Законодательный процесс и контрольные процедуры парламента

Законодательный процесс является одним из наиболее стабильных институтов конституционного права, мало подверженных изменениям. Это строго формализованный, урегулированный нормативными правовыми актами и обычаями порядок принятия закона. Несоблюдение законодательных процедур предполагает признание закона неконституционным. В федеративных государствах общенациональный парламент не вправе рассматривать и принимать законопроекты, отнесенные конституционными нормами к сфере исключительных полномочий членов (субъектов) федерации. Важнейшими участниками законодательного процесса являются депутаты и само общенациональное выборное представительное учреждение — парламент. В странах западной демократии парламентскому законодательному процессу присущи гласность, публичность, учет общественного мнения.

Законодательный процесс состоит из ряда стадий: осуществление права законодательной инициативы; обсуждение законопроекта; принятие закона; одобрение второй палатой (если таковая существует); промульгация закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу.

Официальное внесение законопроекта предполагает его прохождение в соответствии с нормативными правовыми установлениями, что означает последовательное движение на основе установленных парламентских процедур.

Принятие закона зависит от реализации права законодательной инициативы, под которой понимается правомочие определенных в конституционных (законодательных) нормах субъектов (государственных органов, депутатов и др.) по внесению законопроектов в палату парламента. Правовым последствием осуществления данного права является обязанность парламента рассмотреть внесенные законопроекты.

Конституции большинства демократических государств закрепляют круг субъектов законодательной инициативы путем их точного перечисления, хотя этот перечень в различных странах может существенно отличаться. Как правило, к их числу относят правительство и депутатов парламента; в некоторых государствах Европы, Азии и Латинской Америки — высшие (верховные) суды, органы, представляющие особые социальные интересы в рамках предметов их ведения. В парламентских государствах основным субъектом законодательной инициативы является правительство. В федеративных государствах этим правом наделяют законодательные легислатуры субъектов федерации. В президентских и полупрезидентских республиках нравом законодательной инициативы широко пользуется президент. Так, согласно Конституции Грузии 1995 г. право законодательной инициативы принадлежит президенту Республики, депутату парламента, парламентским фракциям, комитету парламента, высшим представительным органам государственной власти Абхазии и Аджарии, не менее чем 30 тыс. избирателей.

В большинстве стран придерживаются усложненной процедуры внесения законов, связанных с финансовыми обязательствами государства. Особенности принятия финансово-бюджетных законов:

  • 1) право их внесения предоставлено ограниченному кругу субъектов — правительству или главе государства;
  • 2) вносятся в нижнюю палату парламента;
  • 3) обязательно заключение правительства или главы государства;
  • 4) существуют жестко ограниченные временные сроки их разработки, представления и рассмотрения;
  • 5) ограничиваются инициативы и активность депутатов в их рассмотрении в парламенте.

Регламент палат парламента подробно регулирует саму процедуру осуществления законодательной инициативы. Иногда определенные законы вносятся только в верхнюю палату (ряд государств Латинской Америки, Азии, Африки).

Предшествует традиционной законодательной процедуре этап подготовки закона, который не рассматривается как часть законодательного процесса, если последний трактуется в узком смысле слова. В зарубежных странах, как правило, этот этап не урегулирован ни в регламенте парламента, ни в законодательных нормах.

Однако в ряде стран существуют законодательные нормы, относящиеся к стадии, предшествующей осуществлению законодательной инициативы. Проект закона может быть подготовлен гражданами и выдвинут в порядке реализации народной правотворческой инициативы. В этом случае требуется собрать большое число подписей граждан в поддержку законопроекта (в Италии — не менее 50 тыс. подписей, в Испании — 500 тыс.). В Австрии минимум 100 тыс. граждан или 1/6 граждан трех земель могут внести законопроект через Центральную избирательную комиссию на обсуждение парламента.

Обсуждение законопроекта — наиболее продолжительная стадия законодательной парламентской процедуры. Внесенный в нижнюю или верхнюю палату парламента проект закона предварительно рассматривается в комитетах (комиссиях), а затем — на пленарном заседании. Как правило, законопроект проходит три чтения. В первом чтении решается вопрос о целесообразности принятия его концепции, во втором он совершенствуется и «обрастает» многочисленными поправками, а в третьем — принимается в целом. Достаточно редко для подготовки законопроекта создается специальная депутатская комиссия. Законопроект, одобренный в третьем чтении той палатой, в которую он был внесен, при необходимости направляется в верхнюю палату. Процесс обсуждения во второй палате бикамерального парламента проходит ту же процедуру обсуждения, что и в первой палате. Двухпалатная структура парламента требует одобрения законопроекта обеими палатами. В случае разногласий между ними применяются различные согласительные процедуры. Если разногласия преодолены, и закон принят палатами парламента, то тогда он подписывается главой государства, а затем промульгируется — официально опубликовывается.

Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство депутатов.

В усложненном порядке и в течение более продолжительного времени принимаются конституционные и органические законы.

В течение определенного конституцией времени со дня принятия парламентом закона глава государства может воспользоваться правом вето. Различают абсолютное (резолютивное) вето, которым пользуется монарх, и отлагательное (суспензивное) вето, которым обладает президент. Абсолютное вето означает невозможность принятия данного закона, и преодолеть его нельзя. Отлагательное вето предполагает возражения президента против законопроекта, которое может быть преодолено как путем голосования квалифицированным большинством депутатов парламента, так и внесением в законопроект устраивающих президента изменений (капитуляция).

Законы подлежат обязательному опубликованию в официальных изданиях. С момента официального опубликования закона исчисляется срок начала его действия (вступления в законную силу) — от одного дня до нескольких недель.

Парламент принимает разнообразные законы — конституционные, органические, ординарные, кодексы. Законодательный характер имеет парламентский регламент — нормативный акт, посвященный процедуре деятельности представительного (законодательного) органа государственной власти. На основе регламентных норм парламент осуществляет принадлежащие ему полномочия. Его издание — сфера исключительных прерогатив представительного органа, свидетельство самодеятельности, важной государственной и политической роли. Он также выпускает многочисленные акты с ненормативным содержанием — постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения, приветствия.

ВЕТО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, — одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы. Конституция РФ (ст. 107) наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом «проигнорировать» аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993—1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента.

Право Президента РФ наложить вето действует в течение предусмотренного Конституцией РФ срока — 14 дней с момента поступления федерального закона. Если в течение этого времени Президент не определит своей позиции по данному закону, то последний должен быть (по смыслу ст. 107 Конституции РФ) передан для официального опубликования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. указал, что решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий.

2.4 Роспуск Государственной Думы

РОСПУСК ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ — досрочное прекращение полномочий Государственной Думы по решению Президента РФ и по основаниям, предусмотренным в Конституции РФ. При демократических режимах роспуск парламента предполагает два взаимосвязанных процесса: прекращение деятельности парламента и назначение новых выборов. Роспуск парламента вытекает из природы разделения властей и выступает одним из важных механизмов в системе сдержек и противовесов властей. В российской Конституции этот широко известный на Западе институт появился впервые. При этом, в отличие от западных конституций, не устанавливающих конкретных ситуаций, могущих стать основанием для роспуска, Конституция РФ определенно указывает на две такие ситуации: 1) конфликт между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства (ст. 111 Конституции РФ), а именно после трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, предложенной Президентом РФ; 2) конфликт между Государственной Думой и Правительством, когда Президенту необходимо решать: либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу (ст. 117). Конституцией (ч. 2 ст. 109) предусмотрена обязанность Президента в случае роспуска Государственной Думы назначить дату выборов нового ее состава. При этом проведение выборов должно пройти в такие сроки, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска. Таким образом, Конституция РФ устанавливает гарантии непрерывности функционирования законодательной власти.

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Согласительные процедуры в законотворческом процессе

МИНОСьЯНЦ Юлия Владимировна,

аспирантка отдела теории законодательства ИЗиСП

Федеративная форма государственного устройства предполагает участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. «Известно, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и пробелы в законодательном регулировании общественных отношений»1. Поэтому эффективность законодательного процесса в федеративном государстве зависит от обеспечения интересов государства в целом и его субъектов в частности. «Сравнительное законодательство помогает разработчикам законопроектов разных стран учесть и полезный, и печальный зарубежный опыт»2. «Речь идет не о том, чтобы предлагать законодателю готовые образцы и модели, взятые за рубежом, а об изучении зарубежного юридического опыта, как позитивного, так и негативного»3.

Думается, что посредством изучения зарубежного опыта (в частности, Германии) возможно совершенство-

1Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов РФ в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 50.

