Территориальная организация местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления

В территориальной организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации как составляющих федеративного государства присутствует определенная идентичность, заложенная Конституцией России. Однако в территориальной организации муниципальной власти такого единообразия до недавнего времени не наблюдалось. Обусловлено это было не только предоставленной субъектам РФ самостоятельностью в решении данного вопроса (следует иметь в виду трехуровневый порядок правового регулирования местного самоуправления), но и принадлежащим им правом устанавливать своими законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Частью 1 статьи 131 Конституции РФ и принятым в ее развитие Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был закреплен территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований: они создавались там и на тех территориях, где на момент принятия Конституции России уже существовали населенные пункты (города, поселки и т.д.).2Часть 1 статьи 12 («Территории местного самоуправлении») указанного Закона содержался несколько расширенный, по сравнению с Конституцией РФ, перечень видов муниципальных образований, так как включила сюда, кроме городов и сельских поселений, также станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и не закрыла этот перечень, говоря «…и другие муниципальные образования».. Однако данный принцип не был императивным: обязательных требований к совпадению территории муниципального образования с границами образования административно-территориального не было установлено.2Подробно см.: Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 11-12.

Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта. Это обусловлено:

  • возможностью учреждения муниципальной власти не только на территории отдельно городского или сельского поселения, но и одновременно на территории нескольких поселений, объединенных общей территорией;
  • открытостью перечня территорий муниципальных образований (установленный в законе субъекта Федерации перечень муниципальных образований не статичен и может быть изменен).

Так, например, в соответствии с решением Московской областной Думы, деревня Маришкино Чемодуровского сельского округа Воскресенского района была объединена с поселком дома отдыха «Воскресенский» в один населенный пункт — деревню Маришкино3Решение Московской областной Думы от 20.11.96 № 8/110 «Об объединении фактически слившихся населенных пунктов Чемодуровского сельского округа Воскресенского района» / Правовая система «Гарант»., что повлекло за собой изменения в осуществлении местного самоуправления на увеличившейся территории населенною пункта.

Вместе с тем именно административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации зачастую служило основой для организации муниципальных образований. Но муниципальные образования (несмотря на включение вопроса об определении территорий для организации местного самоуправления в предметы ведения субъекта Федерации) иногда пытались сами определять территории, на которых можно осуществлять местное самоуправление. Однако такой подход не основан на законе. Административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции РФ население муниципального образования вправе решать самостоятельно.4Защита прав местною самоуправления судами общей юрисдикции России. Т.2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. С. 39.

Разница в определении субъектами РФ «самоуправляющихся» территорий была следствием отсутствия четкой регламентации этого вопроса в основном законе страны. Недостаточная ясность и даже малочисленность конституционных норм, посвященных территориальным основам местного самоуправления.5Конституция РФ устанавливает лишь виды территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (юродские, сельские поселения и другие территории — часть 1 статьи 131). Именно отсутствие в федеральном законодательстве установлений в области основ территориальной организации местного самоуправления обусловило разнообразие моделей местного самоуправления в России, далеко не всегда способствовало эффективному решению задач, стоящих перед местной властью. Такая ситуация была свидетельством того, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. не решалась задача единообразия территориальной организации муниципалитетов.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепил единые территориальные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Предложенная новым Законом система принципиально отличается от предыдущей. В целом она призвана ответить на вопрос о том, в рамках каких территориальных единиц должны функционировать муниципальные образования, чтобы эффективно исполнять возложенные на них обязанности.

Изменились сами принципы территориальной организации местного самоуправления: обязательным теперь является формирование муниципальных образований на двух уровнях:

  1. в сельских и городских поселениях;
  2. в муниципальных районах и городских округах.

Устанавливая обязательное формирование муниципальных образований на указанных территориях, закон разграничивает и закрепляет за каждым собственные полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. отличается значительной детальностью и почти аннулирует необходимость региональных законов о местном самоуправлении в связи с закреплением обязательности унифицированной двухуровневой модели и установлением системы требований, определяющих организацию местного самоуправления на определенной территории. Как правило, принятые ранее (до 2003 г.) региональные законы о местном самоуправлении действуют в части, не противоречащей нынешнему Федеральному закону.

