Структура конституций, уставов субъектов Российской Федерации
Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации — это обусловленная предметом конституционного регулирования субъективная организация нормативного материала, составляющего текст регионального основного закона.
Единство и целостность региональной конституции либо же устава предопределены органическим единством общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования. Это свойство проявляется в основном в способности конституционных норм взаимодействовать друг с другом и влиять на содержание норм. Таким образом, структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации предопределена кругом общественных отношений, которые составляют объект регулирования этих актов.
Конституция и устав в своем содержании отражает многогранность общественных отношений. Каждая структурная часть конституции, устава это элемент их композиции как политико-юридического документа.
Элементами структуры основных законов субъектов Российской Федерации по аналогии с федеральной Конституцией, выступают Преамбула (вводная часть), разделы, главы и статьи. Структура конституции и устава обеспечивает последовательность расположения их элементов, внутреннюю согласованность. В своем содержании региональный основной закон закрепляет:
1. конституционно-правовой статус субъекта, его политико-территориальную организацию; официальное наименование, характер взаимоотношений с федеральным центром и другими субъектами;
2. основы конституционного строя государственного образования по аналогии с основами конституционного строя Российской Федерации;
3. права, свободы и обязанности человека и гражданина, аналогично с Конституцией Российской Федерации, но в некоторых субъектах более детализировано;
4. порядок принятия, изменения и пересмотра основного закона субъекта Федерации.
Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации разрабатывается региональными законодателями с учетом требований законодательной техники, а так же мировых и национальных конституционных традиций.
Как правило, каждый композиционный элемент конституции и устава имеет конкретное наименование.
Преамбула — это вводная часть основного регионального закона. Она объясняет цели и задачи деятельности государственного образования, исторические предпосылки создания и принятия основного закона субъекта, а так же способствует правильному пониманию его содержания в целом и особенностей.
В современной юридической науке существуют различные точки зрения о нормативности преамбулы. К примеру, по мнению Чиркина В.Е., положения Преамбулы основного закона не являются правовыми нормами, т.е. они не имеют нормативного содержания. Однако, они необходимы в процессе формулирования, толкования и применения остальных положений конституции и устава. Таким образом, Преамбула имеет вспомогательное значение.
В конституциях и уставах на первое место, по аналогии с федеральной Конституцией, выдвигаются те разделы (главы), которые закрепляют основы конституционного строя. В них отражаются такие основополагающие ценности как: народовластие; государственное единство; демократический, светский, правовой, социальный характер власти и другие. К примеру, глава 1 раздела 2 Устава Краснодарского края — «Основы государственной власти»; раздел 1 Устава Красноярского края — «Основные принципы и ценности».
В этих главах основных региональных законов субъектов Российской Федерации закреплены демократический характер государства, принципы народовластия, верховенство права и закона, разделение властей, а так же признание человека высшей социальной ценностью.
В ряде региональных конституций и уставов выделяются специальные главы, которые посвящены выборам и референдуму. В качестве примера можно привести главу 7 Конституции республики Саха, а так же уставы Краснодарского и Красноярского края и другие.
В тоже время, в ряде уставов нет разделов (глав), которые бы воспроизводили в своем содержании основополагающие принципы общественного и государственного строя, закрепленные Конституцией Российской Федерации. Это, к примеру, уставы Архангельской и Свердловской областей.
Раздел I (глава I) региональных конституций и уставов, который закрепляет основные ценности и принципы организации государственной власти и гражданского общества в соответствующем государственно-территориальном образовании, является основополагающим. Никакие другие нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации не могут быть истолкованы и применены в противоречие с положением настоящего раздела.
Специальные разделы (главы) основных региональных законов закрепляют основы конституционного статуса личности. В названии этих глав (разделов) наблюдается определенное разнообразие, но при этом их содержание однородно и приближено к тексту главы 2 Конституции Российской Федерации. В конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены личные, политические и социально-экономические права и свободы личности, гарантии этих прав, а так же запрет на их ограничение.