2 Осакве К. Сравнительное правоведение: схематический комментарий. М., 2008. С. 134.

вание национального права, а также повышение эффективности законотворческой деятельности.

Федерализм в Германии называют федерализмом на основе сотрудничества. В этой стране субъекты Федерации — земли имеют большие права, но только внутри страны. В отличие от Конституции РФ в Конституции Германии разграничены не предметы ведения, а предметы законодательного регулирования федерации и земель. В Германии существует так называемое рамочное законодательство, раскрывающее основы законодательства, принимаемые федерацией; конкурирующее законодательство — что-то вроде совместных предметов ведения федерации и субъектов (если федерация не выполняет своей компетенции, земли создают конкурирующее законодательство).

В Российской Федерации участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе обусловлено тем, что согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 76, 104, 134, 136) они наделены правом законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3—8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания Российской Федерации; принятия законов по предметам совме-

стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 264 «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения» Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В отношении законопроектов по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов власти, закон не содержит каких-либо указаний. Так, Т. Д. Зражевская и С. В. Медведев считают необходимой процедуру согласования Федерации и ее субъектов по каждому проекту принимаемого федерального закона, поскольку «даже в пределах исключительного ведения Федерации конституционные нормы, определяющие это исключительное правовое поле, действуют на территории субъекта… Отторжение субъекта Федерации от формирования любого элемента системы законодательства влечет ослабление эффективности принимаемых законов»4.

4 Зражевская Т. Д., Медведев С. В. Становление конституционных и уставных су-

Не отрицая данную точку зрения, полагаем, что основанием для направления законопроектов по предметам исключительного ведения Федерации является непосредственная заинтересованность субъектов РФ в их принятии.

В ст. 264 названного Закона также установлено, что если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы РФ создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона, и отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если же мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.

На наш взгляд, это нелогично. Мнение исполнительного органа власти субъекта РФ должно быть доведено до Государственной Думы РФ и учтено при обсуждении законопроекта.

В целях подготовки замечаний и предложений по проекту феде-

дов субъектов РФ в системе гарантий прав и свобод человека // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. М., 2003. С. 506.

рального закона законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, как до, так и после обсуждения в первом чтении, предусмотрен 30-дневный срок. По нашему мнению, необходимо увеличение срока работы законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ над законопроектами, принятыми в первом чтении Государственной Думой РФ, что позволит субъектам Федерации более эффективно участвовать в федеральном законодательном процессе.

До истечения указанного 30-дневного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Но если учитывать тот факт, что во втором чтении в Государственной Думе РФ ответственный по законопроекту комитет представляет таблицу поправок к законопроекту, сгруппированных по двум категориям — рекомендованные комитетом к принятию и не рекомендованные к принятию, то в результате этого замечания законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть искажены. Поэтому необходимы рабочие механизмы согласования позиций палат российского парламента в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для этого необходимо образование коллегии по согласительным парламентским процедурам российского парламента, создание рабочих групп по законопроектам из числа депутатов Государственной Думы РФ, членов Совета Федерации, представителей законодательных органов субъектов РФ, которые будут работать с законопроектом на всех этапах законодательного процесса.

Следует согласится с мнением А. И. Абрамовой и Т. Н. Рахманиной, которые считают «целесообразным распространить процедуру согласования законопроекта с органами

государственной власти субъектов Федерации и на стадию второго чтения, так как скоординированность мнений Федерации и ее субъектов на стадии одобрения концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его прохождении в Государственной Думе, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу (второе чтение) позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения»5. На наш взгляд, важным моментом здесь является то, что согласительная процедура применяется не в конце законодательного процесса, а в начале и на всем его протяжении.

Процедура согласования законопроекта с субъектами существует и за рубежом. Согласно ч. 2 ст. 76 Основного закона ФРГ Правительство может вносить свои законопроекты в Бундестаг только через Бундесрат, который является связующим звеном между землями и федерацией. Срок определения Бундесратом своей позиции составляет шесть недель (для особо срочных законопроектов — три недели). Такие законотворческие процедуры способствуют выявлению баланса интересов, благодаря чему «земли участвуют в законодательной и административной деятельности Федерации» (ст. 50 Основного закона ФРГ). В России же выявление и учет интересов субъектов Федерации при подготовке Правительством РФ проектов законов предусмотрены лишь по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанным в ст. 72 Конституции РФ.

