УДК 504.03

Дружинская О. И.

Димитровградский инженерно-технологический институт — филиал Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ», Россия, г. Димитровград

Druzhinskaya O. I.

E-mail: OIDruzhinskaya@mephi.ru

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ECONOMIC MECHANISM OF ENVIRONMENTAL PROTECTION

Аннотация: рассмотрены общетеоретические и практические вопросы в области современных подходов к экологизации экономики, включая вопросы устойчивого развития. Показаны причины возникновения экологического кризиса и принципиальные пути его преодоления средствами научно-технических и экономико-управленческих методов. Проанализированы экономический и финансовый механизмы, а также современные инструменты повышения экологической эффективности производства.

Ключевые слова: охрана природы, природопользование, устойчивое развитие, природные ресурсы, экстерналии, экономический механизм, платежи.

Устойчивое развитие любой страны мира, национальная безопасность, а также высокий уровень жизни и здоровья населения, могут быть реализованы только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей природной среды (ОПС). Для этого необходимо формировать и последовательно внедрять единую государственную политику в области экологии, сосредоточенную на охране ОПС и рациональном природопользовании.

Современные экологические проблемы большей частью были порождены отставанием экономической мысли . Ни великие классики науки экономика (А. Смит и Д. Рикардо), ни последующие экономические школы и ученые (Карл Маркс, А. Маршалл, Д. Кейнса), не придавали особого значения экологическим ограничениям в экономическом развитии. И лишь семидесятые годы прошлого столетия, при резко обострившихся экологических проблемах, поставили перед экономической наукой вопрос осмысления сложившихся тенденций эколого-экономического развития и разработки принципиально новых концепций развития.

Осознание глобальной катастрофы сложившегося экономического развития, исчерпаемость природных ресурсов и взаимозависимости всех эколого-экономических процессов на земле стали главной причиной начала создания концепций мирового развития.

В середине восьмидесятых годов двадцатого столетия в нашей стране сложилось мнение о необходимости формирования экономических методов управления природопользованием. Таким образом, стали разрабатываться нормативно-методические документы по введению платы за загрязнение окружающей среды.

Экономический механизм (ЭМ) является одним из составных частей общего механизма регулирования отношений в системе «человек — природа». Факторы, которые характеризуют состояние общества и окружающей природной среды являются регуляторами данных отношений, тем самым наиболее полно отражают взаимосвязи между интересами человека и экологическими целями в рамках экономического механизма.

Экономическое регулирование в области природопользования осуществляется с целью формирования экономического интереса в соблюдении экологических требований законодательства РФ.

ЭМ в области охраны ОПС является достаточно сложным и неоднородным понятием, исходящим из различных форм, таких как налоги, платежи, субсидии, финансово кредитные меры и иные финансово-правовые инструменты и административные формы, например экологический аудит, учет, нормирование, лицензирование, и пр., система целевого резервирования и средства на утилизацию отходов. Одной из проблем можно назвать обеспечение единства и непротиворечивости в процессе, как управления, так и функционирования всего механизма действующего в качестве согласованной системы.

Согласно закону РФ «Об охране окружающей среды» под экономическим механизмом охраны окружающей среды понимается

— обеспечение планирования и финансирования природоохранных мероприятий;

— правовое регулирование платежей за использование природных ресурсов, за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, за размещение отходов и другие вредные воздействия на нее;

— предоставление субъектам экологопользования налоговых, кредитных и иных льгот в целях более эффективной охраны окружающей среды.

Таким образом экономический механизм охраны окружающей природной среды ставит перед собой решение следующих задач :

— планирование и финансирование мероприятий в области охраны ОПС;

— установление лимитов, нормативов платы и размеров платежей за использования природных ресурсов, выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, и другие виды негативного воздействия;

— предоставление природопользователям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

— возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Тем самым, установленные задачи как экономического, так и социального развития должны быть решены с учетом его устойчивости, соответствия экологическому императиву во всех странах мира.

