Тема 12 Законность в сфере государственного управления

Вопрос 1. Понятие законности и дисциплины в административном праве

Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.

Таким образом, соблюдение Конституции РФ и законов и соответствие всех других издаваемых нормативных актов действующему законодательству составляют сущность законности.

Законность в сфере государственного управления характеризуется:

1) общеобязательностью законов для всех без исключения граждан, организаций, должностных лиц;

2) единством законности, обеспечивающим единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации;

3) недопустимостью противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности.

Обеспечению законности в России служит система политических, экономических, организационных, юридических и общественных гарантий.

Дисциплина – это определенный порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации.

Законность является способом защиты дисциплины, и вместе с тем основные требования дисциплины оформляются в виде нормативных правовых актов. Таким образом, роль законности состоит в том, чтобы поддерживать и укреплять дисциплину.

Вопрос 2. Понятие и система обеспечения законности и дисциплины в сфере управления

Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принадлежит Президенту РФ.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере государственного управления органы государственной власти в пределах своей компетенции используют контроль и его разновидности – проверку исполнения и надзор.

Учитывая положения Конституции РФ о разделении государственной власти на самостоятельные ветви, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля :

• президентский контроль;

• контроль органов законодательной (представительной) власти;

• контроль органов исполнительной власти;

• судебный контроль.

Основные цели контроля :

• соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства;

• обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства;

• повышение эффективности государственного регулирования;

• принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

• принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Основные принципы контроля:

• законность;

• объективность;

• независимость;

• гласность;

• экономичность;

• сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Президентский контроль

Президент РФ осуществляет повседневный контроль за деятельностью Правительства РФ и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.

Президент РФ осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Он может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. В определенных законодательством случаях Президент РФ вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов РФ.

Контроль в сфере исполнительной власти Президент РФ осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего через администрацию Президента.

Контрольное управление как подразделение администрации Президента:

• организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей;

• при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации;

• по результатам проверок вносит Президенту РФ предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента РФ органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности вплоть до отрешения от должности.

Главные направления деятельности Контрольного управления – обеспечение президентского контроля:

• за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе за внешнеэкономической деятельностью;

• ходом экономических реформ и выполнением государственных программ;

• использованием государственных средств, выделенных целевым назначением.

Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов, изданных Президентом и Правительством РФ и имеющих социальную направленность.

Контроль органов законодательной (представительной) власти

Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также при решении Президентом РФ вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции РФ).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции РФ, относятся:

• дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

• решение вопроса о доверии Правительству РФ;

• выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93 Конституции РФ.

Кроме того, Государственной Думой назначаются и освобождаются от должности Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека.

Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета РФ (основного социально-экономического закона страны) и отчета о его исполнении.

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции РФ).

Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.

Задачами Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

• анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

• регулярное представление Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к тому или иному виду юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.

Контроль органов исполнительной власти

Функции государственного контроля осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 114 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство РФ вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют межотраслевой (надведомственный) контроль за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только отдельной функции или стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.

В отличие от него отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций – внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.

Судебный контроль

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» определяет виды, порядок создания и упразднения судов, а также основные принципы их деятельности.

Кроме действующих судов, в субъектах РФ могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) суд субъекта РФ для рассмотрения вопросов о соответствии законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта рф, а также для толкования конституции (устава) субъекта.

Мировые судьи рассматривают, помимо гражданских и административных дел, уголовные дела, по которым предусмотрено наказание до 2 лет лишения свободы. Институт мировых судей находится в стадии формирования, но во многих субъектах РФ он уже начал функционировать.

Проверка исполнения

С контролем неразрывно связана проверка исполнения, которая является его составной частью.

Проверка исполнения – деятельность, позволяющая выяснить, какие меры были приняты в целях исполнения предписаний и требований нормативных правовых актов. Она является необходимым элементом повседневной оперативной и управленческой деятельности руководителей.

Надзор

Существует две разновидности надзора:

• надзор органов прокуратуры;

• административный надзор.

Прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, надзор – основная функция прокуратуры.

Цель надзора – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями.

Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты министерств, ведомств, органов местного самоуправления, органов военного управления и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.

Законом предусмотрены четыре формы реагирования прокурора на нарушения законности.

Протест прокурора приносится прокурором или его заместителем в исполнительный орган или должностному лицу, издавшим противоречащий закону правовой акт, либо в суд. Прокурор вправе требовать отмены указанного акта либо приведения его в соответствие с законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест.

Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит рассмотрению и исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях.

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, таких как специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы.

Организационно административный надзор включает ряд последовательно осуществляемых этапов (стадий):

• предварительный – анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;

• текущий – систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;

• заключительный – анализ общего положения поднадзорного объекта, выявление тенденций, разработка предложений.

Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Таким образом, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции.

Поделитесь на страничке

Следующая глава >

⇐ ПредыдущаяСтр 5 из 50

Законность в государственном управлении — режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Общие черты законности:

1. является принципом организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан;

2. выступает обязательным требованием к деятельности субъектов государственного управления;

3. является методом осуществления властных полномочий субъектов управленческой деятельности;

4. основывается на действующем российском законодательстве;

5. представляет собой режим должного поведения физических лип и коллективных субъектов в сфере государственного управления.

Гарантии законности — совокупность объективных условий и субъективных факторов, а также специальных юридических средств, посредством которых обеспечивается режим законности в сфере государственного управления.

Гарантии законности делятся на общие условия обеспечения законности и специальные средства обеспечения законности.

Общие условия обеспечения законности — совокупность экономических, политических, социальных и идеологических условий функционирования системы государственного управления. Их виды: экономические (состояние базисных, экономических отношений, организация и функционирование субъектов экономических отношений), политические (состояние государственной власти, развитие институтов демократии, степень участия населения в политических процессах в обществе), духовно-нравственные (уровень культуры общества, его членов, уровень сознания, в том числе правосознания).

Специальные средства обеспечения законности — совокупность юридических и организационных средств, при помощи которых обеспечивается режим законности в сфере государственного управления.

К юридическим средствам относят: нормативно-правовое регулирование наиболее значимых отношений в сфере государственного управления, совершенствование действующего законодательства с учетом динамики управленческих отношений, средства предупреждения правонарушений в сфере управления, средства пресечения (прекращения) правонарушений в сфере управления, меры правовосстановления (защиты) нарушенных прав в сфере управления, нарушенных в результате правонарушения, меры процессуального обеспечения (юридические процедуры), юридическую ответственность.

К организационным средствам относят: контроль за деятельностью субъектов государственного управления, надзор за деятельностью субъектов государственного управления, обучение, подготовка субъектов государственного управления и др.

Обеспечение законности в сфере государственного управления это деятельность специально уполномоченных субъектов, а также граждан и объединений: по недопущению в деятельности органов исполнительной власти нарушений требований, закрепленных в действующих нормативных правовых актах; своевременному и полному предупреждению правонарушений, причин и условий, их порождающих; привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности.

Способы обеспечения законности – совокупность юридических, организационных приемов и форм деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объединений по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного управления.

Существуют также такие способы обеспечения законности, как государственный контроль, государственный надзор, судебный контроль, общественный контроль.

1. Понятие режима законности и дисциплины в государственном управлении

Законность и дисциплина — основные условия существования любого демократического государства, его обязательные черты. Они неотделимы друг от друга. Законность возможна только при строгом соблюдении дисциплины всеми физическими и юридическими лицами, а дисциплина, в свою очередь, обусловливается рамками закона. Словарь определяет законность как «общепринятое, установленное правило общежития, норму поведения», которая охраняется законами, а дисциплину — как «твердо установленный порядок, соблюдение которого является обязательным для всех членов данного коллектива; распорядок».

В юридической науке под законностью понимают «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных нормативных актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями». Это означает, что законность обязательна для всех элементов государства (органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, других государственных и негосударственных образований, граждан). Она также является условием, которое обеспечивает возможность беспрепятственной реализации прав граждан, общественных образований на самовыражение и свободное развитие.

Внешне законность выражается в законодательстве, под которым принято понимать систему правовых актов, где нормы права находят свое внешнее отображение. «Законность — это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права».

Будучи условием свободного развития всех и каждого, законность не должна отождествляться со вседозволенностью. Именно законность, отраженная в нормативных актах, и является той гранью, которая ограничивает свободу отдельного индивидуума ради свободы всех.

Законность — многогранное понятие, которое в литературе рассматривается по-разному. Законность можно рассматривать как принцип деятельности государства, суть которого состоит в обязанности государственных органов, других физических и юридических лиц действовать в соответствии с требованиями законов. Материальное содержание законности заключается в совокупности правил, обязанностей, дозволений и запретов, регламентируемых государством. Они создают такое положение вещей, при котором общественная жизнь, все виды государственной деятельности подчинены неуклонному действию права. При помощи законности достигаются согласованность действий, организованность и порядок, т. е. дисциплина в общегосударственном масштабе.