Более актуальным является законодательное закрепление процедуры определения и оформления территориальных границ новых муниципалитетов. Так, в Московской области 23 апреля 2004 г. был принят закон «О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района», определивший (ст. 4), что установление границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом, а также определение административного центра сельского поселения осуществляется законами Московской области, принимаемыми по каждому муниципальному образованию. В результате этого в Московской области образовано 79 муниципальных образований. В их число входил 39 районов и 40 городов и поселков городского типа областного значения (это второй уровень самоуправления), а отдельных муниципальных образований, т.е. городских и сельских поселений, в совокупности насчитывается около 430. Муниципальные районы Московской области отличаются размерами территории и составом: в каждый входит от 5 до 17 муниципальных образований. В связи с возложением осуществления реформы местного самоуправления в Российской Федерации на региональные органы государственной власти в Московской области разработаны проекты модельных уставов муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения.

В отличие от территориального принципа, используемого в чистом виде в организации государственной власти, в существующем федеральном регулировании местного самоуправления достаточно ярко выражены поселенческо-территориальные начала в организации муниципальной власти. Можно сказать, что поселенческие начала используются при организации местного самоуправления на первом уровне (в сельских и городских поселениях) и на втором — в городских округах, а поселенческо-территориальные — при организации местного самоуправления в муниципальных районах. В последнем случае административно-территориальное деление субъекта РФ зачастую служит основой для определения муниципальных районов, что и позволяет особо выделить территориальный аспект.

Но разница принципов, используемых в организации местного самоуправления на территориях муниципальных районов и городских округов, не препятствует объели нению их в муниципальные образования одного (второго) звена. Как более крупные территориальные образования, они имеют возможность решать и более сложные, требующие больших финансовых затрат, задачи, что подтверждается перечнем вопросов местного значения, решаемых муниципальным районом и городским округом. Первый и второй уровень муниципальных образований имеют разный состав: муниципальный район — это полипоселение, так как в его составе находится несколько поселений или поселений и межселенных территорий, а городской округ — мононаселенный пункт, так как представлен одним городским поселением. Это обусловило разницу решаемых ими вопросов и сходство вопросов местного значения поселения и городского округа. Так, например, обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями есть в числе вопросов местного значения и поселения, и городского округа, но отсутствует у муниципального района.

В отдельных случаях при включении сельских населенных пунктов в состав городских поселений сельское население высказывает недовольство этим: у них есть различные льготы, обусловленные проживанием в сельской местности, которые могут быть потеряны после включения их в состав городского поселения.

Коренное преобразование территориальной организации местного самоуправления, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., не позволило федеральному законодателю установить необходимые критерии вновь образуемых муниципалитетов при принятии федерального закона. В Закон, принятый в октябре 2003 г., изменения вносились более 50 раз. Уже в 2004 г., когда началась реализация данного закона, существенные изменения претерпели статьи, посвященные именно определению территорий, служащих основой для организации местного самоуправления. Изменению подверглись понятия сельского и городского поселения, положения о необходимой численности населения для определения состава территории сельского поселения, положения о необходимости вхождения территории населенного пункта полностью в состав территории поселения, определения территорий с высокой и низкой плотностью населения и др.

Масштабность изменений, которые первоначально планировалось осуществить за 3 года, вызвала необходимость корректировки вступления в силу не только отдельных статей Закона (например, статьи 85), но и даты, с которой Закон вступит в силу целиком. Так, Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» определено, что со дня его официального опубликования и до 1 января 2009 года устанавливается переходный период, в течение которого порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений определяется законом субъекта РФ. Выделение уровней в территориальной организации местного самоуправления, в переходный период и установление вопросов местного значения поселений органами местного самоуправления муниципальных районов осуществляется на основании законов субъектов РФ.

Предпринимаемые на основании нового Закона о местном самоуправлении в России территориальные преобразования достаточно ясно показывают, что именно необходимость эффективного осуществления публично-властных полномочий обусловливает проведение изменений в территориальной организации власти.

Введение двухуровневой системы муниципальных образований и построения органов местного самоуправления, предусмотренного Законом 2003 года, является новеллой в законодательстве о местном самоуправлении. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствуют указания на какие-либо виды или уровни территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, поэтому субъекты Российской Федерации применяли их по своему понятию и усмотрению. Например, Закон Воронежской области от 27.10.1999 г. № 119-11-03 «О порядке образования, объединения, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований» предусмотрел возможность существования территорий муниципальных образований двух видов. Первые могли быть образованы только в границах самостоятельных административно-территориальных единиц, указанных в Уставе Воронежской области; вторые — в границах административно-территориальных единиц — поселении или в границах административно-территориальных единиц, территория которых объединяет несколько поселении. Для определения видов территорий муниципальных образований воронежские законодатели взяли за основу самостоятельность (или ее отсутствие) административно-территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление.

