1. ЗАКОН О ЗЕМСКИХ НАЧАЛЬНИКАХ 12 ИЮЛЯ 1889 г.
12 июля 1889 г. Александр III утвердил проект закона, в соответствии с которым было введено «Положение о земских участковых начальниках».
Оно не распространялось на Королевство Польское, Правобережную Украину, Белоруссию, Литву, Прибалтику, Кавказ, Сибирь, т. е. на те районы, где либо вовсе отсутствовало помещичье землевладение, либо представителем его являлось дворянство нерусской национальности (см. ПСЗ, 3 собр., т. IX, № 6196).
В 40 губерниях, в которых действовало это «Положение», создавались 2200 земских участков (примерно по 4—5 на уезд) во главе с земскими начальниками. Эти лица, наделённые особыми полномочиями, должны были заменить мировых посредников, уездные по крестьянским делам присутствия и мировой суд. Мировой суд сохранялся только в Петербурге, Москве и Одессе.
Земский начальник назначался из местных потомственных дворян в возрасте не менее 25 лет министром внутренних дел по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.
Он должен был обладать определённым имущественным цензом (свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом на 7500 руб.), иметь высшее образование, трёхлетний стаж службы в должности мирового посредника, мирового судьи, или члена губернского по крестьянским делам присутствия.
В случае недостатка лиц с указанными данными земскими начальниками могли назначаться личные дворяне со средним и даже начальным образованием, состоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы. При этом имущественный ценз для них повышался вдвое. В особых случаях, в обход указанных условий, министр внутренних дел мог назначить земским начальником любого из местных дворян.
Для деревни земский начальник был полновластным распорядителем: и администратором, и судьёй. От него зависела вся деятельность крестьянского самоуправления. Он мог внести на рассмотрение схода любой вопрос и приостановить любое решение схода. Волостной мировой суд, ранее не зависимый от администрации упразднялся. Его права перешли к земскому начальнику. Судьи, как и другие должностные лица волости, назначались земским начальником из предложенных обществом кандидатов. Приговоры судей могли быть им приостановлены, а сами судьи отстранены. Самым тягостным экономически, юридически и морально было для крестьянства право земского начальника налагать штрафы до 6 рублей и подвергать аресту до 3 дней (должностных лиц крестьянского самоуправления — до 5 рублей и 7 дней). Пользуясь этим правом, земские начальники под угрозой штрафов злоупотребляли своей властью. «Для них власть, — как писал А. Ф. Кони, — обращается в сладкий напиток, который быстро причиняет вредное для службы опьянение» (160, т. 3, с. 378). Они подвергали порке крестьян без различия должности, возраста и пола. Заставляли эту «подлую чернь» работать на себя, арестовывали участников схода, голосовавших в неугодном для них направлении, бранью и угрозами унижали человеческое достоинство крестьян, глумились над ними. Фактически существовала полная бесконтрольность действий земских начальников. Среди их «методов управления» деревней процветали взяточничество, воровство вымогательство, кулачные расправы. Вначале 1890-х гг. в России широкую известность приобрело дело земского начальника Протопопова. Преступления совершались им в сентябре 1890 г. в Харьковском уезде. Протопопову вменялись в вину угроза «бить морды городовым, если они не будут отдавать ему честь», угроза сельскому сходу «перебить половину собравшихся», заявление, что «жалобы будут на морде, а прошение на задней части тела», а также нанесение побоев трём крестьянам и производство незаконных арестов (там же, с. 377—393, 507). Всё это Протопопов успел натворить за 19 дней пребывания в своей должности. Можно представить, сколько бы злодеяний принесло это должное лицо, если бы оно не было вовремя отстранено от службы! В романе «Жизнь Клима Самгина» М. Горький упоминает о земском начальнике Бронском, который «штрафует мужиков на полтинник, если они не снимают шапок перед его лошадью, когда конюх ведёт её купать». Как это не странно, но аналогичных помпадуров было немало в реальной жизни.
Решение земского начальника считалось окончательным и не подлежавшим обжалованию. Надзор и руководство деятельностью земских начальников осуществляли их уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор. Последнему предоставлялось право ревизии делопроизводства земских начальников. Усмотрев какие-либо нарушения, губернатор мог вынести дело на обсуждение губернского присутствия. Ежегодно все земские начальники уезда представляли уездным съездам отчёты о своей деятельности.