Если рассматривать принцип законности относительно ее практического применения, то законность означает, что любое решение государственных и негосударственных органов, уполномоченных на то лиц не должно противоречить действующему законодательству; должно быть принято в пределах компетенции органа или должностного лица, которое его принимает; в установленный нормативными актами срок; с соблюдением необходимой процедуры; должно способствовать созданию, закреплению или развитию полезных для общества отношений.

Законность можно рассматривать и как метод государственного управления, т. е. совокупность приемов, способов, при помощи которых государство обеспечивает надлежащее поведение своих субъектов.

Законность — это также режим системы взаимоотношений граждан, общественных и других негосударственных образований, органов местного самоуправления с органами, которые представляют различные ветви государственной власти. Такой режим должен способствовать обеспечению прав и законных интересов физических и юридических лиц, их всестороннему развитию, формированию и совершенствованию гражданского общества, эффективной деятельности государственного механизма.

Для того чтобы обеспечить режим законности, государство должно создать соответствующую основу для этого. Такой основой (или гарантиями) законности в государственном управлении является наличие: 1) определенных экономических условий; 2) развитой политической системы; 3) механизма социальной защиты населения; 4) научно обоснованной системы норм права, которая отвечает требованиям времени и доступна для понимания всеми субъектами государственного управления; 5) механизма принуждения, четко работающего в рамках закона.

Важным условием законности и дисциплины в государственном управлении следует признать также высокую правовую культуру граждан и аппарата исполнительной власти, которая, в свою очередь, является следствием общего уровня образования и культуры общества.

Таким образом, законность и дисциплина — это обязательные черты правового государства, совокупность форм и методов государственного управления, которые находят свое внешнее отображение в действующем законодательстве и с помощью которых государство регулирует взаимоотношения в обществе, достигается состояние законопослушного поведения объектов управления.

§ 2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении: общая характеристика

Законность и дисциплина в государственном управлении обеспечиваются тремя основными способами: проведением контроля, осуществлением надзора и с помощью обращений граждан. Однако осуществлению этих конкретных юридически значимых действий предшествует убеждение, которое проявляется в предупреждении, разъяснении, воспитании, а также в формировании определенных стимулов законопослушного поведения субъектов государственного управления.

Деятельности по обеспечению законности придается государственно-правовой характер, а органы, которые осуществляют такую деятельность (органы исполнительной власти, милиция, прокуратура, различные государственные инспекции, службы, суды, некоторые общественные образования и пр.), наделяются юридически властными полномочиями. Такого рода деятельность считают способами обеспечения законности. Каждый из этих способов имеет присущие только ему черты, закрепленные в соответствующих нормативных актах, и реализуется с помощью специальных методов. Вместе с тем эти способы тесно связаны между собой единством цели — обеспечить строгое соблюдение требований законности и дисциплины всеми субъектами государственного управления.

Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении достигается в процессе повседневной деятельности государственных органов и внешне проявляется в прекращении нарушений законов и дисциплины; осуществлении мер по ликвидации причин и условий, которые их порождают; восстановлении нарушенных прав и законных интересов граждан, общественных организаций; привлечении к ответственности и наказании лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины; создании атмосферы неизбежности наказания за нарушение требований законности и дисциплины; воспитании работников аппарата управления в духе строгого соблюдения существующих правил. Таким образом достигается соблюдение законности каждым звеном государственного управления, каждым служащим. Это же способствует организации их четкой работы, поддержанию государственной дисциплины, а также охране и зашиты прав и свобод граждан, интересов юридических лиц.

Контроль — основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из наиболее важных элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля невозможна надлежащая работа государственного аппарата, других подконтрольных государству структур. Контроль также выступает одним из основных дисциплинирующих факторов поведения граждан.

В государственном управлении контроль распространяется на все сферы: народное хозяйство, социально-культурную, административно-политическую деятельность и межотраслевое государственное управление. Сама контрольная деятельность осуществляется путем проверок, плановых и внеплановых ревизий, обследований, истребования отчетов, проведения рейдов, смотров и др.