Необходимо обратить внимание на особенность объединившихся субъектов. Только в их уставах существует глава, которая закрепляет особый статус бывших автономных округов. В качестве примера можно привести гл. 8 Устава Пермского Края, которая так и называется — «Особый статус Коми-Пермяцкого округа Пермского края».
Главы, которые закрепляют систему органов государства, принципы их организации и деятельности, следуют за регламентацией конституционно-правового статуса субъектов, т.к. система органов публичной власти обусловлена государственным устройством.
Регламентация механизма публичной власти в субъектах Российской Федерации осуществляется, как правило, по аналогии с федеральной Конституцией. Выделяются главы, которые посвящены правовому статусу высшего должностного лица. Например, глава 4 Устава Волгоградской области «Глава администрации и исполнительная власть Волгоградской области» или глава 11 Устава Иркутской области — «Основы статуса губернатора Иркутской области». Так же, в конституциях и уставах обязательно имеются главы, которые посвящены высшим органам законодательной власти, а так же коллегиальным органам исполнительной власти. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Карелия, которая отводит органам государственной власти главу 3 («Законодательная власть») и главу 4 («Исполнительная власть»). Однако некоторые субъекты не ограничиваются закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие. К примеру, глава 6 Архангельской области — «Взаимодействие Областного собрания и губернатора Архангельской области, правительства Архангельской области».
В зависимости от особенностей государственно-территориальном образования в региональные конституции и уставы могут быть включены разделы, посвященные органам конституционной юстиции, финансовой деятельности, органам местного самоуправления. Так же основные региональные законы уделяют внимание проблемам экономической политики и собственности, затрагивают вопросы социального развития, культуры, экологии и другие. Замыкает конституцию и устав субъекта Российской Федерации глава, которая посвящена государственным символам, а так же процедуре принятия, изменения и вступления в силу основного закона. В качестве примера можно также привести Конституцию Республики Карелия, в которой глава 7 так и называется «Обеспечение стабильности Конституции. Порядок ее изменения» и главу 9 конституции Кабардино-Балкарии — «Герб, флаг, гимн и столица Кабардино-Балкарской республики». В большинстве региональных конституций (уставов) имеется раздел, который называется «Заключительные и переходные положения». В нем, как правило, устанавливается момент вступления в силу отдельных норм конституции и устава, которые не могут быть реализованы сразу; порядок и сроки замены прежних конституционных институтов новыми.
Заключительные положения фиксируют прекращение действия прежнего основного регионального закона, устанавливают порядок вступления основного закона в силу, сроки образования новых органов публичной власти. Так же необходимо отметить, что важное юридическое значение могут иметь и приложения к основным региональным законам.
Таким образом, можно сделать вывод, что структуру региональных конституций и уставов составляет совокупность конституционно-правовых институтов, которые имеют собственный предмет регулирования и нормативную обособленность. Внутренняя структура правового акта предопределяет его единство, юридическую целостность и одновременно разнообразие его норм.
Оглавление | Раздел 1. Глава 1 2 3 4 5 6 7 8 9 | Раздел второй |
Глава 3. Федеративное устройство
Статья 65
1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия;
Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область;
Москва, Санкт-Петербург — города федерального значения;
Еврейская автономная область;
Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Статья 66
1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.
2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Статья 67
1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Статья 68
1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Статья 69
Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Статья 70
1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом.
2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом.
Статья 71
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
Статья 72
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Статья 73
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Статья 74
1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Статья 75
1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
3. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
4. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.
Статья 76
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Статья 77
1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Статья 78
1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Статья 79
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Оглавление | Раздел 1. Глава 1 2 3 4 5 6 7 8 9 | Раздел второй |
⇐ ПредыдущаяСтр 10 из 63
Конституции, уставы субъектов РФ принимаются в соответствии с Конституцией РФ.
