Правовое обеспечение)

Земельная реформа – это совокупность правовых, экономических, технических, организационных мер по плановому изменению системы земельных отношений и структуры землепользования, включая преобразование земельной собственности и перераспределение земли; освоению экономического механизма регулирования земельных отношений; внедрению прогрессивных методов землеустройства; созданию различным формам хозяйствования условий для равноправного развития и эффективного, экологически безопасного земледелия в целях повышения жизненного уровня населения.

Согласно ст. 1 Закона РСФСР «О земельной реформе», земельная реформа имеет целью:

1) перераспределение земли в интересах создания условий для равномерного развития различных форм хозяйствования на земле,

2) формирования многоукладной экономики,

3) рационального использования и охрана земель на территории РСФСР.

Первый этап земельной реформы (1990-1992)

Правовая основа земельной реформы базировалась первоначально на нормах Конституции РСФСР 1978 г., а также на принятых в период ее действия законах и подзаконных актах (первый этап земельной реформы в России).

Закон РСФСР «О земельной реформе” от 23 ноября 1990 г. и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве” от 22 ноября 1990 г. Названными законами было провозглашено многообразие форм собственности на землю и право работников колхозов и совхозов выйти из состава этих сельхозпредприятий с правом получения земельной доли (пая) и соответствующей части производственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

9 декабря 1992 г. в Конституцию РСФСР вносятся изменения, которы­ми провозглашается многообразие форм собственности на землю и снимает­ся установленный ранее мораторий на продажу земельных участков, принадлежащих физическим и юридическим лицам и используемым для ведения личного подсобного и дач­ного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строитель­ства.

Принципиально важную роль в регулировании земельных отношений сыграли Указы Президента РФ:

Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками” (п.4) обязал местную администрацию принимать решение о перерегистрации земельного участка в собственность граждан (или на ином праве по их выбору) в месячный срок. При перерегистрации ранее предоставленных в пользование граждан земельных участков предусматривалось взимание регистрационного сбора в размере 20 % от установленной на момент перерегистрации минимальной заработной платы. Взимание дополнительных денежных сумм не допускалось.

Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России” впервые признал землю недвижимым имуществом и установил право собственников земельных участков совершать с ними различные сделки, порядок совершения которых регулируется граж­данским законодательством с учетом земельного и экологического.

Таким образом, на первом этапе преобразования земельных отношений в России была ликвидирована монополия государственной собственности на зем­лю в результате проведения приватизации земельных участков; осуществлено первичное вов­лечение земельных участков в гражданский оборот; введена плата за ис­пользование земельных участков (земельный налог, арендная плата); ре­организовано большинство колхозов и совхозов.

Второй этап земельной реформы( 1993-2000)

Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. внесла значительный вклад в регулирование земельных отношений. Данный вывод следует из анализа ст. 9 Конституции РФ, провозглашающей возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; ст. 36, предоставляю­щей гражданам и их объединениям право иметь землю в частной собственности, осу­ществлять владение пользование и распоряжение землей и иными природны­ми ресурсами свободно при условии, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц; ст. 72, относящей к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ земельное законодательство. Законы субъектов РФ, принятые по предме­там совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия действует федеральный закон.

Указ Президента Российской Федерации «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в целях обеспечения прав граждан на землю определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений.

Согласно п.3 ст. 129 ГК РФ от 30.11.1994, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Кроме ГК РФ, в этот период принимаются и иные законы, посвященные регулированию земельных отношений:

Закон РФ «О мелиорации земель” от 10 января 1996 г.;

Закон РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” от 15 апреля 1998 г.;

Закон РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” от 16 июля 1998 г.

В конце 1980-х годов российские ученые сходились во мнении, что аграрная сфера России нуждается в глубоких, сущностных изменениях. В научной литературе и даже в прессе (несмотря на строгую политическую цензуру) ситуация в агросфере характеризовалась как кризисная. По-мнению аналитиков, биоклиматический потенциал использовался на 30-35%. Качественные показатели урожайности сельскохозяйственных растений и продуктивности сельскохозяйственных животных были ниже их генетических возможностей на 40-60%. Авторитарные методы руководства сельским хозяйством, как и всей страной, крайняя централизация, директивное планирование, невозможность проявления деловой инициативы и почти полное игнорирование культурных и климатических факторов привели к тяжелым социальным изменениям в обществе. Натуральная форма оплаты труда крестьян, при этом несправедливо низкая, отчуждение крестьян от результатов своего труда породили равнодушие к исполнению своих обязанностей, снижение качества и производительности труда. В деревне в массовом масштабе распространились хищения сельскохозяйственной продукции самыми разнообразными способами. Наличие существенных диспропорций между производственной и социальной сферами приводило к тому, громадные инвестиции, вкладываемые в сельское хозяйство, не давали должной отдачи.