Главными направлениями осуществления контроля в сфере государственного управления являются: 1) соблюдение плановой, финансовой, ценообразующей, договорной, технологической, исполнительской, трудовой и других видов государственной дисциплины; 2) использование государственных ресурсов; 3) соблюдение требований природоохранного законодательства; 4) подбор и расстановка кадров в государственном секторе; 5) выполнение социальных программ и др.

Контрольная деятельность включает к себя ряд последовательных действий, которые можно разделить на три стадии: подготовительную, центральную (или аналитическую) и итоговую. В свою очередь они сами наполняются конкретными стадиями — действиями.

На подготовительной стадии: 1) избирается объект контроля; 2) определяется предмет контроля (устанавливается, что надлежит проверить); 3) определяются способы осуществления контроля; 4) подбираются (назначаются) лица, которые будут осуществлять контроль; 5) составляются планы его проведения.

На центральной (аналитической) стадии осуществляются сбор и обработка информации. Собранная информация (часто полученная от различных источников) анализируется, сравнивается с реальным состоянием дел на проверяемом объекте, поскольку сведения, предоставленные руководством такого объекта и полученные из других источников, часто не совпадают.

К итоговой стадии относятся такие действия, как: 1) принятие решений по результатам контроля; 2) доведение их до адресата (а в необходимых случаях и до сведения общественности, правоохранительных органов, других лиц, которые заинтересованы в результатах контроля; 3) предоставление помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте; 4) контроль за выполнением решений, принятых по итогам контроля.

Контролю свойственны и свои принципы. К ним относятся: 1) универсальность (означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; 2) систематичность (проводится не один раз, время от времени, а по определенной схеме, постоянно); 3) беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах); 4) реальность (обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров); 5) действенность, оперативность, результативность (предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности); 6) гласность (предполагает возможность, а в некоторых случаях — обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Контроль можно классифицировать: по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, подлежащей контролю; по формам его проведения.

Контроль осуществляют: 1) орган законодательной власти (Верховная Рада Украины); 2) Президент Украины и его Администрация; 3) представительский орган АРК — Верховный Совет АРК; 4) органы исполнительной власти (Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, министерства, государственные комитеты, ведомства и другие центральные органы, местная государственная администрация и ее подразделения, администрация государственных предприятий, учреждений, организаций; 5) судебные органы (Конституционный Суд Украины, суды общей юрисдикции, военные суды, хозяйственные суды); 6) специальные контролирующие органы — государственные инспекции и службы (пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции, Государственная налоговая администрация, Государственная таможенная служба и др.); 7) органы местного самоуправления (местные советы и их исполнительные органы).

По сфере деятельности, которая подлежит контролю, контроль подразделяется на ведомственный, межведомственный и над (или вне) ведомственный.

Ведомственный контроль осуществляется министерствами, ведомствами, иными подразделениями внутри соответствующей структуры (поэтому его еще называют внутриведомственным контролем). Такой контроль тесно связан с задачами, которые стоят перед министерствами и ведомствами. Общие вопросы его организации и проведения регулируются Порядком осуществления министерствами, иными центральными органами исполнительной власти внутреннего финансового контроля. В соответствии с этим актом в министерствах, других центральных органах исполнительной власти создаются и функционируют самостоятельные внутриведомственные контролирующие структуры — контрольно-ревизионные подразделения, задачей которых является осуществление проверки финансово-хозяйственной деятельности подчиненных им государственных (казенных) предприятий, учреждений и организаций. Порядок организации и проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций определяется инструкциями, которые утверждаются руководителями министерств, других центральных органов исполнительной власти по согласованию с Главным контрольно-ревизионным управлением Украины (далее — ГлавКРУ).

Осуществляя руководство соответствующими сферами управления, министерства и другие центральные органы государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции издают акты, организуют и контролируют их исполнение. Полномочия этих органов, в том числе и контрольные, закреплены в законах, положениях о соответствующих министерствах и ведомствах, управлениях (отделах) местных органов государственной исполнительной власти, уставах государственных предприятий, учреждений и организаций. В министерствах и ведомствах для осуществления контрольных функций образовываются ведомственные инспекции, группы. Контрольные полномочия возлагаются также на юридические службы и юрисконсультов.

Сущность межведомственного контроля состоит в том, что такой контроль осуществляется органом межотраслевой компетенции за выполнением общеобязательных правил, действующих в соответствующей сфере.

Одной из особенностей межведомственного контроля является то, что он исключает подчиненность между контролирующей и подконтрольной структурами, т. е. осуществляется органом иной ведомственной принадлежности.