В системе актов субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ имеют высшую юридическую силу. Они имеют особые способы охраны и защиты, порядок принятия, изменения и отмены действия (подробнее об этом см.: тему 4).
Законы субъектов РФ. Согласно Конституции РФ субъекты РФ имеют свое законодательство (ч.2 ст.5), они принимают законы и иные нормативные правовые акты (ч.2 и 4 ст.76). Эти конституционные положения конкретизируются в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ.
В числе законов субъектов РФ выделяются три категории: конституционные законы; кодексы и обыкновенные законы.
Конституционные законы обладают более высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Принятие конституционных законов предусматривается конституциями республик Алтай, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Тыва и Хакасия.
Конституционным законом регулируется статус органов государственной власти (Правительства – в Республике Саха (Якутия)), определяется порядок организации и проведения референдума (в Республике Саха (Якутия)). В республиках Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Хакасия конституционным законом вносятся изменения и дополнения в конституции республик, а в Республике Тыва в соответствии с конституционным законом действует Конституционная комиссия.
В сравнении с обыкновенными законами конституционные законы принимаются по усложненной процедуре. Например, в Республике Саха (Якутия) конституционной закон принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа народных депутатов законодательного (представительного) органа.
В республиках Алтай, Северная Осетия-Алания и Хакасия конституционные законы принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов республиканского парламента.
Обыкновенные законы являются наиболее распространенным источником конституционного (уставного) права субъектов РФ. Среди законов этой категории следует выделить «законы о законах». Например, Закон о нормативных правовых актах Республики Башкортостан; Закон о нормативных и иных правовых актах Республики Адыгея; Закон о нормотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края; Закон о правовых актах Свердловской области.
Наряду с этим принимаются законы об официальном несудебном толковании правовых актов. Например, Закон Омской области об официальном толковании областных законов и иных актов Законодательного Собрания; Закон Мурманской области об официальном толковании
законов Мурманской области.
Подробная характеристика законов как источников конституционного (уставного) права дается в научной литературе.
Кодексы имеют равную с обыкновенными законами юридическую силу, они принимаются по той же процедуре, что и обыкновенные законы.
В отличие от обыкновенных законов кодекс есть результат кодификации, т.е. создания из нескольких нормативных актов одного акта. Кодексами, как правило, называют наиболее крупные кодифицированные акты. Кодифицированные акты незначительные по объему не получают «статуса» кодекса.
Кодексы принимаются, например, в сфере избирательного законодательства (Избирательный кодекс Свердловской области, Кодекс о выборах Республики Башкортостан, Избирательный кодекс (закон) Тюменской области), в сфере государственной службы (Кодекс государственной службы Сахалинской области, Кодекс областных государственных должностей Иркутской области).
Акты референдума субъекта РФ. Согласно № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» актами референдума субъекта РФ
являются общеобязательные решения, которые не нуждаются в дополнительном утверждении (ст.73).
Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то законодательный (представительный) орган субъекта РФ, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного акта. Указанный срок не может превышать один год (п.9 ст.73 № 67-ФЗ).
Решение, принятое на референдуме субъекта РФ, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме данного субъекта РФ, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке.
На референдуме субъекта РФ могут утверждаться проекты конституций республик в составе Российской Федерации, проекты законов субъектов РФ, вноситься поправки в действующие конституции или законы субъектов РФ. В случае утверждения решением референдума субъекта РФ проекта нормативного правового акта, регулирующего конституционно (уставно) — правовые отношения, такое решение должно рассматриваться в качестве источника конституционного (уставного) права.
Декларации субъекта РФ в принципе должны рассматриваться в качестве источников конституционного (уставного) права как акты, определяющие общие требования к организации и осуществлению государственной власти в субъекте РФ или к региональной государственной политике. Однако такие декларации в субъектах РФ не издавались.