В ходе экономической деятельности любого государства происходит постоянное воздействие на природу, людей, различные объекты и т.д. С этим воздействием и связано возникновение экстерналий (внешние эффекты). Но, к сожалению, по отношению к окружающей природной среде воздействие на нее большей частью связано с отрицательными внешними эффектами, например отходами, загрязнениями биосферы, разрушение ландшафтов и прочее.

Сегодня экологи-экономисты пытаются оценить природные ресурсы и экологические функции для повышения противопоставления природы в борьбе с техногенными решениями. Однако с точки зрения экономики невозможно точно оценить все блага и услуги, которые нам предоставляет природа.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Важное значение для финансирования охраны природы имеют внебюджетные экологические фонды, которые должны являться дополняющими финансирование и кредитование программ экологической направленности, государственные затраты на экологические нужды, содействовать развитию экологического образования и воспитания.

Целью работы системы экологических фондов является решение неотложных природоохранных задач, компенсация причиненного вреда за счет ухудшения качества окружающей среды (в тех случаях, если виновник вреда не установлен) и восстановление потерь в окружающей среде.

К источникам организации фондов можно отнести платежи предприятий за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов, штрафные платежи, средства за возмещение экологического ущерба при нарушении природоохранного законодательства предприятиями, добровольные взносы и другое.

Платежи за внесение загрязняющих веществ в окружающую среду (см. рис.) представляются одним из ведущих экономических толчков, заставляющих природопользователей самим принимать меры по снижению негативного воздействия. Плата исполняет два принципа — принцип платности природопользования и принцип экономической ответственности за нарушение природоохранного законодательства.

Базовые нормативы (БН) платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих вредных веществ рассчитываются как произведение удельного экономического ущерба в пределах допустимых нормативов выбросов (сбросов) и показателей относительной опасности конкретного загрязняющего вещества.

Вопрос о необходимости установить предусмотренную Законом «Об охране окружающей среды» плату за негативное воздействие ставится давно. Например, в приказе Министерства охраны окружающей среды и природных

ресурсов РФ, утвержденном еще в период действия предыдущего закона «Об охране окружающей природной среды»: в п. 2 приказа МПР РФ от 30.11.1994 г. №361 «О расширении системы платежей за негативное воздействия на окружающую среду» содержится руководство рабочей группе «…рассмотреть необходимость и целесообразность введения платы за негативное воздействие на окружающую природную среду.», такими как загрязнение радиоактивными изотопами и ионизирующей радиацией; неионизирующим и электромагнитным излучениями; тепловым загрязнением; передвижными и стационарными источниками шума; пестицидами; животноводческими стоками; сбросом загрязняющих веществ в моря; закачкой загрязненных вод в подземные горизонты; выбросами в атмосферу от передвижных источников; и др.

Плата за загрязнение окружающей природной среды

Рисунок. Действующая система формирования платы за загрязнение окружающей среды в России

Однако, с течением времени плата за загрязнение окружающей среды не в полной мере выполняет основные функции по стимулированию природоохранных мероприятий и аккумулированию средств на охрану природы.

Одним из основных недостатков механизма охраны ОПС считается низкий уровень платежей. Плата за загрязнение сегодня настолько мала, что предприятиям гораздо выгоднее загрязнять природу, вносить за это плату и не осуществлять природоохранные мероприятия. Также немаловажной проблемой является и то, что для предприятий расходы на природоохранные мероприятия являются инвестиционно непривлекательны. Практика свидетельствует о том, что предприятия не имеют не только возможности, но и желания инвестировать средства в природоохранную сферу.

Оценка ущерба для здоровья от загрязнения окружающей среды является ярким примером необходимости эколого-экономического учета на макроуровне. Для России эта оценка была сделана на базе, применяемой в мировом сообществе методологии оценки ущерба для здоровья на основе риска.

В России ученые активно исследуют зарубежный опыт применения так называемых «зеленых налогов» и предлагают дифференцированное их внедрение.

Экологический контроль и надзор активно проводятся государственными органами власти. Анализ данных Роспотребнадзора подтвердил, что, несмотря на увеличение отчислений на охрану ОПС, предприятия и население нашей страны склонны к экологическим правонарушениям и преступлениям. И данный показатель в несколько раз превышает сумму поступающих ассигнований на охрану природы.