Другая особенность такого контроля — то, что круг вопросов, по которым имеет право осуществлять проверки орган межведомственного контроля, достаточно узок, специален, т. е. привязан к задачам, которые стоят перед этим органом. Например, Государственный комитет статистики Украины контролирует только порядок организации и ведения статистической отчетности министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, Министерство финансов Украины с помощью своего ГлавКРУ осуществляет контроль за использованием денежных средств, материальных ценностей, их сохранностью, контролирует состояние и достоверность бухгалтерской отчетности. Они не вмешиваются в другие функциональные полномочия подконтрольного органа.

К межведомственному контролю следует отнести и контроль со стороны различных специализированных государственных инспекций, служб, комиссий, комитетов, управлений и др., которые структурно входят в состав соответствующих министерств или ведомств. Это пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции, подразделения Государственного комитета стандартизации, метрологии и сертификации Украины, Таможенной службы, управлений гражданской авиации и др. Согласно предоставленным им полномочиям они осуществляют контроль за соблюдением общеобязательных правил в различных сферах деятельности — промышленности, сельском хозяйстве, транспорте, охране природы и т.п.

Надведомственный контроль осуществляется органами общей компетенции — Кабинетом Министров Украины, Советом министров АРК, местными государственными администрациями по вопросам хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства независимо от ведомственного подчинения объектов контроля.

Еще одной характерной особенностью указанных видов контроля является то, что только по результатам ведомственного и надведомственного контроля виновных лиц можно привлечь к дисциплинарной ответственности, поскольку проверки осуществляют вышестоящие должностные лица (или их полномочные представители), наделенные правом приема на работу. Результатом проведения межведомственного контроля может стать привлечение к административной или уголовной ответственности. Привлечение к уголовной ответственности не исключает возможности наложения дисциплинарного взыскания.

Контроль осуществляется в форме проверок (обследование и изучение отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется справка или докладная записка), ревизий (документальный контроль финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется акт), истребования отчетов и др.

Контроль следует отличать от близкого к нему вида государственной деятельности — надзора, хотя у них И имеются некоторые обшиє черты. Объединяет их единая цель — обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, формы осуществления роботы — проверки, истребование отчетов, объяснений и др., обязательность указаний. Но контроль, в отличие от надзора, проводится повседневно и беспрерывно широким кругом контролирующих органов. Надзор же осуществляет единственный государственный орган — прокуратура. (Санитарный, пожарный надзор и некоторые иные виды деятельности неверно именуют надзором. В действительности же это контроль.) Различна у них и нормативная база. Главное, чем отличается контроль от надзора, — это то, что контролирующий орган имеет право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного объекта (иногда даже подменяя собой руководящий орган этого объекта) и самостоятельно привлекать правонарушителей к юридической ответственности, в то время, как прокуратура лишена таких возможностей. Например, органы пожарного, санитарного надзора, ветеринарного контроля могут принять решение (разумеется, при наличии оснований для этого) о приостановлении роботы подконтрольного им объекта до устранения выявленных ими правонарушений. Их действия здесь фактически приравниваются к управленческий деятельности администрации этих объектов или вышестоящих относительно них органов. Кроме того, перечисленные органы могут самостоятельно привлечь к административной ответственности виновных в нарушении правил должностных лиц объектов, эксплуатация которых приостановлена.

Прокуратура, осуществляя надзор, только ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства. Прокурор приносит протест, вносит предписание или представление об устранении нарушений закона или выносит постановление о дисциплинарном производстве, производстве по делу об административном правонарушении или о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц, но самостоятельно никаких конкретных действий по ликвидации (прекращению) противоправной ситуации не осуществляет. Конкретные действия по наведению порядка проводят компетентные должностные лица — само лицо, виновное в совершении правонарушения, или вышестоящее должностное лицо, имеющее право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного ему объекта.

Следует подчеркнуть, что указанные черты, присущие контролирующим органам и прокуратуре, не всегда представлены в полном объеме. Действующему законодательству известны случаи, когда контролирующие органы обладают надзорными (или близкими к ним) полномочиями, а в деятельности прокуратуры просматриваются элементы контроля. Например, органы внутренних дел, осуществляя административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, не могут самостоятельно привлекать к ответственности лиц, нарушающих правила административного надзора (привлекает суд (судья). К слову, в ст. 1 Закона Украины «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» законодатель, несмотря на название этого нормативного акта, определяет административный надзор как систему временных мер наблюдения и контроля за поведением отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которые осуществляются органами внутренних дел. Это свидетельствует о том, что и сам законодатель нечетко проводит грань между этими двумя видами деятельности государственных органов.