Многоуровневый порядок организации муниципальных образований отмечался и в постановлениях Конституционного Суда РФ.

Так, по «удмуртскому делу» говорилось об уровнях муниципальных образований, что было призвано продемонстрировать возможности существования местного самоуправления в территориальных единицах определенного типа (районах и городах), имеющих статус административно-территориальных единиц, напрямую входящих в состав республики. Об уровнях Конституционный Суд РФ говорил и позже при рассмотрении вопросов, связанных как с территориальной организацией местного самоуправления, так и применительно к территориальным уровням государственной власти.

Итак, территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне — поселения. На втором — муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила — городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества, во-вторых, нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней.

Анализ Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что территориальный уровень местного самоуправления — это выделенная населенная составная часть территории субъекта Российской Федерации, являющаяся муниципальным образованием, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. При отнесении населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, к определенному уровню значение имеют ее статус (городское, сельское поселение, район) и возможность самостоятельного решения определенных вопросов, имеющих местное значение. Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной публичной власти.

Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). Рассматривая вопросы организации местного самоуправления, следует отметить, что законодательно на определенных территориях может быть установлен особый порядок управления ими. Так, федеральные органы государственной власти, присваивая определенным поселениям статус особых — закрытых — административно-территориальных образований, устанавливают особенности осуществления местного самоуправления. Таким образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

Законодательное закрепление сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления и некоторых особенностей их полномочий вытекает из особого характера работы объектов (предприятий) на территории ЗАТО, их связи с государственной тайной, необходимостью ее охраны и т.п., что требует единого подхода к регламентации вопросов жизнедеятельности. Особенностью является и то, что территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий (объектов), а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, и могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Это стало причиной передачи в ведение органов местного самоуправления ЗАТО других населенных пунктов, расположенных на его территории, и установления перечня вопросов, решением которых дополнительно занимаются органы местной власти, что связано с особым характером территории ЗАТО и свидетельствует о несколько отличном от порядка в обычных поселениях осуществлении властных полномочий.

Вместе с тем границы муниципального образования должны быть четко определены и закреплены в уставе муниципального образования во избежание различного рода проблем. так, Законом Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» был определен перечень муниципальных образований, не входящих в границы территорий иных муниципальных образований, в числе которых было и муниципальное образование «поселок Котельники». Однако Совет депутатов Люберецкого района включил его в состав территории района, что послужило основанием для внесения заместителем прокурора Московской области протеста в указанный орган, а в дальнейшем — для рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ.

Построение оптимальной структуры власти, обеспечивающей эффективную реализацию всех ее функций и установление адекватного административно-территориального деления, является отдельно стоящей, важной и сложной проблемой, которая наиболее актуальна для крупных городов и особенно для городов федерального значения, так как городские муниципальные образования отличаются большим разнообразием (по величине населенного пункта, его территориальному делению, численности населения, степени развитости и т.п.).

Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Рассматривая местное самоуправление как публичную власть, наиболее приближенную к населению, нельзя не сказать о территориальном общественном самоуправлении. Являясь своего рода подсистемой местного самоуправления, осуществляемого в муниципальном образовании, оно представляет собой форму еще большего приближения жителей к решению своих проблем — на части территории муниципального образования (которая тоже может оказаться достаточно большой для быстрого и эффективного решения вопросов, являющихся местными для жителей, например, микрорайона, улицы и даже дома).

ТОС не предшествует осуществлению местного самоуправления в муниципальном образовании, а следует за ним: поселение — основа для организации местного самоуправления, а ТОС осуществляется на части территории поселения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками муниципальных образований являются:

  • наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
  • устав муниципального образования:
  • обособленная муниципальная собственность;
  • местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения видов муниципальных образований.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей к нему территорией. В составе городского поселения также MOOT находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации.

Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной и иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения и не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутри городе кой территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные образования делятся на четыре группы:

  1. городские и сельские поселения;
  2. муниципальные районы;
  3. городские округа;
  4. внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Территория субъектов РФ разделена не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальное деление относится к компетенции субъектов РФ, за исключением:

  1. наименования административно-территориальных единиц, большинства населенных пунктов;
  2. организации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции Российской Федерации.