Таким образом, важными экономическими недостатками ЭМ охраны ОПС является то, что смутно прослеживается главный тезис ЭМ «Загрязнитель платит», отсюда вытекает, что:

— упразднено устройство целевого использования средств, направленных на финансирования экологических мероприятий;

— нормативы платы существенно занижены и своевременно не индексируются на величину коэффициента инфляции, то есть экологические платежи не соответствуют наносимому окружающей среде ущербу;

— выплата экологических платежей производится уже после загрязнения окружающей среды, тем самым ликвидация последствий от выбросов загрязняющих веществ не может быть осуществлена за счет средств самого загрязнителя, необходимо накопление значительного экологического фонда;

— размер платы за загрязнение окружающей среды не учитывает синер-гетического эффекта (повышения результативности деятельности за счет интеграции), так как выбросы различных предприятий и компоненты выбросов одного предприятия рассматриваются отдельно при расчете экологических платежей;

— не устранено отклонение между природоохранным и хозяйственным законодательством, налогообложением, конкретно не определен статус экологических платежей, которые, не являясь налогом, имеют его признаки;

— отсутствует льготное налогообложение и кредитование при финансировании природоохранных мероприятий.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:

2. Экология и экономика природопользования : Учебник для вузов / Под ред.

3. В. Гирусова, В. Н. Лопатина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, Единство, 2003. — 519 с.

Введение

Понятие экономического механизма охраны окружающей среды

Элементы экономического механизма охраны окружающей среды

Сущность платы за природопользование

Роль экологических фондов в экономическом механизме охраны окружающей среды

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы: Экологические цели государства – сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций. Согласуются ли экономические цели с экологическими? Да, если экономика несет потери из-за неблагополучной экологической обстановки, если экономически выгодно охранять окружающую среду. Если же экономических интересов в охране окружающей среды нет, то возможны административные, директивные методы управления хозяйственной деятельностью, обязывающие экономических субъектов соблюдать экологические стандарты.

Многообразие форм эколого-экономических взаимодействий требует использования и административных методов управления экономикой с целью охраны окружающей среды, и использования экономических интересов в охране природы, если эти интересы существуют и выявлены.

Таким образом, задачи экологической политики проходят через экономику в двух видах: как внеэкономические, требующие от экономики средств на их решение и ограничивающие экономическую деятельность, и как экономические задачи, в решении которых экономика заинтересована. Однако не все и не всегда разделяют эти два вида задач, сейчас особенно ярко обозначилось стремление все задачи свести ко второму типу, уповая на всесильность экономики и экономических интересов.

Цель: Изучить экономические методы природопользования и охраны окружающей среды.

Понятие экономического механизма охраны окружающей среды

С каждым годом интерес к проблемам экологической безопасности окружающей среды возрастает и это не случайно, ведь на данный момент возникает вопрос не об эволюции, росте, процветании, а о выживании людей в окружающей природной среде – которую они сами и загрязняют бездумно преследуя экономические выгоды. Но ведь надо задуматься что жизнь и здоровье человека — показатель, характеризующий среду его обитания.

Говоря об экологической безопасности можно сказать, что это такое состояние окружающей природной среды, при котором гарантируется предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей. Достигается она путем установления комплекса обязательных норм, правил, требований по охране окружающей природной среды, использованию природных ресурсов с помощью законодательно определенных экологических стандартов и нормативов, а также привлечения виновных к юридической ответственности за экологические правонарушения.

Опасность современного экологического кризиса состоит в том, что он ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Устойчивое развитие требует расширенного воспроизводства возобновляемых природных ресурсов для сохранения равенства условий и использования минерального сырья ныне живущих и будущих поколений. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих разрушение и деградацию окружающей среды.