С принятием Положения 1899 г. и без того слабое влияние земских учреждений на волость и дела крестьянского населения практически сводилось на нет.
Особый статус земских начальников означал произвольное усиление власти дворянского государства над крестьянством и другими непривилегированными сословиями.
Сами крестьяне закон 1899 г. восприняли как возвращение крепостного права. Должность земского начальника была упразднена по указу Временного правительства с 1(14) октября 1917 г.
Поделитесь на страничке
Следующая глава >
Положение о земских участковых начальниках
и связанные с ним законодательные акты 12 июля 1889 года
Положение о земских начальниках — один из символов правления Александра III, описываемых обычно понятием «контрреформы». Символ тем более яркий, что даже далёкий от оппозиционности, назначаемый царём Государственный совет большинством в две трети голосов высказался против этого закона.
Ещё в самом начале своего царствования, в декабре 1881 года, преемник царя-реформатора издал указ о переходе на выкуп всех крестьян, кто ещё не заключил с помещиками выкупные договоры. Таким образом, временнообязанные крестьяне в России перестали существовать — а значит, «попечительная» власть помещиков и мировых посредников, описание которой занимает столь видное место в Положениях 1861 года, должна была окончательно исчезнуть. Таким образом, самостоятельность крестьян увеличивалась. В то же время, логика политического развития страны была как раз обратной и подразумевала усиление государственного контроля во всех отраслях. Восстановление «близкой к народу твёрдой правительственной власти» стало лишь вопросом времени.
12 июля 1889 года император удостоил «высочайшего утверждения» четыре взаимосвязанных документа. Подобно Положениям 19 февраля 1861 года, они распространялись лишь на территорию Европейской России за исключением национальных окраин и севера, свободного от крепостного права. Это «Положение о земских участковых начальниках», «Правила об устройстве судебной части в местностях, в коих введено означенное Положение», «Временные правила о волостном суде в тех же местностях» и «Правила о порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках». Уже из приведённого перечня видно, что введение земских начальников означало перемены не только в положении крестьян, но и в судебной области. Прочитав выдержки из Положения и сопутствующих документов, необходимо разобраться, какие должности исчезли, и к кому перешли соответствующие полномочия.
Основное внимание при изучении предлагаемых документов следует уделить объёму полномочий, полученных новым крестьянским начальством. Современники-либералы иной раз именовали введение земских начальников возвращением крепостного права. Понятно, что это риторическое преувеличение. Тем не менее, полезно сопоставить права помещиков до 1861 года, помещиков при временнообязанном положении, мировых посредников и земских начальников. Кто из них располагал большей судебной и административной властью по отношению к органам крестьянского самоуправления и суда?
Для твёрдой ориентировки в вопросе о земских начальниках в частности и в «Контрреформах» в целом необходимо, помимо названного, представлять их «портрет» (кто мог занять эту должность) и место в системе власти Российской империи.
Высочайше утвержденное положение о Земских Участковых Начальниках.
1. Каждый уезд разделяется на земские участки.
2. В состав земских участков не входят все губернские и уездные города, а также те заштатные (безуездные) города, посады и местечки, кои поименованы в особом росписании
3. Число земских участков в каждом уезде определяется законодательным порядком, на основании представлений Министра Внутренних Дел, вносимых по соглашению с Министрами Юстиции и Финансов.
5. В каждом земском участке состоит Земский Участковый Начальник.
6. На должности Земских Участковых Начальников могут быть назначаемы:
1) Лица, прослужившие в губернии не менее трёх лет в должности Предводителя дворянства .
2) Местные и потомственные дворяне, которые имеют не менее двадцати пяти лет от роду и окончили курс в одном из высших учебных заведений Империи или выдержали соответственно испытание, или же прослужили в губернии не менее трёх лет в одной из следующих должностей: Мирового Посредника, Мирового Судьи, Непременного Члена Присутствия по крестьянским делам или Земского Начальника, если притом они сами, жёны или родители их владеют в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли не менее половины того, которое определено для непосредственного участия в избрании гласных в уездное земское собрание… или другим недвижимыми имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже семи тысяч пятисот рублей.