Административно-территориальное деление — это разделение территории субъекта федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления. От административно-территориального деления следует отличать также деление территории, классификацию населенных пунктов для нужд градостроительной деятельности.

Административно-территориальная единица — это часть территории субъекта Российской Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта федерации, страны.

Населенный пункт — место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов: села; деревни; станицы; сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа; города; районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе.

Очевидно, что терминологическое обозначение административно-территориальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначением муниципальных образований.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города, и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Территориальная организация местного самоуправления как институт муниципального права (основные характеристики) Упоров И. В.

Упоров Иван Владимирович / Uporov Ivan Vladimirovich — доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, кафедра конституционного и административного права, Краснодарский университет МВД России, г. Краснодар

Аннотация: в статье раскрываются основные муниципально-правовые характеристики территориальной организации местного самоуправления. Автор анализирует различные точки зрения на понятие территориальной общности, признаки местного сообщества и др., обосновывает свой подход к этим вопросам. Abstract: the article describes the main characteristics of the municipal law of the territorial organization of local government. The author analyzes the different perspectives on the concept of territorial community, signs of the local community and others, Justifies its approach to these issues.

Ключевые слова: территория, муниципальная общность, население, границы, пространство, инфраструктура.

Keywords: territory, the municipal community, population, border, space infrastructure.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В основном муниципальном федеральном законе (ФЗ-131) это конституционное положение детализируется и в ст. 10 уточняется, в частности, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на территориях внутригородских районов; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Как видно, прослеживается взаимосвязь полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в вопросах территориальной организации местного самоуправления, при этом за самими муниципальными образованиями полномочия определять свои территориальные границы не предусмотрены; вместе с тем, при изменении границ муниципального образования необходимо учитывать мнение населения.

При этом в рассматриваемом контексте под территорией в публично-правовом смысле («публично-правовая территория») и в самом общем виде в настоящее время следует понимать ограниченное определенными границами пространство, где постоянно проживающее население самостоятельно, на основе демократических процедур формирует властеотношения, исходя из исторически сложившихся объединяющих признаков (географических, экономических, национальных, культурологических и др.). Далее следует остановиться на взаимосвязи потребностей местного населения (местные интересы, местные дела) с территориальной организацией, учитывая, что местные дела занимают обособленное положение в числе прочих дел. Как отмечает Л. А. Шарнина, такие потребности принадлежат не отдельным индивидам, а территориальной общности — коллективу жителей — так, местные интересы могут быть реализованы только сообща (например, не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке организация систем водоснабжения, очистки, уличное освещение и др.) .

В данной связи особое значение приобретает понятие «территориальной общности. И. В. Бабичев полагает, что территориальная общность предполагает наличие в ограниченном пространстве совокупности жилищ и других материальных форм обитания людей, рабочих мест, где трудятся местные жители, объекты различной инфраструктуры, которыми они пользуются (транспорт, культура, спорт и т. д.) . Согласно другой точке зрения, территориальная общность — это люди, объединенные определенной социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности . На наш взгляд, территориальной общностью следует считать часть населения, постоянно проживающую на определенной территории и объединенную в границах этой территории социальной связью на основе общих интересов по созданию и поддержанию необходимой для жизнедеятельности людей инфраструктуры.

В литературе достаточно определенно обозначаются функции, присущие территориальным общностям. Так, С. И. Яковлевой отмечается, что исторически общности сохраняют или меняют территории проживания, выбирая их как места безопасной жизни с благоприятными условиями ведения хозяйства, то есть выделяется функция социального размещения .

Отметим другие функции территориальных общностей. По мнению А. А. Ткаченко, процессуальная функция проявляется в том, что регионально разнообразным является участие и влияние людей на процессы пространственного развития систем расселения, природопользования, производства и т. д., при этом расселение и его территориальные общности — это пространственная база воспроизводства населения . Здесь, как представляется, не совсем удачно проименована функция, однако, по сути, мы полагаем, очень верно отмечен фактор-признак территориальной общности. Этот же автор отмечает управленческую функцию общности. В результате сочетания перечисленных функций территориальных общностей возникает и укрепляется территориальная идентификация как элемент общественного и личностного сознания, в котором отражается сознание территориальной общности своих интересов.