Для пресечения, исправления и контроля сложившейся ситуации и существует экономический механизм по защите окружающей природной среды. Необходимо решить проблему повышения его эффективности, т.е. улучшение механизма применения и использования эколого-правовых норм. Под понятием экономического механизма охраны окружающей природной среды понимается правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующих условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и иные вредные на неё воздействия, финансирование природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путём применения налоговых и иных льгот.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды призван создать условия для развития, как у производителей, так и граждан бережного отношения к природе. Необходимо выработать у субъектов права отношение, при котором вред окружающей среде равносилен вреду самому себе. Всё это включает в себя комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей среды, нормированию хозяйственного воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические требования при размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозяйственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмещение убытков.

Формирование нового экономического механизма природопользования и финансирования природоохранных мер при переходе к рыночным отношениям должно стать органической составной системой управления и регулирования экономики.

Задачами экономического механизма охраны окружающей природной среды являются:

— планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;

— установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

— установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;

— предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

— возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Экономический механизм направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включенных в экономический механизм.

Следующая важнейшая функция экономического механизма — стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них.

Стимулирующую роль призваны играть:

— платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;

— налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.

При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативой один другому. Наоборот, они дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше экологического нормирования, экологического лицензирования или государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного управления охраной окружающей среды должны осуществляться в объеме, предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть один — наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать применение административных и экономических методов управления природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания, но только не противопоставления.

Задача экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами и иными документами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического механизма.

Основными недостатками экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов в требуемых масштабах.

Применение принципа «загрязнитель платит” направлено на создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности.

Под экономическим механизмом природоохраны понимается совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Основы правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды установлены разд. III Закона «Об охране окружающей природной среды». Его основными элементами в соответствии с Законом являются:

а) планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

б) установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;

в) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;

г) предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

д) возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Наряду с названными мерами охраны окружающей среды в разделе об экономическом механизме предусматривается ведение кадастров природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий на комплексное природопользование, экологическое страхование. Однако с учетом уже изученных тем курса и полученных знаний относительно ведения кадастров природных ресурсов, экологического нормирования, экологического лицензирования есть основания усомниться в обоснованности включения в экономический механизм названных здесь инструментов административного управления в рассматриваемой сфере. Весьма дискуссионным можно признать также включение в экономический механизм охраны окружающей среды планирования природоохранных мероприятий. С одной стороны, планирование выступает в качестве одной из функций управления охраной окружающей среды, в том числе государственного. И соответственно правовые основы планирования должны рассматриваться применительно к управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути, экономической мерой охраны природной среды. Поэтому планирование будет рассмотрено в учебнике в разделе об экономическом механизме.

Таким образом, к элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся прежде всего:

• планирование природопользования и охраны окружающей среды;

• финансирование охраны окружающей среды;

• платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;

• внебюджетные экологические фонды, правовое регулирование их формирования и использования;

• экологическое страхование;

• налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере природопользования и охраны природы.

Полагаем недопустимым относить возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека, к элементам экономического механизма природоохранительной деятельности. Возмещение экологического вреда осуществляется в порядке применения имущественной ответственности и должно рассматриваться в соответствующей теме курса.

Роль экономического механизма определяется выполняемыми им функциями в данной сфере. Прежде всего он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включенных в экономический механизм. Следующая важнейшая функция экономического механизма – стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть: а) платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды; б) налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.

В конечном счете задача экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами и иными документами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического механизма.

При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативой один другому. Наоборот, они дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше экологического нормирования, экологического лицензирования или государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного управления охраной окружающей среды должны осуществляться в объеме, предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть один – наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать применение административных и экономических методов управления природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания, но только не противопоставления.

Планирование природопользования и охраны окружающей среды.

Планирование можно рассматривать как традиционную меру регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно ст. 17 которого планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды, порядок их разработки на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Под государственным прогнозированием социально-экономического развития донимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных да законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В послании Президента России, с которым он впервые обращается к Федеральному Собранию после вступления в должность, должен содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Исходя из положений этого послания, Правительство разрабатывает программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

Данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежат опубликованию.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В ежегодном же послании Президента России к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в предстоящем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему в контексте общих проблем социально-экономического развития и деятельности Правительства. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

К сожалению, из Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не видно, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложена на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного водного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы – федеральные, бассейновые и территориальные – разрабатываются для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и реализуются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и с учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке, установленном законодательством России. Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ. Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

Согласно Федеральному закону «О животном мире» (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. При этом мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей природной среде.