Не меньшую тревогу вызывало и состояние земли как основного средства производства. Более половины сельскохозяйственных угодий имели повышенную кислотность или содержали солонцовые компоненты. Огромные массивы земель были эрозированы или загрязнены выбросами промышленных предприятий. Падало плодородие почв. Содержание гумуса за 1970-1980 гг. снизилось на 25-30%. По экспертным оценкам из-за неудовлетворительного состояния земель Россия недополучала ежегодно около 40 млн. т. зерна, что превышало его закупки за рубежом.

Социальные и экологические проблемы в конце 80-х годов прошлого столетия достигли такой глубины и массовости, что их игнорирование угрожало само существованию отрасли, а значит и страны. Назрела объективная необходимость проведения реформы в земельных отношениях.

Новая земельная реформа взяла прямо противоположное направление по сравнению с предшествующей, это:

· Переход от национализации земли к её денационализации.

· Приватизация земли.

· Децентрализация государственного управления земельными ресурсами.

· Создание множественности форм использования земли.

Сама земельная реформа не является самоцелью; её цель: дать земле хорошего хозяина. Это предполагалось сделать путём реорганизации колхозов и совхозов и создания множественности хозяйствующих субъектов на основе множественности правовых титулов землепользования и форм собственности на землю.

Началом новой земельной реформы принято считать 1990 год. 28 февраля Верховный совет СССР принял кодифицированный закон о земле «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Этим законом были введены два новых титула на землю: право пожизненного наследуемого владения и право аренды. Право пожизненного наследуемого владения предусматривало передачу земельного участка по наследству, а аренда – платное использование земельного участка на основе договора. Этим практически исчерпывались все новеллы, введенные в Основы, которые не изменили советский земельный строй. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Советского Союза.

Новые попытки изменить земельный строй были предприняты еще в рамках законодательства РСФСР и, соответственно, Конституции РСФСР 1978 года. Робкие шаги по разрушению монополии государственной собственности были сделаны законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной реформе» от 23 ноября того же года, которые нашли отражение в поправках к Конституции РСФСР. Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г., ст. 12 Конституции РСФСР была изложена в новой редакции. В ней предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа вообще запрещалась, если земля приобреталась бесплатно. Если за землю платили, этот срок сокращался до 5 лет.

Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 года впервые закрепил множественность форм собственности на землю. Однако, кроме частной и государственной собственности, кодекс вводил странные с тачки зрения общепринятых понятий гражданского законодательства формы собственности: коллективную совместную собственность и коллективную долевую собственность. Кроме различных форм собственности в основном земельном законе закреплялись такие права на землю как право пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования, временного пользования земельным участком и право аренды. В целом кодекс 1991 года, конечно, не мог выйти за пределы Конституции.

Впервые возможность продажи земельного участка, не обусловленная сроком его приобретения, была предусмотрена Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Гражданам была разрешена продажа земельных участков, принадлежащих им на праве собственности другим гражданам в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости или за выслугу лет; при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда переселения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые и обслуживающие предприятия на селе. Указом было так же разрешено работникам сельскохозяйственных предприятий, имеющих земельные доли, продавать их другим работникам хозяйства, или хозяйству по свободным ценам.

В рамках осуществления основных задач земельной реформы, началось создание новых организационно-правовых форм хозяйствования на земле. В этих целях проводилась реорганизация колхозов и совхозов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», а также утверждённогоПравительством РФ 4 сентября 1992 г. Положения «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». Согласно этим постановлениям трудовым коллективам колхозов и совхозов, реорганизуемых в товарищества, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, предоставлялось право выбора форм собственности на землю: коллективную долевую или коллективную совместную. При выборе коллективной долевой собственности работники сельскохозяйственных предприятий получали долю в земельном массиве хозяйства. Однако в ходе приватизации, работники колхозов и совхозов, а так же социальной сферы на селе, получали не реальный земельный надел, а так называемую земельную долю. Земельная доля не выделялась на местности, а ее собственник получал лишь документ, подтверждающий его право на земельную долю, выраженную в балло-гектарах. Владельцу земельной доли (пая) предоставлялось право получить её в натуре при выходе из хозяйства с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства, внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив, продать или сдать её в аренду другому владельцу доли и передать по наследству.