Проект закона, обоснование позиции Бундесрата передаются затем

5 Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 190.

на рассмотрение в Бундестаг. Все принятые Бундестагом законы снова возвращаются в Бундесрат, который проверяет, была ли учтена позиция первого тура и какие изменения внес Бундестаг.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В случае если Бундесрат не согласен с формулировкой принятого Бундестагом закона, он может в течение трех недель обратиться в посредническую комиссию, в состав которой входят 16 членов Бундесрата и 16 депутатов Бундестага. Следовательно, Бундесрат рассматривает законопроекты дважды: до и после передачи их в нижнюю палату, что дает возможность верхней палате быть не просто статистом, а активно влиять на законотворческий процесс.

Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы РФ удовлетворить требования, заявленные субъектами РФ. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для разработки более согласованного проекта федерального закона, что позволит субъектам РФ избежать дублирований федерального законодательства.

Учесть при доработке законопроекта позицию регионов довольно сложно, так как во многом это формальная процедура. Для подготовки замечаний и предложений по проекту закона отводится 30 дней, что, на наш взгляд, недостаточно. Также не определен порядок, в соответствии с которым регионы должны работать над текстом законопроекта и оформлять свое решение. В Регламенте Государственной Думы РФ процедурам согласования федеральных законопроектов с субъектами РФ уделено недостаточно внимания. Например, не установлены последствия в случае, если проекты законов по предметам совместного

ведения не будут направлены субъектам Федерации; не установлена ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры. Более того, замечания и предложения региональных законодательных органов не являются для Государственной Думы РФ обязательными. Эффективность такой работы была бы выше, если бы федеральный парламент предоставлял сведения внесшему предложения субъекту о том, что из предлагаемого принято, учтено и в каком виде отражено в определенном федеральном законе.

Распространенным является положение о том, что отзыв субъекта РФ учитывается как положительный даже в том случае, если он вообще не представлен. «Согласительная процедура реализуется путем создания согласительной комиссии из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации»6. Но в отношении согласительной комиссии предусмотрена не обязанность, а только возможность ее создания, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по законопроекту. Ю. А. Тихомиров отмечал, что «очень важно тщательно урегулировать виды, порядок проведения согласительных процедур, определить субъектов, правомочных вводить или обращаться по поводу применения согласительных процедур, установить способы принятия решения»7. Однако, несмотря на то что согласительные процедуры действительно очень важны в законотворческом процессе, функции согласительной комиссии и некоторые другие проблемные вопросы до сих пор не зафиксированы на правовом уровне.

Региональный законодатель в соответствии с Конституцией РФ имеет право регулировать на своей тер-

6 Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 117.

7 Там же. С. 118.

ритории вопросы, не только отнесенные к ведению субъекта Федерации, но и по сути касающиеся общегосударственных проблем, в случаях, когда отсутствует соответствующее федеральное законодательство. Региональный законодатель может выступать и с законодательными инициативами, предлагая их распространение на всей территории страны. Например, Парламент Республики Северная Осетия — Алания разработал и внес в Государственную Думу РФ законопроекты об особенностях оборота наркотиков и о социальной защите пострадавших в терактах. Оба эти документа не были поддержаны федеральным центром, но судьба заложенных в них идей сложилась по-разному. Спустя семь лет с момента внесения законопроекта об обороте наркотиков многие его положения использованы в указах Президента РФ и ведомственных актах. А вот предложения о мерах по социальной защите пострадавших в терактах учтены не были.

«Федеративная структура законодательства не только открывает большие возможности для научно-сравнительного анализа законодательства субъектов Федерации, но и требует такого анализа в практи-ко-прикладных целях»8. По нашему мнению, прежде чем дать отзыв на законопроект, субъектам РФ полезно было бы изучить опыт других субъектов Федерации.

Имеются и другие проблемы механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательства. Процесс согласования законопроектов с субъектами РФ должен способствовать приданию большей определенности общефедеральным нормам за счет учета специфики региональной практики, так как региональный уровень точнее отражает насущные социальные проблемы, выявляет недостатки и пробелы в правовом регулировании общественных отноше-

8 Саидов А. Х. Указ. соч. С. 106.