В начале 90-х годов прошлого века рядом республик в составе Российской Федерации были приняты декларации о суверенитете. Но согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. эти декларации не могут рассматриваться как действующие.
В указанном постановлении Конституционный Суд РФ сформулировал позицию о едином государственном суверенитете России, который исключает суверенитет республик в ее составе (подробнее об этом см. п.7.1 главы 7).
Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФпринимаются в соответствии с ч.3 ст.5 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации…» (в ред. № 194-ФЗ).
В форме постановления:
а) принимается регламент законодательного (представительного) органа государственной власти и утверждается внутренний распорядок деятельности этого органа;
б) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица, дается согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
в) назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти;
г) назначается референдум в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
д) принимается решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа власти), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти принимал участие в соответствии с конституцией (уставом);
е) утверждается соглашение об изменении границ между субъектами РФ;
ж) одобряется проект договора о разграничении полномочий;
з) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда;
и) принимаются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральным законом № 184-ФЗ, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти.
Как следует из положения п.»а» ч.3 ст.5 № 184-ФЗ регламент законодательного (представительного) органа государственной власти не является самостоятельной формой правового акта, т.к. его принятие оформляется постановлением.
Вместе с тем регламент нередко рассматривается как самостоятельная форма акта (документ), в котором содержатся нормативные положения. Поэтому он непосредственно включается в круг источников конституционного (уставного) права субъектов РФ в качестве особого их вида.
Разделяя данный подход, следует иметь в виду то, что регламент, будучи документальным актом, имеет законодательно установленную форму выражения. В качестве таковой выступает постановление законодательного (представительного) органа государственной власти.
До принятия № 184-ФЗ (в ред. № 194-ФЗ) в некоторых субъектах РФ регламент законодательного органа утверждался законом (Республика Мордовия, Омская Область, Иркутская область, Ивановская область, Хабаровский край). Вместе с тем в большинстве субъектов РФ регламенты принимались в форме постановлений. И такая практика получила законодательное закрепление.
Установленный в № 184-ФЗ перечень полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, которые реализуются путем принятия ими постановлений, не является исчерпывающим. Этот перечень может быть расширен федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
Например, в Алтайском крае постановлением утверждены правила депутатской этики, в Московской области в форме постановления принято Положение о порядке реализации права законодательной инициативы в Московской городской Думе жителями Москвы, в Приморском крае постановлением утверждено положение о гербе.
Наряду с этим во многих субъектах РФ принимались постановления об официальном толковании региональных законов. Однако правомерность принятия подобных решений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в форме
постановлений оспаривается многими учеными.
Большинство постановлений о толковании законов субъектов РФ являются актами общего действия, адресованными персонально не
определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение; они содержат общие правила и конкретизирующие нормативные предписания.
Другими словами, данные постановления имеют нормативный правовой характер. Они, как правило, наделяются той же юридической силой, что и региональные законы. Поэтому акт законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ,
посредством которого осуществляется официальное имеющее силу закона толкование закона субъекта РФ, должен приниматься, подписываться и обнародоваться в том же порядке, что и закон.
Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 ноября 1997 г. № 17-П сформулировал правовую позицию, согласно которой акт законодательного органа об официальном имеющим силу закона толковании (разъяснении) федерального закона должен приниматься, подписываться и обнародоваться в том же порядке, что и федеральный закон.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ была воспринята конституционно (уставно)-правовой практикой.
В ряде субъектов РФ, как отмечалось, изданы законы об официальном несудебном толковании законов, в которых предусматривается законодательное оформление актов толкования законов.
Вместе с тем в некоторых субъектах РФ принятие постановлений ограничивается вопросами организационного и распорядительного характера. Так, в Законе Москвы от 14 декабря 2001 г. «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» устанавливается, что постановлениями являются правовые акты организационно-распорядительного характера, принимаемые Московской городской Думой по вопросам ее компетенции и подписываемые Председателем Московской городской Думы.