Разрабатываются программы по охране объектов животного мира и среды их обитания специально уполномоченными органами по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России. Порядок разработки и реализации территориальных и местных программ определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства.

Земле- и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Землеустройство, в частности, предусматривает:

• разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;

• составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;

• разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;

• разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;

• обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;

• проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ (ст. 113 ЗК РСФСР).

Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет средств государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления, может проводиться также по инициативе собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов за их счет и другими землеустроительными организациями.

Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 114 ЗК РСФСР).

При лесоустройстве осуществляются (ст. 72 ЛК РФ):

• определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования;

• выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;

• инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов; выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;

• выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения;

▪ обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений о переводе лесов из одной группы или категории защитностилесов первой группы соответственно в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;

• определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования;

• определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране и защите лесов, а также объема других лесохозяйственных мероприятий;

• определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;

• иные лесоустроительные действия.

В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляются лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, разрабатываются основные положения организации и ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством, и являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ.

Проводится лесоустройство государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством. Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства.

Планирование и программирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды развивается на современном этапе в иных направлениях. На разных уровнях принято множество планов и программ. Многие министерства и ведомства имеют свои отраслевые планы действий и программы по охране природы.

Заслуживает упоминания носящий общий характер План действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994–1995 гг., утвержденный постановлением Правительства РФ от 17 мая 1994 г. План действий разработан в качестве первого этапа реализации Основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденных Указом Президента РФ от 4 февраля 1994г.

Основные направления действий Правительства России определены применительно к решению задач: а) обеспечения экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений; б) охраны среды обитания человека; в) оздоровления (восстановления) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России; г) участия Российской Федерации в решении межгосударственных и глобальных экологических проблем.

Так, основные направления действий по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений включают: совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; неистощительное использование возобновимых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизацию, обезвреживание и захоронение отходов.

В рамках плана предусмотрена разработка ряда законодательных актов, разработка и осуществление федеральных целевых программ. В частности, предусматривается необходимость разработки и реализации федеральных целевых программ: «Развитие системы гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства Российской Федерации на 1994–1995 годы и на период до 2000 года»; «Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения Российской Федерации»; «Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации»; «Отходы»; «Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение»; «Конверсия – экологии»; «Экологическая безопасность России»; «Повышение плодородия почв России» («Плодородие»); «Мониторинг земель Российской Федерации»; реализация подпрограммы «Прогрессивные технологии комплексного освоения топливно-энергетических ресурсов недр России» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия»); подпрограммы «Экологически чистая энергетика» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия»); подпрограммы «Переработка золошлаковых отходов тепловых электростанций» (в составе Федеральной целевой программы «Топливо и энергия») и др.

В соответствии с Государственным докладом о состоянии окружающей природной среды РФ в 1995 г. в разных стадиях разработки и частичной реализации насчитывалось свыше 70 региональных программ.

Интересный опыт в рассматриваемой сфере накоплен в Москве. Комплексная экологическая программа Москвы утверждена постановлением правительства Москвы от 27 сентября 1994 г. Она определила содержание и цель мероприятий и работ, сроки реализации, объемы необходимых ассигнований, ответственных за реализацию.

В целях повышения эффективности реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов Правительством России предусмотрено создание Государственного центра экологических программ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (постановление от 7 июня 1996 г.). В качестве его основных задач определены:

• участие в реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• привлечение внебюджетных средств для реализации программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• организация научно-исследовательских работ в рамках программ и проектов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• научно-техническое и финансовое содействие в создании системы экологической безопасности и экологического контроля в России;

• участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий экологических аварий и катастроф.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды, наряду с другими факторами, предопределяется финансированием.