При этом выделяются по меньшей мере четыре признака местного сообщества: 1) общность людей (историческая, культурная, соседская и пр.); 2) территория (пространство), занимаемая сообществом в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и пр.); 3) социальное взаимодействие между членами сообщества (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общее правительство, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности и пр.); 4) чувство сообщества (психологическая идентификация с сообществом: общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в обществе, чувство ответственности перед сообществом и пр.) . И. В. Мерсиянова выделяет также такой термин, как «территориальное сообщество» , имея в виду ТОС, предусмотренное Ф3-131. Мы полагаем, что следует упорядочить терминологию, определяющую принадлежность граждан к определенной территории муниципального образования, и в этом смысле предпочтительным является понятие «муниципальная территориальная общность». Это понятие является также родовым для всех видов муниципальных образований, предусмотренных Ф3-131.

Что касается предлагаемого некоторыми авторами термина «территориальный публичный коллектив», то оно вряд ли может быть приемлемым, учитывая, что «коллектив» предполагает достаточно тесную сплоченность, чего нет и не может быть в муниципальном образовании — так, нелепо звучит, например, «коллектив города Краснодара», где проживает около миллиона человек. «Местное сообщество» -слишком размытый термин, чтобы использовать в правовых определениях. Понятие же «муниципальная территориальная общность» показывает, что речь идет о населении, проживающем в границах именно муниципального образования, а не иной

территории, где также может иметь место самоуправление (например, при территориальном общественном самоуправлении).

Как видно, территориальная организация местного самоуправления обеспечивает упорядоченное распределение муниципальной власти по населенным местам (поселок, поселение, город, район). По мнению И. А. Иванниковой, «территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами» . Однако мы не можем полностью согласиться с таким подходом, поскольку в нем, на наш взгляд, отсутствует важнейший элемент формирования и изменения границ и статуса муниципального образования, а именно мнение (воля) самого населения муниципального образования, поскольку именно это обстоятельство разделяет понятие административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации от территориальной организации местного самоуправления, где такое согласие (волеизъявление) имеет решающее значение. Кроме того, акцентируя внимание на взаимосвязи территории муниципального образования с публичной властью (что само по себе не вызывает возражений), указанные авторы упускают из виду другие не менее важные обстоятельства социально-демографического, экономического, географического и иного характера, которые влияют на формирование муниципальных территориальных общностей. Соответственно, мы полагаем, что под территориальной организацией местного самоуправления следует понимать территориальное и властное устройство жизнедеятельности людей, проживающих в границах конкретного муниципального образования и образующих муниципальную территориальную общность, основанное на волеизъявлении населения и учитывающее исторические, культурные, экономические и иные традиции.

Литература

2. Шарнина Л. А. Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им гарантии учета мнения населения // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 29-34.

3. Бабичев И. В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 66-72.

4. Межевич Н. М. Основные направления региональной политики Российской Федерации. М., 1999.

5. Яковлева С. И. Классификационный подход к изучению связей взаимодействия в территориальных общностях // Актуальные проблемы современной географии / Материалы VIII Кирилло-Мефодиевских чтений. Смоленск, 2002. С. 128-134.

6. Ткаченко А. А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Тверь, 1995.

8. Территориальное общественное самоуправление в российских городах / Под ред. И. В. Мерсияновой. Новосибирск: Институт неправительственного сектора, 2004.

9. Иванникова И. А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа. Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006.

Определение 1

Территориальными основами местного самоуправления называют совокупность норм, в чьи функции входит закрепление и регулирование территориальной организации местного самоуправления.

На текущий момент в законодательстве и юридической науке рассматриваются различные подходы к территориальной организации Российской Федерации. Любому государству с относительно крупными размерами необходимо территориальное разделение — это способствует реализации управленческих целей. Территориальное разделение осуществляется ради оптимального выполнения госаппаратом своих функций. Государственный аппарат власти также подвергается разделению как по вертикали, так и по горизонтали согласно территориальному разделению самого государства.

Определение 2

Территориальное деление государства — это разделение его территории на части, которое проводится в интересах граждан этого государства.

Также подобный процесс способствует упорядочиванию отношений как между государством и единицами его территории, так и между ними самими. Это осуществляется посредством закрепления правового положения государства и его внутренних территориальных составляющих, а также процессов образования/преобразования/упразднения отдельных единиц государственной территории.

Основные понятия территориального разделения

При рассмотрении вопросов территориального разделения РФ стоит иметь ввиду то, что в соответствующей литературе и законодательных актах применяется целый ряд смежных понятий.