13. На каждую вакантную должность Земского Начальника Губернатор… избирает по одному кандидату из списка подлежащего уезда… Об избранных… кандидатах Губернатор представляет Министру Внутренних Дел
14. Министр Внутренних Дел утверждает в должностях тех… кандидатов, к назначению которых на должности Земских Начальников не встречает препятствий.
23. Земскому начальнику принадлежит надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления, а равно производство ревизий означенных установлений как по непосредственному его усмотрению, так и по поручениям Губернатора или Губернского Присутствия.
25. Земский Начальник имеет право дополнить представляемые ему списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе, теми из числа подлежащих ведению оного предметов, которые Начальник признает нужным подвергнуть обсуждению на этом сходе.
28. Жалобы на должностных лиц волостного и сельского управлений разрешаются Земским Начальником собственною властью.
29. Земскому Начальнику принадлежит право удалять от должностей неблагонадёжных волостных и сельских писарей.
30. Земский Начальник имеет право рассматривать все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами в пределах доверенного ему участка.
31. Если Земский Начальник удостоверится, что приговор волостного или сельского схода постановлен несогласно с законами, либо клонится к явному ущербу сельского общества, либо нарушает законные права отдельных его членов или приписанных к волости лиц, то он, остановив исполнение сего приговора, представляет его, вместе с своим заключением, на рассмотрение Уездного Съезда.
36. На Земского Начальника возлагаются: надзор за состоянием мирских капиталов, утверждение приговоров сельских сходов о производстве из означенных капиталов расходов на потребности подлежащих крестьянских обществ, если он с сими приговорами согласен, и представление оных на рассмотрение Уездного Съезда, с своим заключением, в тех случаях, когда признает невозможным согласиться с содержащимися в приговорах распоряжениями.
44. Земский Начальник открывает избирательные Сельские Съезды для избрания гласных Уездного Земского Собрания от крестьянского сословия; утверждает избранных сими Съездами председателей оных и разрешает недоразумения, могущие возникнуть на Съездах при выборе гласных.
47. Земские Начальники исполняют обязанности Мировых Судей
48. Ведомству Земских Начальников, в порядке гражданского судопроизводства, подлежат:
1) Дела по спорам и искам на сумму не свыше пятисот рублей, возникающим: а) по найму земельных угодий, а также находящихся при таких угодьях оброчных и доходных статей, и б) по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение.
2) Дела о восстановлении нарушенного владения
3) Дела о потравах и других повреждениях полей, лугов и иных угодий…, когда сумма отыскиваемого ущерба не превышает пятисот рублей.
4) Все прочие иски не свыше трёхсот рублей
61. В случае неисполнения законных распоряжений или требований Земского Начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имеет право подвергать виновного, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трёх дней или денежному взысканию не свыше шести рублей.
62. Земский Начальник, вследствие рассмотрения жалоб, принесённых ему на действия должностных лиц сельского и волостного управлений (ст. 28), а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности, имеет право подвергать их, без формального производства, одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней. За более важные нарушения Земскому Начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных должностных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлениями в Уездный Съезд о совершенном увольнении их от службы или о предании их суду.
83. По делам административным Уездные Съезды исполняют все обязанности, лежащие, по силе действующих узаконений, на Съезде Мировых Посредников
88. На Уездный Съезд возлагаются обязанности Съезда Мировых Судей
105. Губернское Присутствие состоит, под председательством Губернатора, из Губернского Предводителя дворянства, Вице-Губернатора, Прокурора находящегося в губернском городе Окружного Суда или его Товарища… и двух Непременных Членов.
107. …Непременные Члены Губернских Присутствий избираются Губернатором, по совещании с Губернским Предводителем дворянства, из числа местных дворян, удовлетворяющих условиям, указанным в статьях… сего Положения…, причём отдаётся предпочтение прослужившим… не менее трёх лет в должностях Предводителя дворянства, Непременного Члена Губернского или Уездного по крестьянским делам Присутствия, Мирового Посредника, Мирового Судьи или Земского Начальника, — и утверждаются в должностях Высочайшими приказами по Министерству Внутренних Дел .