Акты высших исполнительных органов власти и акты высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов власти) субъектов РФ могут быть связаны с конкретизацией конституционно (уставно)-правового статуса субъекта РФ. В этом случае данные акты должны рассматриваться в качестве источников конституционного (уставного) права.
К числу таких актов относятся, например, Постановление Правительства Москвы «О порядке организации и проведения в городе Москве митингов, демонстраций, шествий и пикетирования»; Распоряжение мэра Москвы об утверждении Положения об административном округе и муниципальном округе (районе) в г. Москве; Постановление губернатора Ставропольского края «О мерах по реализации конституционных прав граждан на получение информации о принимаемых
мерах по критическим выступлениям средств массовой информации»; Постановление губернатора Пермской области «О государственном штандарте губернатора области»; Распоряжение губернатора Пермской области «Об утверждении положения о порядке официального воспроизведения, размещения и использования флага Пермской области».
Акты других органов исполнительной власти среди источников конституционного (уставного) права не обнаруживаются. Однако в принципе таковые могут иметь место, если они принимаются во исполнение законов, регулирующих права и свободы человека и гражданина.
Ваш комментарий о книге
УСТАВ СУБЪЕКТА РФ
из книги Энциклопедия юриста
УСТАВ СУБЪЕКТА РФ — основной региональный государственно-правовой акт. принимаемый в соответствии с Конституцией РФ самостоятельно
субъектом РФ и устанавливающий его экономические и финансовые основы, систему органов власти и управления, административно-территориальное устройство, организацию местного самоуправления, а также ряд других вопросов, отнесенных Конституцией РФ и Федеративным договором к ведению данного вида субъектов РФ. У.с. РФ должен соответствовать Конституции РФ. Согласно ст. 66 Конституции РФ свой устав могут принимать все виды субъектов РФ (края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения), кроме республики составе РФ, за которыми сохранено принятие собственной конституции. По общему правилу У.с. РФ принимается законодательным органом данного субъекта РФ. При этом законодательная процедура может быть как общей, так и специальной: в некоторых субъектах РФ были приняты законы о порядке принятия и вступления в силу Устава. В любом случае такая процедура не требует утверждения принятого Устава со стороны каких-либо федеральных органов власти.
4.1. Понятие конституции (устава).
Конституция (устав) субъекта РФ является нормативным право-вым актом. От всех других юридических актов конституцию (устав) отличают следующие черты:
1) учредительный характер. Учредительный характер конститу-ционных (уставных) положений определяется Конституцией РФ.
Характеристика конституции (устава) как учредительного право-вого акта основана на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П . В указан-ном постановлении определяется особая правовая природа и особая роль конституции (устава) субъекта РФ, как исходного общерегуля-тивного акта в структуре права.
Особая правовая природа и роль конституционных (уставных) положений заключается в их прямой нормативной связи с Конститу-цией РФ. Непосредственная нормативная связь Конституции РФ и конституций (уставов) определяет, как отмечается в указанном поста-новлении, учредительный характер конституционных (уставных) положений. Признание учредительной силы конституции (устава) как учредительного акта порождает юридические последствия.
В частности, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что выявление не соответствия конституции (устава) субъекта РФ феде-ральным законам без установления соответствия последних Конститу-ции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) утратившей юридическую силу (п.4 Постановле-ния Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П).
Поэтому в том случае, когда встает вопрос о соответствии поло-жений конституции (устава) субъекта РФ федеральному закону, необходимо прежде всего решить вопрос о соответствии данного федерального закона Конституции РФ. Без решения последнего вопроса суды не вправе выносить решения о признании положений конституции (устава) не соответствующими федеральному закону.
Учредительный характер конституции (устава) выражается в особом субъекте ее (его) принятия и в особом предмете регулирования;
Конституция республики может приниматься в ином порядке, ес-ли такой порядок предусмотрен самой конституцией.