Реформирование колхозов и совхозов производилось на общеобязательных началах. Действующее в этот момент законодательство не создавало возможности для граждан самостоятельно и осознанно участвовать в процессе реформирования. Сами нормы были направлены на формальное закрепление права частной собственности, при этом отсутствовало реальное содержание и правовые механизмы реализации такого права. В результате цели реформы порядка землепользования землями сельскохозяйственного назначения не были достигнуты. Авторы реформы не брали в расчет низкую правовую грамотность жителей села и традиционно высокую инертность земельных отношений. Реально своим правом на выдел доли из состава земель сельскохозяйственного назначения, как правило, воспользовались только лица, принадлежащие к партийно-административному аппарату на селе, их родственники и приближенные. Пользуясь административным ресурсом, они выделяли лучшие, наиболее продуктивные и удобные сельскохозяйственные угодья, а так же другие сельскохозяйственные активы, наиболее пригодные для использования. Большая же часть сельскохозяйственных угодий, несмотря на то, что юридически была закреплена в общей долевой собственности, продолжала находиться в пользовании реорганизованных сельскохозяйственных организаций. При этом юридически отношения между собственниками и юридическими лицами, использующими сельскохозяйственные угодья, как правило, не оформлялись. Таким образом, экономические рычаги саморегулирования, заложенные в отношения собственности, не были включены, так как реализация права собственности на земли сельскохозяйственного назначения была обставлена многочисленными законодательными ограничениями и бюрократическими препонами.

Поскольку реформы объективно развиваются в соответствии с становлением и развитием правовой основы, постольку и правовая основа совершенствуется в ходе реформ. Поэтому законодательство, по мере развития реформ, продвигалось в сторону все большего устранения ограничений правомочий собственников земельных участков. Так, законом от 23 декабря 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», было предоставлено право гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных целей, продавать их другим гражданам Российской Федерации, независимо от срока приобретения права собственности на продаваемый земельный участок. При этом продажа могла осуществляться только с сохранением целевого назначения земельного участка. Исключительное значение так же имел Указ Президента «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. Впервые на нормативном уровне земельный участок признавался недвижимым имуществом, а значит, объектом гражданских прав. Указ провозглашал принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности и распространял действие гражданского законодательства на отношения, связанные с оборотом земельных участков с учетом ограничений, содержащихся в земельном и другом природоресурсном законодательстве.

Реформа затронула не только сельскохозяйственные земли и сельскохозяйственных товаропроизводителей. Радикальные меры по развитию частной собственности на землю были предусмотрены Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий». Было установлено, что физические или юридические лица, приватизировавшие государственные или муниципальные предприятия, вправе купить и земельный участок, ранее принадлежавший предприятию. Собственник предприятия, таким образом, мог стать и собственником земельного участка.

РОССИЙСКАЯ СОВЕТСКАЯ ФЕДЕРАТИВНАЯ СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ РЕСПУБЛИКА

ЗАКОН

О ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЕ

(в ред. — Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1,

Законов РФ от 24.06.92 N 3119-1, от 20.11.92 N 3936-1,

от 28.04.93 N 4888-1)

Статья 1. Земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. В ходе реформы осуществляется наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений, объединений и товариществ с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РСФСР.

Проведение земельной реформы возлагается на местные Советы народных депутатов, Государственный комитет РСФСР по земельной реформе совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР с участием других заинтересованных министерств и ведомств.

На Государственный комитет РСФСР по земельной реформе возлагаются землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции по проведению земельной реформы.

Статья 2. В соответствии с Конституцией РСФСР земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение указанными природными богатствами регулируются законами РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.

Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции предоставляются государством в пользование, владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускается.

Государство содействует развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется.

Исходя из общественных интересов, государство может устанавливать предельные размеры земельных участков. Землепользователи обязаны эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, повышать ее плодородие.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1)

Статья 3. В государственную собственность РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, закрепляются земли под объектами, принадлежащими соответственно РСФСР и республикам, входящим в ее состав.

Для общесоюзных целей земли могут предоставляться Союзу ССР на условиях и в порядке, устанавливаемых Союзным договором, законодательством РСФСР и республик, входящих в ее состав.