113. В Губернском Присутствии сосредоточиваются надзор за успешным исполнением Земскими Начальниками губернии и Уездными Съездами возложенных на них обязанностей, а также право назначения ревизий делопроизводства означенных должностных лиц и учреждений.
Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено Положение о Земских Участковых Начальниках.
1. В местностях, в которых введено Положение о Земских Участковых Начальниках, судебные установления образуются и действуют на основании Судебных Уставов Императора Александра II… и изданных в развитие их узаконений с нижеследующими дополнениями и изменениями
2. Участковые и Добавочные Мировые Судьи, а также Мировые Съезды , состоят в обеих столицах и городе Одессе
4. В губернских и уездных городах (исключая столиц и г. Одессы), а также в других крупных городских поселениях, не входящих в состав Земских Участков…, состоят Городские Судьи.
6. Городские Судьи назначаются Министром Юстиции из лиц, удовлетворяющих требованиям… Учреждения Судебных Установлений.
14. Ведомству Городских Судей подлежат:
1) дела по спорам искам на сумму не свыше пятисот рублей, возникающим: а) по найму земельных угодий, а также находящихся при таких угодьях оброчных и доходных статей; б) по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение;
2) дела о восстановлении нарушенного владения ;
3) дела о потравах и иных повреждениях полей, лугов и иных угодий…, когда сумма отыскиваемого ущерба не превышает пятисот рублей;
4) все прочие иски на сумму не свыше трёхсот рублей;
5) проступки, предусмотренные в Уставе о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями…
Временные Правила о Волостном Суде в местностях, в которых введено Положение о Земских Участковых Начальниках.
1. Волостной Суд состоит из четырёх судей, причём один из них, по избранию Уездного Съезда, назначается председателем. Съезд, если признает нужным, может возложить обязанности председателя на местного волостного старшину.
2. Каждое сельское общество избирает одного кандидата в волостные судьи, причём, однако, общее число избранных лиц должно быть не менее восьми. …Из состава избранных лиц Земский Начальник утверждает четырёх в должностях волостных судей на три года, а остальных назначает кандидатами к ним на тот же срок.
3. На должность волостного судьи избираются крестьяне-домохозяева, достигшие тридцати пяти лет от роду, пользующиеся уважением своих односельцев и, по возможности, грамотные.
13. Ближайший и непосредственный надзор за всеми Волостными Судами Земского участка возлагается на местного Земского Начальника, который обязан производить не менее двух раз в год ревизию каждого из состоящих в его участке Волостных Судов.
30. Жалобы на решение Волостного Суда могут быть приносимы… в течение тридцати дней со дня объявления решения. Жалобы эти приносятся Земскому Начальнику
31. Земский Начальник представляет Уездному съезду, в течение двух недель со дня получения: 1) жалобы по делам о тех проступках, за которые виновный приговорён к аресту на время свыше трёх дней либо к телесному наказанию, либо к денежному взысканию свыше пяти рублей, а также по спорам и тяжбам, по которым присуждено более тридцати рублей, и 2) жалобы на все прочие решения в том случае, если они постановлены с нарушением пределов власти Суда или оказываются явно неправосудными.
32. Уездный Съезд, по рассмотрении поступивших от Земского начальника решённых Волостным Судом дел, отменяет решения, постановленные с нарушением подсудности, а по остальным или оставляет в силе решение Волостного Суда, или постановляет новое решение по существу, или же передаёт дело в другой Волостной Суд, для нового рассмотрения и решения.
Правила о порядке приведения в действие Положения о Земских Участковых Начальниках.
15. С введением в губернии Положения о Земских Участковых Начальниках упраздняются в ней: а) Губернские и уездные по крестьянским делам присутствия; б) должности Непременных Членов сих установлений…, и в) Съезды Мировых Судей, равно как должности Участковых и Добавочных Мировых Судей, Секретарей и Помощников Секретарей Съездов и состоящих при последних Судебных Приставов в уездах, а также в тех городах, в которых не будут сохранены отдельные городские Мировые Съезды.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. 9. С. 507-535.
Примечания:
Выборное лицо от дворян, представляющее их интересы на уровне уезда (уездный предводитель) или губернии (губернский).