Во многих республиках в составе Российской Федерации уста-навливается право принятия конституции непосредственно народом на референдуме.
Кроме того, согласно конституциям ряда республик право приня-тия конституции народом может передаваться специальному консти-туционному органу. Этот орган принимает конституцию республики от имени (или именем) народа (подробнее об этом в п.4.3);
3) особый предмет конституционного (уставного) регулирования. В отличие от иных региональных правовых актов предмет регулирования конституции (устава) охватывает все общественные отношения, регулирование которых осуществляется субъектом РФ.
Эти отношения конституция (устав) регулирует, прежде всего, путем закрепления в соответствии с Конституцией РФ базовых поло-жений, определяющих статус субъекта РФ. Данные положения опре-деляют основы организации государственной власти в субъекте РФ, основы законодательной и иной правотворческой деятельности по во-просам исключительного ведения субъекта РФ (п.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П.).
По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ являются наряду с федеральными законами основой регионального законодательства, не подрывая верховенства федеральных законов.
Наряду с базовым регулированием конституция (устав) осу-ществляет детальное правовое регулирование наиболее важных отно-шений (например, детально определяется ряд элементов статуса органов государственной власти субъекта РФ).
Производными от названных черт конституции (устава) являются ее юридические свойства. К основным юридическим свойствам кон-ституции (устава) относятся:
– высшая юридическая сила. Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ. Такой силой обладает любое
положение конституции (устава) субъекта РФ.
Данное юридическое свойство означает то, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ не должны противоречить конституции (уставу), а органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию (устав);
– особая охрана и защита. Охрану и защиту конституции (устава) осуществляют федеральные и региональные органы государственной власти.
Важную роль в охране и защите конституции (устава) играет Конституционный Суд РФ. При проверке основополагающим крите-рием является соответствие конституции (устава) Конституции РФ. Разрешение этого вопроса влечет необходимость специальных проце-дур конституционного судопроизводства.
Так, предусматривается особый порядок судебной проверки кон-ституции (устава) по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Будучи основанным на конституционных нор-мах, порядок судебной проверки непосредственно затрагивает конституционный статус субъектов РФ.
В этой связи следует подчеркнуть, что согласно № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» дела о соответствии конституции (устава) субъекта РФ Конституции РФ разрешаются Кон-ституционным Судом РФ на его заседаниях только с проведением слушаний. В то же время другие дела, в том числе о соответствии Кон-ституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законов субъекта РФ, мо-гут разрешаться Конституционным Судом РФ на его заседаниях без проведения слушаний (ч. 1 ст.47.1).
Наряду с Конституционным Судом РФ охрана и защита консти-туции (устава) осуществляется конституционным (уставным) судом субъекта РФ в соответствии с № 1-ФКЗ «О судебной системе Россий-ской Федерации». Субъект РФ вправе устанавливать согласно указан-ному федеральному конституционному закону специальный порядок проверки принимаемых субъектом РФ правовых актов на предмет их соответствия конституции (уставу).
Кроме того, конституции республик в составе РФ и многие уста-вы субъектов РФ предусматривают, что высшие должностные лица яв-ляются гарантами конституции (устава). Указанные лица вправе при-останавливать действие актов исполнительных органов власти субъектов РФ в случае их противоречия конституции (уставу), инициировать процедуру разрешения дел в суде о соответствии конституции (уставу) нормативных актов;
– в-третьих, особый порядок принятия, изменения (внесения по-правок) и отмены конституции (устава). Принятие, изменение, в том числе внесение поправок, и отмена конституции (устава) является ис-ключительным правом субъектов РФ. Вмешательство федерального законодателя в принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ не допускается (подробнее об этом см. п.4.3).
4.2. Форма конституции (устава).
Следует различать внешнюю и внутреннюю форму конституции (устава).
По внешней форме конституция (устав) субъекта РФ представляет собой единый писанный правовой акт высшей юридической силы. Конституция (устав) – это кодифицированный акт, который официально провозглашен в качестве основополагающего в системе региональных источников права.