В свою очередь, письменное предписание прокурора об устранении нарушений закона согласно ст. 22 Закона Украины «О прокуратуре» подлежит немедленному исполнению, т. е. прокурор в этом случае фактически вмешивается в оперативную деятельность предприятия, организации, учреждения, прерывая противозаконный ход событий. Здесь законодатель исключает свободу выбора поведения адресата, что возможно при применении прокурором других форм реагирования. Но и в этом случае прокурор все же самостоятельно не может привлечь виновных должностных лиц к ответственности за невыполнение его предписания.

В специальной литературе упоминается и административный надзор, к которому относят деятельность государственных инспекций и служб. Однако, исходя из того, что эта деятельность в отличие от прокурорского надзора своей целью ставит не только предупреждения противоправных действий, устранение причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений, но и применение мер административного принуждения (в том числе и административной ответственности в случае выявления нарушений общеобязательных правил в сфере деятельности соответствующей инспекции или службы), такую деятельность следует признать контролем, а не надзором. Подтверждением сказанному является и то, что инспекции и службы самостоятельно применяют меры административного принуждения в соответствии с КоАП, специальными законами и положениями об этих органах, в пределах возложенных на них задач вмешиваются в оперативную деятельность проверяемых органов (приостанавливают или запрещают работу предприятий или их отдельных подразделений, агрегатов, использование сырья или материалов, приостанавливают операции по счетам в банках и т. п.).

Контроль со стороны этих органов отличается от контроля в общепринятом понимании еще и тем, что государственные инспекции и службы не обладают полномочиями по применению мер дисциплинарной ответственности.

Таким образом, контроль можно охарактеризовать как составную часть (элемент) управления, которая обеспечивает систематическую проверку выполнения Конституции, законов Украины, других нормативных актов, соблюдение дисциплины и правопорядка и которая проявляется во вмешательстве контролирующих органов в оперативную деятельность подконтрольных, даче им обязательных для исполнения указаний, приостановлении, изменении или отмене актов управления, применении мер принуждения в отношении подконтрольных органов или лиц.

Надзор же имеет целью выявление и предупреждение правонарушений, устранение их последствий путем применения форм прокурорского реагирования без права самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности, вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, изменять или отменять акты управления.

Обращения граждан — особый способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, существенным образом отличающийся от контроля и надзора. Это отличие состоит в том, что инициаторами проверок, т.е. контрольных действий, здесь выступают не государственные образования (их должностные лица), а граждане. Обращаясь к компетентным органам с заявлениями и жалобами, они сигнализируют о выявленных ими нарушениях законности и дисциплины, предоставляя тем самым возможность полномочным органам разобраться в существе дела, привлечь, если на то есть основания, к ответственности виновных. И хотя указанные Действия граждан не содержат обязательных признаков контроля (а потому в полном понимании этого слева и не могут быть признаны контролем), не влияют непосредственно (а лишь опосредованно) на состояние дел в управлении, обращения граждан за защитой своих прав в компетентные органы являются важным способом обеспечения их прав и свобод, законности и дисциплины в целом.

В юридической литературе выделяют и общественный контроль, к которому относят контроль со стороны различных общественных формирований — профсоюзов, трудовых коллективов, партий, движений и др., а также отдельных граждан. Но и в их деятельности также отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности. Вместе с тем следует отметить, что отдельные общественные образования имеют хотя и не полные (усеченные), но все же довольно существенные контрольные полномочия, которые приближают их к государственным контролирующим органам и прежде всего органам административной юрисдикции.

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 16

Законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.
Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.
В юридической науке законность нередко понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями. Однако такое понимание представляется односторонним..
Система:
1. На государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников.
2. Главное требование законности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
3. Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантиро-ванность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладное™ рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности.

Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).
На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.
К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.
Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности — контроль и принуждение.

Государственный контроль в управлении.

Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.
Сущность государственного контроля:
деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;

наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;

получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;

принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

Контроль подразделяется:

а) по видам — на общий и специальный.
Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Специальный контроль состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта по определенному вопросу;
б) по стадиям проведения — предварительный, текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля — выяснение состояния законности и дисциплины, вынесения оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов;
в) в зависимости от субъекта и характера полномочий — на контроль Президента РФ, органов законодательной власти, органов исполнительной власти и органов судебной власти.