Рассмотрим их подробнее.

Определение 3

Государственно-территориальным устройством Российской Федерации является разделение ее территории на субъекты, единицы административно-территориального значения и населенные пункты, которое необходимо для государственного управления.

Определение 4

Территориальное устройство субъектов страны — это разделение территории отдельных субъектов РФ на единицы административно-территориального значения, муниципальные образования и населенные пункты, которое выполняется для функционирования публичной власти.

Определение 5

Административно-территориальное устройство субъектов страны — это территориальное разделение субъектов РФ на единицы административно-территориального значения и населенные пункты, которое осуществляется для функционирования государственной власти субъекта.

Определение 6

Муниципально-территориальное устройство субъектов страны — это разделение территории субъектов страны на муниципальные образования, которое необходимо для реализации муниципальной власти.

Определение 7

Ведомственно-территориальное устройство субъектов страны — это разделение территории субъектов на образования ведомственно-территориального назначения (например, территории министерств или курортные зоны), избирательные округа, временные пояса и тому подобное для реализации федеральной государственной власти.

В практическом значении могут быть использованы разнообразные соотношения административно-территориального устройства к муниципально-территориальному, которые действуют в рамках каждого определенного государственного субъекта. О. В. Берг рассматривает 4 возможных варианта административно-территориального деления, которое можно применить для организации государственной власти, включая местное самоуправление.

  1. Административно-территориальные единицы, используемые для организации государственной власти территориально больше единиц такой же категории, необходимых для организации местного самоуправления (то есть образований муниципального значения).
  2. Границы единиц административно-территориального значения для государственной власти идентичны границам муниципальных образований.
  3. Муниципальные образования размерно больше административно-территориальных единиц для организации государственной власти.
  4. Административно-территориальные единицы для организации власти равны по территориальному признаку с муниципальными образованиями, однако их границы не совпадают.

Четвертый вариант устройства субъекта РФ теоретически возможен, однако практически не используется, так как является неэффективным с организационной точки зрения. Третий вариант применим только к городам, которые состоят из районов с созданными подразделениями некоторых органов государственной власти (например, налоговая инспекция). Чаще всего используются варианты 1 и 2.

Слишком сложно? Не парься, мы поможем разобраться и подарим скидку 10% на любую работу Опиши задание

Что такое муниципальные образования и их роль в территориальном разделении

Местное самоуправление реализуется в рамках административно-территориального устройства субъектов. Органы местного самоуправления функционируют исключительно в границах муниципальных образований — территориальных основ местного самоуправления. При этом стоит учитывать, что административно-территориальная единица является формальной единицей территориального деления субъекта страны, которую выделили государственные органы власти данного субъекта для реализации своих полномочий. А формирование системы муниципальных образований осуществляется, образно выражаясь, «снизу» — согласно потребностям местных граждан.

Определение 8

Понятие «муниципальное образование» является комплексным и обозначает поселение городского или сельского типа, а также прочую территорию, в границах которой выполняется местное самоуправление.

Введение и юридическое закрепление такого понятия обусловлено развитием федеративных отношений, в результате которых во множестве субъектов Российской Федерации начали применять исторические и национальные территориальные наименования — для юридической практики были необходимы унифицированные определения территорий, в границах которых выполнялось местное самоуправление.

Термин «муниципальное образование» был введен Гражданским Кодексом РФ (в статьях 124 и 215), после чего он появился в федеральных законах о местном самоуправлении.

В текущем Законе о местном самоуправлении (действует с 2003 года) нет определения муниципального образования, в нем содержится только перечисление видов таких образований, которые могут быть сформированы на территории Российской Федерации.

Определение 9

Муниципальное образование можно определить как населенную территорию, которая обладает статусом муниципального образования согласно закону субъекта страны, имеет установленные этим законом границы и обладает компетенцией в решении вопросов местного значения.

Законом предусматривается создание муниципальных образований следующих разновидностей:

  • городское поселение;
  • сельское поселение;
  • муниципальный район;
  • городской округ;
  • внутригородская территория в границах города федерального значения.

В РФ сейчас действует двухуровневая организация местного самоуправления.

Муниципальными образованиями первого уровня считаются городские и сельские поселения.

Определение 10

Сельским поселением считается один или несколько населенных пунктов, которые объединены общей территорией, при этом местное самоуправление в них осуществляется напрямую населением или посредством выборных либо прочих органов местного самоуправления.