ний. Предложениям, которые разрабатывают органы государственной власти субъектов РФ, не всегда уделяется должное внимание, хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено обязательное их рассмотрение. На наш взгляд, это происходит из-за недостаточной нормативной базы, да и сами субъекты РФ не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном законотворчестве. Ни Конституция РФ, ни регламенты палат Федерального Собрания РФ не устанавливают четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в федеральном законотворчестве. Поэтому субъекты РФ стремятся издавать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. «С принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» получила легализацию практика так называемого «опережающего» законотворчества субъектов Федерации. Установлено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом»9.

Множественность регламентирующих правил федерального законодательного процесса, каждого субъекта права законодательной инициати-

9 Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Указ. соч. С. 182.

вы вызывает необходимость принятия единого правового акта. Остаются актуальными подготовка и принятие федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который бы регулировал стадии федерального законотворческого процесса, обеспечивал эффективное взаимодействие всех участников законотворческой деятельности.

Отметим, что установленных процедурных правил недостаточно для того, чтобы реализовать целостный эффективный механизм процесса согласования законотворчества. Например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не определен порядок формирования, сроки работы согласительной комиссии, которая может быть создана по решению Государственной Думы РФ, если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов Федерации выскажутся против принятия проекта федерального закона.

Названный Закон не закрепляет и процесса обсуждения итогов работы согласительной комиссии на заседании Государственной Думы РФ. А. И. Абрамова и Т. Н. Рахма-нина считают, «что такая форма согласительных процедур, как согласительные комиссии, на практике достаточного развития не получила. Одна из причин этого — отсутствие четко прописанной правовой регламентации их статуса. Вышеназванный Закон определил лишь самые общие аспекты деятельности согласительных комиссий»10. По мнению Ю. А. Тихомирова, «необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур»11.

10 Абрамова А. И, Рахманина Т. Н. Указ. соч. С. 192.

11 Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 98.

На наш взгляд, деятельность согласительной комиссии должна быть четко установлена, так как является частью законодательного процесса парламента. Нужно выработать и закрепить на нормативно-правовом уровне унифицированные правила, которые будут определять последовательность рассмотрения федеральных законов и подготовки отзывов по ним.

Думается, что для правовой регламентации рассматриваемых и некоторых других вопросов необходим специальный федеральный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения. Он должен отражать и роль Совета Федерации ФС РФ в обеспечении эффективности взаимодействия Государственной Думы РФ и субъектов РФ в процессе согласования законопроектов по предметам совместного ведения. Необходимо, чтобы члены Совета Федерации входили в состав согласительных комиссий, создаваемых по причине отклонения субъектами РФ законопроектов. Совет Федерации мог бы активнее проводить парламентские слушания по обсуждению принимаемых законопроектов, что, в свою очередь, будет способствовать повышению его роли в защите интересов субъектов РФ. Как верно отметили Е. В. Колесников и Д. В. Пажетных, предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, в предотвращении недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов. «Также члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации. Этим осуществляется учет интересов Федерации и ее субъектов, однако на практике таким правом они пользуются крайне

редко»12. Члены Совета Федерации должны шире использовать практику обсуждения законопроектов в представляемых ими регионах.

Исходя из вышесказанного, целесообразно предложить разработку закона, который утвердил бы на законодательном уровне процедуру согласования законопроектов с субъектами РФ. Это позволило бы:

закрепить не только право, но и обязанность палат Федерального Собрания РФ заблаговременно информировать субъекты РФ о планах работы по федеральному законотворчеству;

направлять субъектам РФ согласительные документы для своевременного оформления отзыва;

сделать обязательной подготовку отзыва в целях прекращения негативной практики игнорирования субъектом РФ направленного ему федерального законопроекта;

увеличить срок представления отзыва на проект федерального закона с 30 до 50 дней;

четко зафиксировать и законодательно регламентировать все процедуры согласования и представительного участия субъекта РФ на всех стадиях прохождения законопроекта;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

предоставить субъектам РФ право участвовать в разработке законопроектов не только по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по всем вопросам, касающимся интересов субъектов РФ (в том числе по предметам исключительного ведения Российской Федерации).

Библиографический список

Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.

Зражевская Т. Д., Медведев С. В. Становление конституционных и уставных судов субъектов РФ в системе гарантий прав и свобод человека // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. М., 2003.

Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.

Осакве К. Сравнительное правоведение: схематический комментарий. М., 2008.

Саидов А. Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): учебник / под ред. В. А. Туманова. М., 2003.

Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов РФ в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3.

Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000.

Добавить комментарий