Административный надзор

Административный надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.

Виды надзорной деятельности государства:
отраслевой надзор (например, финансовый надзор);

межотраслевой надзор, осуществляемый не только в сфере государственного управления, но и в иных сферах общественной жизни.

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства. Это:

ФТС;Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;Федеральный горный и промышленный надзор России;Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;Государственная налоговая служба РФ;Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.

Особенности административного надзора:
является особой разновидностью государственного контроля;

осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами;

деятельность по надзору осуществляется систематически;

цель – обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;

между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;

осуществляется в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных лиц и граждан;

осуществляется при помощи определенных методов;

оценка объекта дается только с позиции законности.

Методы осуществления административного надзора:
постоянное наблюдение;

периодические проверки;

обследование поднадзорного объекта;

истребование и анализ документов;

изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в СМИ о нарушениях законности в сфере государственного управления.

Полномочия органов, осуществляющих административный надзор:
получение информации;

применение мер административного предупреждения;

применение мер административного пресечения;

привлечение к административной ответственности;

регистрация и учет;

выдача разрешений (лицензий);

нормотворчество.

Предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором

ЗАКОННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ И СПОСОБЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Понятие законности в государственном управлении и общая характеристика способов ее обеспечения

Законность является одним из важнейших принципов государственного управления. Ее можно определить как точное и единообразное понимание и исполнение Конституции, законодательных и иных нормативных актов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также гражданами, к которым обращены требования субъектов управления. Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Можно выделить следующие способы обеспечения законности:

контроль;

надзор;

обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Контроль как способ обеспечения законности состоит в том, что уполномоченные государственные (общественные) органы (должностные лица), используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами (должностными лицами) в их деятельности нарушения законности и целесообразности. При наличии таких нарушений контрольные органы принимают меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных должностных лиц к ответственности.

Контроль подразделяется на общий, когда охватывается вся деятельность проверяемого органа, и специальный, когда проверка осуществляется по определенным вопросам. Принципами контроля являются: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявления нарушений законности. Надзор отличается от контроля, прежде всего, тем, что органы надзора и поднадзорные объекты не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразности.

Надзор подразделяется на два вида — прокурорский н административный.

Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц как способ обеспечения законности состоит в том, что каждый вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Кроме того, в соответствии с Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Контроль и его виды

Сущность государственного контроля состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.

В государственном управлении осуществляются следующие виды контроля:

контроль, осуществляемый Президентом РФ (президентский контроль);

контроль, осуществляемый органами представительной власти;

контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

судебный контроль; общественный контроль.

Президентский контроль в государственном управлении состоит, прежде всего, в том, что в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией и федеральными законами, Президент РФ осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, Совета Безопасности, Администрации Президента, а также при назначении и освобождении высшего командования Вооруженных Сил РФ, назначении и отзыве дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Кроме того, Президент РФ осуществляет функции контроля в процессе обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов государственной власти, а также непосредственного руководства рядом федеральных органов исполнительной власти. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Контроль в сфере государственного управления осуществляется Президентом РФ через подразделения Администрации Президента, а также Совет Безопасности РФ. Самостоятельным подразделением Администрации Президента является Контрольное управление Президента, Положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729.

Контрольные полномочия в сфере обеспечения безопасности Президент РФ осуществляет через Совет Безопасности РФ в соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции, Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» и Положением о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 06.05.2011 №590.

Важную роль в реализации контрольных полномочий Президента РФ играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе утверждено Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849. Полномочный представитель Президента в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Контроль, осуществляемый органами представительной власти, осуществляется палатами Федерального Собрания РФ (парламента РФ), являющегося представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации может осуществлять контроль при осуществлении таких функций, как:

утверждение федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете;

утверждение изменения границ между субъектами РФ;

утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

отрешение Президента РФ от должности;

назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Государственная Дума может осуществлять контроль при решении следующих вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией:

принятие федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете;

дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ, и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятым постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-Н ГД, формами контрольной деятельности палат Федерального Собрания РФ являются следующие:

подготовка и принятие парламентского запроса;

проведение парламентских слушаний;

заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

заслушивание на заседаниях палат членов Правительства РФ (парламентский час);

рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению палат, на заседаниях их комитетов и комиссий;

приглашение на заседание комитета представителей органов исполнительной власти;

запрос комиссией и комитетом необходимых документов и материалов;

парламентское расследование.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Счетная палата состоит из Председателя, заместителя председателя, аудиторов, аппарата Счетной палаты. В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата анализирует нарушения в бюджетном процессе и вносит в Совет Федерации и Государственную Думу предложения по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом. Она также осуществляет подготовку и представляет в Совет Федерации и Государственную Думу заключения по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году. В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, включает в себя контроль, осуществляемый Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией и Законом о Правительстве РФ осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ в процессе руководства работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство РФ также осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Правительство вправе внести предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или если ими нарушены права и свободы человека и гражданина.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют отраслевой и межотраслевой контроль.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.