Определение 11

Городским поселением считается город или поселок, местное самоуправление в которых выполняется либо населением напрямую, либо через выборные или другие органы местного самоуправления.

Местным самоуправлением второго уровня считаются муниципальные районы.

Определение 12

Муниципальный район состоит из поселений либо группы поселений и территорий между ними, которые объединены общей территорией и в ее границах местное управление выполняется для решения задач местного самоуправления ( которые носят межпоселенческий характер) либо напрямую населением, либо через выборные и прочие органы местного самоуправления, имеющие возможность осуществлять отдельные полномочия государства, которые передаются законами федерального значения и законами субъектов государства.

Муниципальный район состоит из сельских или смешанных поселений (сельские и городские).

У поселений и районов существует разный перечень вопросов местного значения, так как для каждого муниципального образования отведена своя роль, поэтому органы местного самоуправления муниципального района должны решать вопросы межпоселенческого характера в отличие от органов местного самоуправления поселения. Слияние поселенческого и районного подходов при формировании системы муниципальных образований дает возможность одновременно решить такие задачи, как приближение местного самоуправления к населению и комплексное решение вопросов местного значения, согласно их территориального уровня.

Случаи одноуровневого самоуправления в Российской Федерации

Исключением из общего правила (для некоторых территорий Российской Федерации) является одноуровневое самоуправление. Рассмотрим такие случаи подробнее.

Одним из них является местное самоуправление на межселенных территориях.

Определение 13

Межселенной территорией называют территорию, расположенную вне границ поселений, на территорию которых распространяется местное самоуправление органами власти муниципального района.

Такие территории обычно формируются в местностях с малым числом населения, если отдельный населенный пункт сложно присоединить к поселению ввиду большого расстояния или затрудненного доступа, а само формирование малочисленного сельского поселения с самостоятельным статусом является экономически, организационно или по иным причинам нецелесообразным.

Другим случаем является местное самоуправление в городских округах.

Определение 14

Городским округом считается городское поселение, не находящееся в составе муниципального района, при этом органы его местного самоуправления выполняют задачи местного территориального значения, а также задачи местного значения муниципального района, при этом они могут также выполнять отдельные полномочия государства, которые передаются органам местного самоуправления законами федерального значения и законами субъектов страны.

Городское поселение может быть наделено статусом городского округа согласно закону субъекта РФ при соответствии следующим условиям:

  • в нем существует готовая инфраструктура, которая нужна для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа органами местного городского самоуправления, а также для выполнения отдельных полномочий государства;
  • в нем существует готовая инфраструктура, которая нужна для самостоятельного принятия решения органами местного самоуправления прилегающих (одного или нескольких) муниципальных районов вопросов местного значения, касающихся этих районов, а также для выполнения ими отдельных полномочий государства.

В процессе наделения городского поселения статусом городского округа учитывается перспективность развития этого поселения, что должно быть подтверждено генеральным планом этого поселения.

Согласно указанному закону статус городского округа также получили наукограды и административно-территориальные образования закрытого типа.

Еще один случай — это осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения.

Определение 15

Внутригородской территорией города федерального значения называют часть такого города, в границах которой местное самоуправление выполняется самими населением или выборными и другими органами местного самоуправления.

Наделение муниципальных образований различными статусами (например, городское поселение или округ) осуществляется согласно законам субъектов России.

Всё ещё сложно? Наши эксперты помогут разобраться

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Предыдущая

3.3. Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления — институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

Муниципальное образование — это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).

Первый тип — городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй тип — муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Третий тип — городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В 2005 г. в субъектах Российской Федерации были определены границы 24274 муниципальных образований, из них 20112 сельских поселений, 1823 городских поселений, 1819 муниципальных районов и 520 городских округов.

В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения) могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения региона и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или же высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации. Эти перечни могут изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р утверждены Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, а также Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена гарантия недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразование муниципальных образований — это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Согласно ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Предыдущая

Тема 1. Предмет и задачи курса. Основы муниципального управления.

1. Необходимость местного самоуправления. Основные понятия и термины

2. Территориальная организация МСУ в России.

3. Теории, признаки и функции местного самоуправления.

4. Система местного самоуправления: понятие, элементы, цели.

5. Принципы муниципального управления.

6. Исторические корни местного самоуправления в России.