Внутренняя форма конституции (устава) определяет устройство ее (его) содержания – структуру. В субъектах РФ приняты различные по структуре конституции (уставы). Однако всем им присущи некото-рые общие характеристики. Конституции (уставы) включают, как правило, три составные части: 1) преамбулу, 2) основной текст и 3) заключительные (переходные) положения.
Преамбула конституции (устава) – это небольшая вступительная часть, в которой торжественно провозглашается принятие конституции (устава), закрепляются ее (его) цели и задачи.
Наряду с этим в преамбулах определяется субъект, принимавший конституцию (устав).
Например, в преамбуле Конституции Республики Дагестан закрепляется: «Мы многонациональный дагестанский народ… принимаем
настоящую Конституцию…», в преамбуле Устава Пермского края ука-зывается: «Законодательное Собрание Пермского края, выражая волю и интересы населения Пермского края, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности…, принимает… настоящий Устав в качестве учредительного нормативного правого акта…».
Основной текст конституции (устава) включает, по общему пра-вилу, разделы, которые делятся на главы, а главы – на статьи. Во мно-гих конституциях (уставах) разделы не выделяются. Основной струк-турной частью в них выступают главы. В то же время не имеет разде-лов и глав Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия.
В случае выделения разделов, главы включаются в один из разделов конституции (устава). Конституция Республики Алтай включает семь разделов, разбитых на XIX глав, а Конституция Республики Северная Осетия-Алания – один раздел, объединяющий десять глав.
В конституциях и в большинстве уставов субъектов РФ закреп-ляются в качестве первой главы основы конституционного (государ-ственного или общественного) строя. В конституциях и в некоторых уставах субъектов РФ глава первая именуется также как общие поло-жения. Далее в конституциях субъектов РФ и в некоторых уставах следует глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. В других учредительных актах глава о правах и свободах занимает первое место (Курская, Воронежская области).
В последующих главах закрепляются: 1) территориальное устройство; 2) организация государственной власти; 3) предметы ве-дения и полномочия субъектов РФ; 4) основы местного самоуправле-ния и другие.
Некоторые конституции (уставы) имеют главы, не типичные для большинства учредительных актов. Например, в Уставе Приморского края есть глава «Избирательная система», в Уставе Саратовской области – «Финансы области», «Социальная сфера», «Обеспечение порядка и безопасности», в Конституции Республики Саха (Якутия) – «Внешние связи», «Экономическая основа».
Заключительные (переходные) положения определяют сроки вступления конституции (устава) в силу, порядок смены и реорганиза-ции органов государственной власти, особенности их действия до сформирования новых институтов и др. Эти положения включаются в последний раздел (или главу) конституции (устава).
4.3. Принятие, изменение и отмена конституции (устава).
Порядок принятия учредительных актов определяется в зависи-мости от того, имеет место принятие конституции или устава.
Конституция республики принимается законодательным (пред-ставительным) органом государственной власти, если иное не уста-новлено конституцией (п.»а» ч.1 ст.5 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации…»).
Конституция республики, как уже отмечалось, может быть принята референдумом республики, специально учреждаемым органом, а также смешанным способом (специальным органом и законодательным органом государственной власти).
Принятие конституции на референдуме предусматривают кон-ституции республик Башкортостан, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Чеч-ня. В других республиках конституции принимаются законодательными (представительными) органами. В то же время не определяется способ принятия конституции в республиках Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Мордовия.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, авто-номной области и автономных округов принимаются только законода-тельным (представительным) органом государственной власти соот-ветствующего субъекта РФ (ч.2 ст.66 Конституции РФ, п.»а» ч.1 ст.5 № 184-ФЗ).
В тех случаях, когда конституция (устав) принимается органом законодательной власти субъекта РФ, данный вопрос решается боль-шинством, не менее двух третей голосов от установленного числа
депутатов (ч.1 ст.7 № 184-ФЗ).