Межотраслевой (подведомственный контроль) осуществляется за определенными сферами (вопросами) не подчиненных им органов и должностных лиц. Такой контроль касается только определенных функций или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности.

Судебный контроль в государственном управлении осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, в том числе военными судами, а также арбитражными судами.

В соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд РФ осуществляет следующие полномочия:

• 1) разрешает дела о соответствии Конституции:
  • а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
  • б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
  • в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
  • г) не вступивших в силу международных договоров PФ;
• 2) разрешает споры о компетенции:
  • а) между федеральными органами государственной власти;
  • б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  • в) между высшими государственными органами субъектов РФ;
• 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;
• 3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;
• 4) даст толкование Конституции;
• 5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
• 6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;
• 7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют также суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют контрольные полномочия в процессе гражданского, уголовного и административного судопроизводства в соответствии с законодательными актами РФ, определяющими порядок данного вида судопроизводства, а также при рассмотрении ими жалоб. Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оценивают законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Суд, рассматривая жалобу и признав ее обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Кроме того, суд, обнаружив при рассмотрении дела нарушения законности должностными липами, выносит частное определение и направляет его в соответствующие государственные органы, которые обязаны сообщить суду о принятых ими мерах. Это сообщение должно быть сделано в месячный срок со дня получения частного определения.

Арбитражные суды выполняют свои функции, в том числе и контрольные, в соответствии с Конституцией, а также Федеральным конституционным законом от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд РФ; федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды); арбитражные апелляционные суды; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражные суды субъектов РФ); специализированные арбитражные суды (Суд по интеллектуальным правам, который является специализированным арбитражным судом, рассматривающим в пределах своей компетенции дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав, в качестве суда первой и кассационной инстанций).

Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции. При этом основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:

защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов. В случае установления фактов нарушения законов арбитражный суд может вынести частное определение в адрес соответствующих должностных лиц.

Вступившие в законную силу акты арбитражных судов — решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории РФ.

Основной формой общественного контроля в государственном управлении в Российской Федерации является контрольная деятельность Общественной палаты РФ в соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем:

• 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
• 2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
• 3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления;
• 4) осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
• 5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
• 6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
• 7) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций.
• 8) осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, определенными ст. 2 указанного Федерального закона, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.

Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты. Пленарные заседания Общественной палаты проводятся не реже двух раз в год. По решению совета Общественной палаты может быть проведено внеочередное пленарное заседание.

Общественная палата вправе:

• 1) проводить гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты РФ;
• 2) давать заключения о нарушениях законодательства РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;
• 3) проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления;
• 4) приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;
• 5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ;
• 6) направлять в соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» запросы Общественной палаты. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной штаты направляет совет Общественной палаты.
• 7) вступать в международные организации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве, направлять членов Общественной палаты для участия в работе международных конференций, совещаний и в других мероприятиях в порядке, установленном законодательством РФ;
• 8) участвовать в работе общественных палат субъектов РФ, а также направлять членов Общественной палаты для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями;
• 9) участвовать в соответствии с законодательством РФ в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии, оказывать содействие общественным наблюдательным комиссиям в обеспечении их методическими материалами, документами и материалами, относящимися к деятельности общественных наблюдательных комиссий, а также проводить обучающие семинары в целях совершенствования деятельности общественных наблюдательных комиссий;
• 10) оказывать общественным палатам, созданным в субъектах РФ, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие в обеспечении их методическими материалами, предоставлять документы и материалы, находящиеся в распоряжении Общественной палаты, а также проводить семинары в целях совершенствования деятельности указанных общественных палат и общественных объединений.

Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в Российской Федерации носят рекомендательный характер и направляются соответственно в подготовивший их государственный орган или орган местного самоуправления, которые их рассматривают с участием представителей Общественной палаты.