Необходимость местного самоуправления. Основные понятия и термины

Новая региональная политика РФ является одним из приоритетных направлений реформирования нашего общества и государства. Особое значение для стратегии и тактики региональной политики имеет: определение и разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерального и региональных центров и органов местного самоуправления.

Народ как источник политической власти в государстве может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами более полно и непосредственно именно на местном уровне. В обществе, где местная власть наделена реальными полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти.

Развитие рынка в муниципальных образованиях, серьезно различающихся в экономическом плане, историческом, национальном и природном развитии, требует формирования нового механизма функционирования различных форм собственности и управления.

В связи с этим особое значение приобретает такая отрасль науки управления как местное самоуправление – это область управления, формирующая навыки, позволяющие производить анализ развития экономики муниципальных образований.

В нашей стране основы местного самоуправления впервые были определены Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность. Более детально правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.

Реально местное самоуправление стало осуществляться после принятия в 1995 году в федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 12 августа 1995 года. Этот закон определяет муниципальное образование следующим образом:

Муниципальным образование (МО) – это город, сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией или часть поселения или иная населенная территория в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление (МСУ) в РФ закон трактовал как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, осуществляемая непосредственно населением или через органы местного самоуправления.

В 2003 г. был принят новый закон «Об общих принципах…», который дал новое определение МСУ и МО.

МСУ – самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В ныне действующем определении муниципального образования не установлены основные характеристики, которыми должна обладать территория для получения статуса муниципального образования, а лишь перечислены их разновидности. Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения

К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (городские и районные администрации, городские думы, собрания депутатов.). В связи с существованием органов местного самоуправления появилось такое понятие как муниципальная служба – то есть профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Еще раз отметим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами за исключением нескольких случаев не допускается (см.тетрадь).

Территориальная организация МСУ в России

Вся территория Российской Федерации, согласно федеральному закону 131-ФЗ, разграничивается между муниципаль­ными образованиями. В Законе четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования, т.е. согласно закону в России вводится двухуровневаяструктура местного самоуправления. Определено, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением, городских районах городских округов и на внутригородских территориях городов федерального значения (п. 1 ст. 10 Закона)

Законом 131-ФЗ установлено, что определение границ муниципальных образований – это полномочие субъектов РФ.

Рассмотрим основные виды муниципальных образований и правила установления их границ.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов и в некоторых случаях в составе городских округов. При этом наличие поселений и городских районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Границы сельского поселения устанавливаются с учетом 2-х принципов:

1. численность населения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, 1 сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

2. принцип пешей доступности: границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня (8 часов) для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.

Городское поселение –город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные районы объединяют в себе территории всех поселений (и городских и сельских), а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципального образования – различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.

Особым видом муниципального образования является городской округ. До недавнего времени закон давал такое определение: городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как правило городскими округами становились крупные города, обладающие всей необходимой инженерной и социальной инфраструктурой для реализации максимально большого перечня вопросов местного значения.

С 15 апреля 2017 г. вступили в силу изменения в закон 131-ФЗ, касающиеся городских округов. Теперь городской округ – это один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Границы городского округа устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав городского округа.

По закону, статусом городского округа обязательно должны наделяться наукограды и закрытые административно-территориальные единицы (ЗАТО). Например, в Саратовской области 4 городских округа: г. Саратов и 3 ЗАТО (поселок Светлый, Михайловка, и г. Шиханы).

В 2014 году в закон № 131-ФЗ были внесены дополнения, согласно которому появились новые виды муниципальных образований. Они предусматриваются только в том случае, когда городской округ имеет в своем составе самостоятельно выделенные районы (например, г Саратов разделен на 6 районов: Ленинский, Волжский, Заводской …)

Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Согласно закону, в ряде муниципальных образований местное самоуправление имеет свои особенности, связанные с особыми задачами, выполняемыми такими муниципальными образованиями (ЗАТО, наукоград, приграничная территория) или особым месторасположением (внутригородские территории городов федерального значения)….. (см. тетрадь)

Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

При установлении размеров территорий каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции:

1. Приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации:

— принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

— принцип подконтрольности органов и должностных лиц МСУ населению, требующий максимально возможной ограниченности территорий, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

— принцип доступности органов МСУ для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

2. Укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную инфраструктуру, которая необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Статья 11 Закона, определяет критерии установления границ муниципальных образований, Статья 12 – изменение границ муниципального образования (изучить самостоятельно).

Добавить комментарий