Виды автономии

Чиркин: В широком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов.

Автономные образования создаются:

Øиногда законом сверху (в Ираке),

Øиногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины).

Øвследствие длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями.

Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

Территориальная автономия — это понятие означает самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках конституции и (или) закона. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.

Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную).

Государственная (политическая) форма территориальной автономии характеризуется тем, что +носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п.

+ в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента.

Чаще политическая автономия построена по общей схеме. Имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя назначается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должны соответствовать общегосударственным актам. Представителем центрального правительства является назначенный губернатор (государственный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т. д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парламентом.


Административная формаавтономии:

+носитель не имеет внешних признаков государства

+круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом.

+ носитель не обладает правом издавать свои местные законы, хотя его представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий.

примеры: КНР. Согласно закону о национальной районной автономии от 31 мая 1984 г. компактно проживающие национальные меньшинства создают три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд.

Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной (этнотерриториальной), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Этнотерриториальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальна лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта (обусловленными, например, островным положением территории), предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, остров Занзибар в Танзании и др.

Весьма своеобразной была до последнего времени автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имела собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признавалось право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях). Ныне Шотландия обрела свои парламент и правительство.

Наряду с двумя формами территориальной автономии (политическая и административная, см.выше) в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов.

Выявим понятие и виды автономий в зарубежных странах.

Понятие автономии

Категория автономия происходит от греческих слов «autos» – сам и «nomos» – закон, в буквальном смысле эти понятия означают собственная закономерность.

В юриспруденции и политологии понятие автономия характеризует широкое внутреннее самоуправление территории (региона) государства, а также набор особых прав в области местного самоуправления и культуры, которые предоставляются национальным меньшинствам и этническим группам.

Виды автономий в зарубежных странах

К основным видам автономии следует отнести:

– территориальную;

– национально-культурную (персональную).

Территориальный вид автономии предполагает определенную степень самостоятельности всех либо большинства территориальных частей государства вне зависимости от состава населения. Смысл территориального вида автономии проявляется во внутреннем самоуправлении определенного региона, который отличается заметными социальными, культурными, историческими, национальными, лингвистическими, бытовыми и иными видами особенностей.

Территориальная автономия закреплена в конституциях и законодательстве таких государств, как Великобритания, Испания, Италия, Финляндия. Типичным примером являются автономные сообщества в Испании (Каталония, Страна Басков, Андалусия), во Франции – Корсика, в Финляндии – Аландские острова.

Автономные регионы имеют большую самостоятельность при решении вопросов образования, социальной сферы, культуры, местного хозяйства.

При этом практикуются разные виды льгот в налогообложении, а также субсидии для местных хозяйствующих субъектов.

Высоким уровнем самоуправления отличается статус Фарерских островов и Гренландии, которые находятся под суверенитетом Королевства Дании.

Как правило, представительные органы государственной власти обладают ограниченными полномочиями. Принимаемые ими акты должны соответствовать общенациональному законодательству и не нарушать его установлений. Центральное правительство в определенной степени контролирует исполнительные органы власти автономии. В последние десятилетия территориальная форма автономии распространилась и в ряде африканских и азиатских государств (Китай, Индия, Шри-Ланка, Филиппины).

Национально-культурная автономия предполагает предоставление особых (дополнительных) прав национальным меньшинствам, которые проживают разрозненно, для сохранения и развития национального языка, культуры, традиций и обычаев.

Становление форм национально-культурной автономии происходит при создании и деятельности разнообразных национальных обществ, ассоциаций, клубов, фондов, библиотек, воскресных школ и т.д.

В широком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставление определенной степени самостоятельности. Территориальная автономия — это предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму в Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами, в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами, в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле в Конституции Японии 1946 г. говорится о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие (как в Японии). В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта компактно проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Они в той или иной степени имеют какие-то элементы государственности. Как правило, территориальная автономия имеется в унитарных государствах и лишь в редчайших случаях нечто вроде автономных образований существует в единичных субъектах федераций (в отдельных штатах в федеративной Индии). Экстерриториальная культурно-национальная автономия — это автономия другого рода, представленная по существу общественными объединениями разрозненно проживающих национальностей.

Любая форма территориальной автономии допускает государственное вмешательство в собственные дела автономии, если ее органы не выполняют конституцию государства (Испания и др.).

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке в 1974 г.), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии это результат длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если ее население характеризуется этническими особенностями. Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут чествовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса). В отечественной литературе такую форму автономии называют культурно — национальной.

Корпоративная автономия обычно связывается с наличием языковых общностей, для которых нередко резервируется определенное место в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного этноса, живущего либо компактно, либо большими группами вперемежку с другими народностями (предусмотрен экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии. В отечественной литературе наиболее близким понятием к такой форме является «административная автономия».

Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или, иначе говоря, этнотерриториальной (первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Этнотерриториальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение формы конкретной автономии (Автономная Республика Крым).

В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например, в Италии, или определяется специальным законом: в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии). В политической автономии создается местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться только по вопросам местного значения: организация административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориальное деление автономии, местная полиция, рынки, санитария, ремесленное обучение, дорожная сеть, сельское хозяйство и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В политической автономии почти всегда есть назначенный из центра губернатор, но его полномочия невелики. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет. Аландские острова в Финляндии, напротив, имеют свое гражданство, но не имеют конституции.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это северная Ирландия в Великобритании (правда почти 30 лет в ней существовало прямое правление Лондона, а местный парламент был распущен из-за столкновений между католиками и протестантами, теперь он избран, но из-за сохраняющихся противоречий функционирует плохо), Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Корсика во Франции, 20 автономных областей в Италии, 17 автономий в Испании, Палестинская автономия в Израиле и т.д. В автономных образованиях могут создаваться автономии более низкого уровня (в Испании они характеризуются как неполная автономия), иногда они могут быть разделены на административно-территориальные единицы (крупные автономии в той же Испании включают несколько провинций, мелкие — одну). Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане (по Конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — это автономное государство), Аджария и Абхазия в Грузии (фактически Абхазия отделилась).

Административная автономия не обладает правом издавать свои законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах своих полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В КНР представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы (с 1994 г.), в Таджикистане — это Горно-Бадахшанская автономная область. С 2000 г. административной автономией (без права издания местных законов) стал Уэльс в Великобритании, первая Национальная ассамблея которого избрана в 1999 г. Административная автономия может создаваться в редких случаях и в субъектах федеративных государств. В Индии она существует для некоторых мелких народностей в отдельных штагах (например, в штате Ассам). Губернаторы тех штатов Индии, где есть автономные округа для этнических групп, вправе допускать изъятия из федеральных законов и законов штатов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Воеводина есть в Республике Сербии — субъекте югославской федерации. Административной автономией пользуется остров Тобаго в Республике Тринидад и Тобаго, как, впрочем, зачастую и многие другие острова в островных государствах. Больше всего административных автономных образований в КНР (более 150). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший по территории из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с формами территориальной автономии в некоторых странах используется национально-культурная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов этих стран, который не только занимается вопросами языка и культуры, но и определяет районы и периодичность выпасов оленей и т.д.).

Своеобразными автономиями в некоторых унитарных государствах являются ассоциированные территории. В Новой Зеландии это острова Кука (с населением 18 тыс. человек), острова Ниуэ (3 тыс. человек) и др. У них имеются свои так называемые конституции, представительные органы, но органы исполнительной власти назначаются генерал-губернатором Новой Зеландии.

В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

Добавить комментарий