То есть такие приказы подготавливаются МВД и подписываются императором.
В данном случае имеются в виду съезды мировых судей.
ЗЕМСКИЕ НАЧАЛЬНИКИ — в Российской империи должностные лица, осуществлявшие административно-судебную власть над крестьянами.
Институт земских начальников учреждён согласно Положению от 12(24).07.1889 года, утверждённому императором Александром III, с целью создания «близкой к народу твёрдой правительственной власти». Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернатора после его консультаций с уездными предводителями дворянства; предпочтение отдавалось потомственным дворянам, имевшим высшее образование и недвижимую собственность в уезде. В 1890-1900 годах земские начальники назначены в 40 губерниях Европейской России (в 1904 году их было 2,3 тысяч человек). В каждом уезде было несколько (от 3 до 14, в среднем 6) участков земских начальников. В связи с введением института земских начальников упразднены уездные присутствия по крестьянским делам (смотрите Губернские присутствия) и уездные съезды мировых судей.
Земские начальники были обязаны принимать просьбы и заявления от крестьян как в письменной, так и в устной форме «везде и во всякое время». Наиболее важные или спорные дела, отнесённые к компетенции земских начальников, решал их уездный съезд, на котором должны были присутствовать все земские начальники уезда. Он собирался в сроки, определявшиеся губернским присутствием, проходил под председательством уездного предводителя дворянства. Являлся апелляционной инстанцией для постановлений земских начальников (кассационной инстанцией было губернское присутствие) и волостных судов.
Земские начальники надзирали за законностью и целесообразностью решений сельских сходов, волостных сходов и волостных судов (земские начальники назначали членов последних из числа кандидатур, предложенных сельскими сходами); следили за соблюдением обязательств, добровольно взятых на себя сельскими обществами (содержание школ и пр.); утверждали должностных лиц крестьянского самоуправления, разбирали жалобы на них; контролировали расходование и состояние денежных сумм, находившихся в распоряжении сельских обществ; взыскивали недоимки с отдельных крестьян и сельских обществ или ходатайствовали перед казёнными палатами об отсрочке таких выплат; руководили избранием гласных земских собраний от крестьян; приводили в исполнение постановления и распоряжения губернского присутствия и уездного съезда земских начальников; с 1895 года участвовали в управлении начальными школами (входили в состав уездных училищных советов). В случае неисполнения своих «законных распоряжений или требований» земские начальники могли подвергнуть виновного аресту сроком до 3 дней или штрафу в размере до 6 рублей, а должностных лиц крестьянского самоуправления — аресту до 7 дней и штрафу до 5 рублей. Неблагонадёжных должностных лиц земские начальники могли временно (волостных и сельских писарей — окончательно) отстранять от должностей (увольнение осуществлял съезд земских начальников). Рассматривали и выносили постановления по большинству возникавших в крестьянской среде гражданских споров и исков, по делам о потравах, оскорблениях и некоторых др. Виновных приговаривали к штрафам, аресту до 3 месяцев или тюремному заключению до 1 года.
Согласно закону «О преобразовании местного суда» от 15(28).06.1912 года (в 1914-1917 годах введён в действие в 20 губерниях Европейской России), земские начальники освобождены от судебных функций, права надзора за волостными судами и наложения взысканий на их судей.
В Сибири и на Дальнем Востоке в 1898 — начале 1900-х годов согласно Временному положению от 02(14).06.1898 года введены аналогичные земским должности крестьянских начальников (в районах проживания инородцев — крестьянских и инородческих начальников); помимо функций, осуществлявшихся земскими начальниками в Европейской России, крестьянские начальники до 1906 года осуществляли водворение и устройство переселенцев из Европейской России.
Широкие полномочия, предоставленные земским начальникам, позволили им упорядочить деятельность органов крестьянского самоуправления, но в то же время вызвали резкую критику со стороны либерально настроенных общественных деятелей, которые осуждали совмещение земскими начальниками административных и судебных функций, а также видели в институте земских начальников проявление политики «попечительства» по отношению к крестьянству. Должности земских и крестьянских (крестьянских и инородческих) начальников упразднены Временным правительством в 1917 году.