировки депутатов от места их постоянного пребывания к месту проведения сессии представительного органа муниципального района и обратно. Вероятно, в таких муниципальных районах целесообразно было бы применять систему прямых выборов, но федеральный законодатель не делает исключений для подобных случаев.

Кроме того, норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района, которая может быть установлена законом субъекта Российской Федерации, может повлечь несогласованность с нормами представительства, установленными как в уставе муниципального района, так и в уставах поселений, входящих в состав муниципального района, поскольку нет легальных механизмов координации в нормотворчестве представительных органов соответствующих муниципальных образований. К тому же «привязка» нормы представительства федеральным законом к численности населения поселения не всегда эффективна с точки зрения её применения. Возникает вопрос, какие именно данные должны быть взяты за основу — по состоянию на 1 января соответствующего года, на момент делегирования

депутатов или по данным переписи населения? Кроме того, нет определённости в вопросе, следует ли учитывать естественную убыль населения?

В этой связи предлагается федеральным законом определить критерии закрепления численности населения в случае установления нормы представительства и конкретизировать процедуру закрепления нормы представительства в муниципальном районе и поселении (например, в уставах поселений в соответствии с уставом муниципального района либо необязательность закрепления нормы в уставах поселений).

2) в установлении порядка избрания глав муниципальных образований. Закрепляя федеральным законом норму, что законом субъекта Российской Федерации определяется порядок избрания главы муниципального образования, предполагается в первую очередь определение способа его избрания и его место в структуре органов местного самоуправления, основываясь на положениях федерального закона № 131-ФЗ. Однако некоторые субъекты Российской Федерации допускают регулирование процедурных вопросов избрания главы муниципального образования (например, Ленинградская, Нижегородская, Тульская области) . В этой связи возникают вопросы: можно ли под порядком избрания понимать процедуру избрания главы муниципального образования? Насколько это правомерно с точки зрения представленных региону полномочий?

Кроме того, предоставив субъекту Российской Федерации полномочия по определению законом срока полномочий главы муниципального

района, сформированного путём делегирования, федеральный законодатель не даёт однозначного ответа на то, правомерно ли законом субъекта Российской Федерации и (или) уставом муниципального образования устанавливать срок полномочий главы такого муниципального района. Принципиальный аспект состоит в том, какой срок полномочий устанавливать для главы муниципального района, избранного представительным органом муниципального района из своего состава — как соответствующий сроку его полномочий в качестве депутата данного муниципального района, так и соответствующий сроку полномочий главы (депутата) того поселения, от которого он делегирован в муниципальный район. Представляется целесообразным определять конкретный срок полномочий главы муниципального района независимо от его места в структуре органов местного самоуправления, учитывая его статус выборного должностного лица местного самоуправления.

3) в вопросах перераспределения полномочий. Несмотря на очевидные проблемы, в реализацию федеральных норм законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти принимались в 40 субъектах Российской Федерации . Ключевой вопрос состоит в следующем: перераспределение полномочий возможно только с местного на региональный уровень («снизу вверх»), либо допускается обратное перераспределение («сверху вниз»). Комментируя данную ситуацию, Т.М. Бялкина справедливо отмечает, что применительно к полномо-

чиям в системе публичной власти это должно означать их новое разграничение, т. е. как передачу полномочий «снизу вверх», так и наоборот, «сверху вниз» . Первый вариант — «снизу вверх» — применяется при перераспределении полномочий, второй — «сверху вниз» — используется при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, следуя позиции Т.М. Бялкиной, можно проследить явный дисбаланс в осуществлении полномочий уровнями публичной власти. К тому же федеральное законодательство не содержит ответа на этот вопрос, как и не содержит ответа об объёме регулирования перераспределяемых полномочий. Например, генеральный план утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а подготовка документов и проведение публичных слушаний остаются за органами местного самоуправления. Правомерен ли такой подход в правом регулировании данного вопроса? Думается, ответ очевиден.