Изменение конституции (устава) производится путем внесения поправок большинством не менее двух третей голосов от установлен-ного числа депутатов (п.»а» ч.1 ст.5 и ч.1 ст.7 № 184-ФЗ).
Приведенная норма федерального закона является императивной для принятия поправок к уставу субъекта РФ. В то же время для вне-сения поправок в конституцию республики эта норма федерального закона рассматривается как диспозитивная.
Поэтому не может быть признано правомерным принятие попра-вок к уставу субъекта РФ непосредственно гражданами (или иным способом, например, специальным органом) без их предварительного либо последующего утверждения законодательным (представительным) органом государственной власти.
В то же время допускается решение вопроса о поправках к кон-ституции республики на референдуме, если это предусмотрено кон-ституцией соответствующей республики.
Конституции республик в составе Российской Федерации уста-навливают возможность изменения их текста. Однако ряд конституци-онных положений не может изменяться в рамках обычной процедуры.
Например, в Конституции Республики Дагестан установлено, что в случае, если будет инициировано предложение о пересмотре поло-жений, содержащихся в главах, закрепляющих основы конституцион-ного строя, основы правового статуса человека и гражданина, порядок изменения конституции, то созывается специально учреждаемый орган – Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание призвано в указанном случае под-твердить неизменность действующей конституции, либо разработать проект новой конституции. Если будет разработан проект новой кон-ституции, то он должен быть принят Конституционным Собранием или вынесен на референдум.
В усложненном порядке изменяется глава 1 «Основы конститу-ционного строя» и глава 16 Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва. Принятие поправок к этим главам осуществляется референдумом.
В Уставе Московской области установлено, что положения раз-делов 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об измене-ниях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой. Наряду с этим в данном Уставе закрепляется положение, согласно которому по-ложения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Согласно Уставу Смоленской области изменение ст.5, 12, 15, определяющей основы устройства области, означает пересмотр действующего и принятие нового Устава.
Императивный характер нормы № 184-ФЗ, закрепляющей поря-док внесения поправок к уставу субъекта РФ, не означает то, что уста-вами и законами субъекта РФ не могут устанавливаться дополнитель-ные условия.
Так, некоторые уставы, предусматривая возможность принятия поправок двумя третями голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа, допускают проведение:
а) открытого обсуждения поправок в средствах массовой инфор-мации (Нижегородская, Самарская области);
б) консультативного референдума (Приморский край, Волгоград-ская и Орловская области);
в) референдума по вопросу изменения устава (Свердловская,
Ленинградская области);
г) предварительное одобрение поправок и предложений не менее чем 2/3 выборных представительных органов местного самоуправле-ния.
Наряду с этим следует признать конституционными положения уставов, предусматривающие особый порядок изменения основопола-гающих уставных норм, который означает пересмотр устава и влечет принятие нового устава. Пересмотр устава следует рассматривать не как поправки к уставу, а как его «ревизию», связанную с прекращением действия устава в целом. По сути, такие изменения являются отмени-тельными.
Одной из форм изменения конституции (устава) является при-остановление действия отдельных ее (его) положений. Так, в Респуб-лике Татарстан Законом РФ от 14 марта 2005 г. № 55-3РТ приоста-новлено действие положений Конституции Республики, регулирую-щих выборы Президента Республики Татарстан.
Институт приостановления действия отдельных положений кон-ституции (устава) субъекта РФ не известен конституционно-правовой практике России, осуществляемой на правовом «поле» Конституции РФ 1993 г. Поэтому следует признать, что в Республике Татарстан со-здан конституционно-правовой прецедент, который может оказать влияние на учредительную и законодательную деятельность в других субъектах РФ.
Отмена действия конституции (устава) субъекта РФ. По общему правилу конституция (устав) прекращают действие с момента принятия новой конституции (устава).