Земли, находящиеся в собственности республик, входящих в состав РСФСР, могут предоставляться РСФСР на условиях и в порядке, устанавливаемых договором между ними и законодательством соответствующей республики.

Статья 4. В собственность граждан могут передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки.

Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускается, они могут получить земельные участки в собственность на общих основаниях.

Иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1)

Статья 5. Колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества земельные участки могут передаваться в коллективную (совместную или долевую) собственность.

Каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1)

Статья 6. Для строительства дач, гаражей, а также индивидуальной предпринимательской деятельности и иного, не запрещенного законом использования, земельные участки предоставляются гражданам в пожизненное наследуемое владение либо пользование, в том числе аренду.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1)

Статья 7. До юридического оформления земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование, в том числе в аренду, в соответствии с действующим законодательством, за гражданами, которым земельные участки были предоставлены для индивидуального жилищного строительства, индивидуальных жилых домов, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дач и гаражей, для предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом целей, сохраняется установленное ранее право пользования земельными участками.

За предприятиями, учреждениями и организациями ранее установленное право пользования земельными участками сохраняется до 1 февраля 1993 года.

(в ред. Закона РФ от 20.11.92 N 3936-1)

Статья 8. При проведении земельной реформы передача земли в частную собственность гражданам производится Советами народных депутатов за плату и бесплатно.

Для крестьянского хозяйства земля передается в собственность граждан бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республике, крае, области, может быть получена за плату. Настоящий порядок распространяется и на случаи образования коллективно-долевой собственности на землю.

Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки передаются в собственность граждан бесплатно в пределах норм, устанавливаемых сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов.

Для ведения садоводства и животноводства в собственность граждан бесплатно передаются все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1)

Статья 9. Приобретение земельных участков в собственность осуществляется через Совет народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок.

Продажа или иное отчуждение земельного участка, предоставленного для производства сельскохозяйственной продукции, кроме передачи по наследству, возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. Совет народных депутатов обязан приобрести отчуждаемый земельный участок. В течение десяти лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок, иная купля — продажа не допускается. В последующем вопрос о купле — продаже земельных участков может быть решен Съездом народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов или народным голосованием (референдумом).

Все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, рассматриваются судом или арбитражным судом.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1 и Закона РФ от 24.06.92 N 3119-1)

Статья 10. Собственники земли, землевладельцы и арендаторы самостоятельно хозяйствуют на земле, распоряжаются произведенной продукцией и доходами от ее реализации. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещается. Настоящее положение не затрагивает предусмотренных законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, прав государственных и иных органов по осуществлению контроля за деятельностью собственников земли, землевладельцев и арендаторов. В случае издания государственным или иным органом акта, не соответствующего его компетенции, либо с нарушением требований законодательства, собственник земли, землевладелец и арендатор вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

(в ред. Закона РФ от 24.06.92 N 3119-1)

Статья 11. Утратила силу. — Закон РФ от 28.04.93 N 4888-1

Статья 12. Для проведения операций, связанных с оценкой, куплей, продажей земель, создается Российский земельный банк.

Статья 13. Собственники земли, землевладельцы и арендаторы поощряются за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда, производства экологически чистой продукции за счет средств бюджетов местных Советов народных депутатов. Одновременно на них возлагаются в порядке, устанавливаемом законодательством РСФСР, административная и уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства, загрязнение и порчу земель, снижение их плодородия.

Статья 14. В процессе осуществления земельной реформы решениями Советов народных депутатов может быть изъята и передана в специальный земельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья.

Из этих фондов в первоочередном порядке выделяются земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства.

Статья 15. Местными Советами народных депутатов для рассмотрения вопросов, связанных с земельными отношениями, создаются депутатские земельные комиссии, работающие в тесном взаимодействии с местными органами Государственного комитета РСФСР по земельной реформе.

Статья 16. Земельная реформа проводится поэтапно. На первом этапе осуществляется закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей. Одновременно происходит уточнение административных границ, выявление потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формирование специального фонда земель для их последующего перераспределения, установление ставок земельного налога и цены земли.

На втором этапе местными Советами народных депутатов и органами Государственного комитета РСФСР по земельной реформе осуществляется передача и закрепление земель в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР.

(в ред. Закона РСФСР от 27.12.90 N 460-1)

Статья 17. Утратила силу. — Закон РСФСР от 27.12.90 N 460-1

Москва, Дом Советов РСФСР.