Кроме того, в настоящее время не урегулирована проблема ранее принятых муниципальных правовых актов по вопросам перераспределяемых полномочий. Возможность внесения изменений либо отмены муниципальных правовых актов актами органов государственной власти федеральным законодательством не предусмотрена. Следовательно, правовое регулирование вопросов перераспределяемых полномочий региональными органами государственной власти осуществляется разработкой совершенно новых документов при существующих муниципальных правовых актах. Если

срок перераспределяемых полномочий заканчивается и полномочия возвращаются органам местного самоуправления (как было сделано в Нижегородской области), принятые акты органов исполнительной власти также утрачивают свою целесообразность, органы местного самоуправления вынуждены разрабатывать новые документы. Поскольку правопреемства в вопросах реализации перераспределяемых полномочий не предусмотрено, после очередного перераспределения ни органы местного самоуправления, ни региональные органы государственной власти не уполномочены принимать решения, не исполненные до перераспределения полномочий.

В целях эффективного применения института перераспределения полномочий представляется логичным закрепить конкретные требования к содержанию данного закона субъекта Российской Федерации, например: перечень прав и обязанностей органов государственной власти, а также прав и обязанностей органов местного самоуправления, в том числе по принятию нормативных правовых актов при осуществлении соответствующих полномочий; порядок действия и применения нормативных правовых актов при осуществлении соответствующих полномочий.

В целом рассматриваемые изменения федерального законодательства о местном самоуправлении трудно назвать совершенными. Правовое регулирование субъектом Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления сегодня видится избыточным, а в некоторой степени и неустойчивым. Причина этого

кроется, на наш взгляд, в отсутствии чёткого разграничения полномочий Российской Федерации и её субъектов в исследуемой сфере. Закрепив в федеральном законе № 131-ФЗ полномочия региональных органов государственной власти по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления, федеральный законодатель использовал механизм воздействия со стороны государства на данные правоотношения с помощью установленных норм права. Такие установленные формулировки не дают однозначного понимания в отношении как самих полномочий, так

и пределов их осуществления. Реализуя полномочия в случаях и порядке, установленных федеральным законом № 131-ФЗ, субъекты Российской Федерации не обладают в большинстве своём правом их детализации и конкретизации, поскольку эти полномочия в большей степени носят обеспечивающий характер норм федерального законодателя. В этой связи представляется целесообразным на федеральном уровне конкретизировать полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54.

2. Благов Ю.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы конституционности // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 69-71.

5. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73.

6. Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014 № 8. С. 1609-1614.

10. Закон Мурманской области от 15.12.2014 № 1799-01-ЗМО «Об отдельных вопросах

формирования представительных органов муниципальных районов Мурманской области и избрания глав муниципальных образований Мурманской области» // Информационный портал Мурманской области. URL: http://murmansk.regnews.org/doc/ xq/pu.htm (дата обращения: 27.02.2018).

14. Закон Приморского края от 30.05.2016 № 825-КЗ «О внесении изменений в статью 3 Закона Приморского края »О сроке полномочий представительных органов и глав муниципальных образований Приморского края, порядке формирования представительных органов муниципальных районов и порядке избрания глав муниципальных образований Приморского края» // Сейчас.ру. URL: https://www.lawmix.ru/ zakonodatelstvo/2316313 (дата обращения: 27.02.2018).

15. Закон Сахалинской области от 13.07.2016 № 61-ЗО «О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Сахалинской области »О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» // Сейчас.ру. URL: https://www. lawmix.ru/zakonodatelstvo/2451688 (дата обращения: 27.02.2018).

razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 28.02.2018).

20. Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон »Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс: справочная правовая система . URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_158585 (дата обращения: 27.02.2018).

21. Областной закон Ленинградской области от 11.02.2015 № 1-оз «Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» // Сейчас.ру. URL: https://www.lawmix.ru/zakonodatelstvo/1019450 (дата обращения: 27.02.2018).

23. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона »Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области »Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.

24. Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 38.

25. Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 35 Федерального закона »Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон »Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 6. Ст. 886.

26. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон »Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.

27. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

28. Федеральный закон от 03.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. Blagov Yu.V. . In: Konstitutsionnoe

i munitsipal’noe pravo , 2016, no. 6, pp. 62-65.

5. Byalkina T.M. . In: Zhurnal

rossiiskogo prava , 2016, no. 3, pp. 5-18.

9. [The Law of the Arkhangelsk Region dated 01.07.2016 No. 444-27-OZ «On Amendments to

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

Черкасов Константин Валерьевич — доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Нижегородского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), профессор кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Вятского государственного университета, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сыктывкарского государственного университета имени Питирима Сорокина; e-mail: CherkasovKV1978@yandex.ru

Калянова Юлия Геннадьевна — аспирант Нижегородского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), консультант аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти и местного самоуправления; e-mail: Liberty-89@mail.ru

INFORMATION ABOUT THE AUTHORS

Понятие местного самоуправления.

(ст. 12). Статья 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года).

Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Объектом местного самоуправления являются не только вопросы местного значения, под которыми подразумеваются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ, но и территория муниципального образования, имущество муниципального образования и правовые акты.

Субъекты местного самоуправления, т.е. тех, кто наделен правами и обязанностями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы:

индивидуальные субъекты: общие (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и специальные (избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальные служащие);
коллективные (органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, государственные органы);
политико-территориальные (муниципальное образование, субъекты Российской федерации и Российская федерация в целом);
социальные (население муниципального образования, население субъектов РФ и России).

Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения межпоселенческого характера — часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в европейской хартии о местном самоуправлении (принятой Советом Европы 15 октября 1985 года и ратифицированной Россией в 1998 году), которая является правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы:

принцип признания и гарантирования местного самоуправления — Российская Федерация в соответствии с требованиями Европейской хартии наделяет местное самоуправление высоким статусом одной их основ конституционного строя страны. Местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти;
принцип самостоятельности местного самоуправления – реализуется посредством широкого набора специальных юридических норм, которые наделяют его собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов допускается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственности, формированию и исполнению местных бюджетов. Гарантией самостоятельности местного самоуправления является запрещение органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления;
принцип независимости органов местного самоуправления – согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
принцип ответственности местного самоуправления — реализуется в различных, предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность местного самоуправления перед населением муниципального образования наступает в результате утраты его доверия. Однако возбуждение процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления требует обязательного установления в судебном порядке фактов конкретных правонарушений, допущенных депутатом, должностным лицом. Ответственность местного самоуправления перед государством установлена за нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Меры ответственности перед государством: роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, признание недействующими в судебном порядке актов органов местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном федеральными законами.

К принципам относят также многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гласность.

Федеральным законом установлено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях, т.е. в муниципальных образованиях.

Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Существуют следующие виды муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Поселение — городское или сельское поселение. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

Местный референдум – это форма непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, представляющая собой голосование по наиболее важным вопросам местного значения.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют на местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало более половины участников референдума.

Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы — выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленным законом избирательных прав граждан.

Собрание (сход) граждан – в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Народная правотворческая инициатива — население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

Обращения граждан в органы местного самоуправления — граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Публичные слушания – для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Опрос граждан – проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Основные модели организации власти в муниципальном образовании:

Глава и представительный орган избираются населением, при этом Глава возглавляет Администрацию;
Глава и представительный орган избираются населением. Глава возглавляет представительный орган;
Глава избирается представительным органом;
Представительный орган избирается населением, а Глава либо представительным органом, либо населением. При этом Глава возглавляет и Администрацию и представительный орган. При условии, что численность населения не превышает 1000 человек;
полномочия представительного органа осуществляет сход граждан;
представительный орган формируется в результате непрямых выборов. Эта модель предусмотрена для муниципальных районов. Представительный орган состоит из Глав поселений и депутатов поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа и является его председателем.

Система гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность условий и средств, обеспечивающих его реализацию и правовую защиту.

Выделяют два вида гарантий местного самоуправления:

Общие:

экономические — многообразие и равная степень защищенности всех форм собственности, включая муниципальную, свобода экономической деятельности, уровень доходности местного бюджета;
политические — степень демократичности политических институтов, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на осуществление местного самоуправления, четкое разграничение предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;
идеологические – уровень культуры и правосознания населения.

Специальные:

запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);
судебная защита прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);
право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);
обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;
обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями.