В результате изучения главы студент должен: знать

• • основные подходы к управлению земельным фондом в зарубежных странах;
• • существующие виды систем регистрации прав на земельные участки;
• • международные акты в сфере правового регулирования земельных отношений; уметь
• • проводить отличия между актовой и титульной системами регистрации прав на земельные участки;
• • объяснять содержание ограничений прав иностранных граждан в части приобретения земельных участков в собственность;

владеть

• статистическими данными о развитии землепользования в зарубежных странах.

Общая характеристика земельной политики в сфере управления земельным фондом в зарубежных странах

На фоне мировых глобализационных процессов в экономической, политической, правовой и культурной сферах существует необходимость проведения сравнительного анализа законодательства зарубежных стран, практикующих различные правовые подходы по регулированию использования и охраны земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимого имущества. Мировая тенденция к унификации права затрагивает и земельные отношения, происходит интеграция наиболее эффективных правовых институтов в современные правовые системы. В связи с этим национальное земельное законодательство многих стран совершенствуется с учетом положительного мирового опыта.

Исходя из статистических данных и аналитических выводов ведущих ученых, можно отметить, что мировой земельный фонд в основном используется для ведения сельского хозяйства или жилой застройки. При этом, несмотря на все большее расширение территориальной сферы деятельности человека, большая часть суши не эксплуатируется как производственный ресурс, поскольку она занята горами, лесами, пустынями, ледниками, болотами. В этом плане существует две тенденции: с одной стороны, с каждым годом происходит расширение территорий, пригодных для использования в сельском хозяйстве; с другой — наблюдается ухудшение земель, занятых в обороте, в результате эрозии, опустынивания, открытой добычи полезных ископаемых. В связи с этим власти вынуждены изымать большие земельные площади из хозяйственного использования, принимать меры для их природного или искусственного восстановления. В целом деградация земель, а особенно используемых в сельском хозяйстве, является большой проблемой общемирового значения, с которой сталкиваются в той или иной степени все страны.

Данные Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН свидетельствуют о том, что «земельный фонд планеты составляет 13,5 млрд га, из них земли сельскохозяйственного назначения — 37%, в том числе под пашню и многолетние культуры — 11%, а именно они дают 80% продуктов питания. Под пастбища (естественные пастбища, луга, посевы, используемые для выпаса) занято 26% поверхности, хотя они дают всего 10% всей мировой сельскохозяйственной продукции. Под лесами занято примерно 32%.

Страны, располагающие наибольшей площадью пахотных земель: США, Индия, Россия, Китай, Австралия, Канада. К числу рекордсменов по доле распаханных земель в структуре земельного фонда — Украина, Индия, Бангладеш и Дания, где расиаханность достигает 56-57%». Данные экономико-географические условия порождают необходимость принятия законов о земле и дифференциации правового режима земель с целью оптимизации процесса управления земельным фондом страны и рационального использования имеющихся земельных ресурсов.

Как правило, в зарубежных странах для решения вопросов, связанных с использованием и охраной земель, создается государственный орган, или несколько государственных структур, которые определяют земельную политику. Однако при всем при этом ни в одной стране мира нет министерства, которое полностью отвечало бы за все связанные с землей правовые, финансовые и экологические вопросы, и, как следствие, процесс управления земельным фондом и принятия решений в этой сфере становится недостаточно эффективным. Эта проблема организационного характера присутствует не только в Российской Федерации, но и во многих других странах мира.

В зависимости от уровня развития земельно-правовых институтов зарубежные страны могут быть разделены на две группы: страны с развитой рыночной экономикой и стабильным правовым регулированием земельных отношений и страны, в которых осуществляются земельные реформы. В странах с развитой рыночной экономикой правовое регулирование земельных отношений давно приобрело стабильность и сравнительно высокий уровень. Основным институтом земельного права в этих странах является институт права собственности, оказывающий определяющее влияние и на другие институты зарубежного земельного права, в силу чего он занимает центральное место и в самом земельном законодательстве зарубежных стран, и в земельно-правовой литературе. В развивающихся странах до сих пор существуют проблемы, связанные с учетом земельной недвижимости, приобретением и осуществлением права собственности на земельные участки и в целом вопросами управления земельным фондом.

Система организации учета земельных участков и регистрации прав на них в отдельных странах действительно заслуживает внимательного рассмотрения. В мировой практике земельные участки признаются объектами недвижимости и подлежат учету, а сделки, совершаемые с ними, подлежат государственной регистрации. Таким образом, признается тесная взаимосвязь между учетом земельных участков и регистрацией перехода прав на них и сделок с ними. Такой подход обеспечивает гарантии для собственников при защите их земельных прав и, конечно же, возможность применять справедливое налогообложение в отношении недвижимых объектов. Однако зарубежные системы регистрации прав на недвижимое имущество имеют свои особенности. В российской литературе различают две основные системы регистрации: актовая система, т.е. система регистрации актов о сделках с недвижимостью, и титульная система — система регистрации прав на недвижимое имущество. Как отмечает П. Н. Никонов, «основным признаком, по которому различаются системы укрепления прав на недвижимое имущество в странах европейской цивилизации, включая и страны Американского, некоторые страны Африканского континентов, Юго-Восточной Азии и Австралии, является то, какую роль в охране прав на недвижимое имущество играет государство: берет ли оно это на себя или предоставляет владельцам этих прав самим заботиться об их охране».

Необходимо отметить тот факт, что в актовой и титульной системе акценты расставлены между субъектом и объектом права на земельный участок соответственно. Ярким примером актовой системы является французские реестры. Характерной чертой французской регистрационной системы является ее ведение по субъектному принципу: записи заносятся в реестр сообразно фамилиям управомоченных лиц, а не объектам, на которые устанавливаются права. Само но себе такое ведение реестра хоть и несколько затрудняет прояснение юридического состояния конкретной недвижимости, но при должной организации работы, отлаженной за два века существования системы, не влечет существенных проблем для гражданского оборота.

Французская система регистрации права не предусматривает наличия Поземельной книги как таковой, поскольку основной информационной ячейкой в этой системе выступает не земельный участок (поземельная собственность), а правообладатель. Так сложилось, что регистрационные книги, в которых регистрационные записи о правах на недвижимость группируются на «листе», открытом на правообладателя, получили название «ипотечные книги». Во Франции в каждом судебном округе имеется особое бюро, называемое Conservation des hypotheques (Хранилище ипотек), где совершаются и централизуются все формальности и действия, направленные на укрепление прав поземельной собственности, а также ипотек и привилегий путем внесения записей о них в публичные реестры данного округа. Таким образом, если какое-либо лицо владеет недвижимостью, находящейся в различных округах, то в каждом из них на него открыт лист регистрации прав, а единого реестра нрав лица на всю недвижимость, которой он владеет, не существует. Аналогичная система регистрации распространена в странах романской правовой семьи, это прежде всего Бельгия и Люксембург, Мальта, Италия, Польша.

Актовая система распространена в большинстве штатов США. Она предполагает, что при регистрации фиксируется дата и время сделки определенного содержания между конкретными лицами, особого внимания оценке правомочности сторон или предмета сделки не уделяется. При этом огромный риск по этой сделке несет покупатель недвижимости. Государство не проверяет законность сделки и тем самым не ручается за ее последствия.

Титульная система в этом отношении представляется более надежной, поскольку ее основная цель не только удостоверить право собственности на земельный участок, но и проверить его законность. Тем самым гарантируется соответствие оснований перехода титула (права) правовым источникам, действующим в государстве. Для данной системы регистрации характерны требования о наличии оснований удостоверения титула. В зависимости от юридической основы различают три формы титула:

• 1) решение юриста, удостоверенное соответствующим образом;
• 2) страховой полис на титул (страхование титула — защита собственника от финансовых потерь, возможных в случае наличия прав третьих лиц или каких-либо обременений, связанных с объектом недвижимости, существующих, но неизвестных собственнику в момент покупки страхового полиса);
• 3) система Торренса — разновидность системы юридического кадастра — метод регистрации титула, в котором чистота титула устанавливается правительственным агентством, которое затем регистрирует титул и выдает собственнику удостоверение титула как юридическое обоснование его прав.

Система Торренса, являясь разновидностью титульной системы, представляется нам наиболее надежной с точки зрения степени гарантированности государством прав добросовестного приобретателя земельного участка. Она в различной степени реализована в Австралии, Канаде (за исключением штата Квебек), Великобритании, Новой Зеландии, Сингапуре, в некоторых штатах США, Тунисе, Алжире и др. Ее отличительной особенностью является то, что запись в поземельную книгу о возникновении вещного права на земельный участок является основанием его возникновения и имеет абсолютную юридическую силу. Регистрация права собственности на земельный участок является добровольным актом и обязательна только в двух случаях: а) если частное лицо получило землю в собственность от государства после введения в действие Real РгореПу Act; б) если владелец в рамках соответствующей процедуры добровольно подчинил свою недвижимость действию Real Property Act.

Важно понять, что моментом возникновения прав на земельный участок является не момент заключения и подписания договора об отчуждении права собственности на земельный участок (он не имеет значения для перехода прав), а момент внесения записи в книгу, начиная с которого лицо является действительным, бесповоротным собственником в отношении земельного участка. Внесение записи сопровождается составлением копии поземельной книги (талона), которая выдается собственнику участка. Таким образом, на руках у собственника имеется точная копия поземельной книги по его участку. При необходимости отчуждения участка либо установления какого-либо ограниченного права на него стороны заключают соответствующее соглашение, запись об этом вносится собственником в талон, после чего он передается приобретателю. Любая запись в поземельной книге возможна только при условии предъявления талона. По его предъявлении вместе с соглашением в регистрационное учреждение старый талон, а также его точная копия в поземельной книге уничтожаются, при этом листы из поземельной книги изымаются и составляются новый лист и новый талон. Таким образом, в случае возникновения спора оспаривать оказывается нечего. Поэтому в системе Торренса действует принцип неоспоримости записи в реестре. Вместе с тем законом предусмотрен ряд гарантий собственника: если владелец лишается собственности или другого имущественного интереса в результате совершения неправомерного действия или ошибки в процессе регистрации по вине регистратора, то он имеет право требовать компенсацию и может предъявить в суде иск к главному регистратору (или руководству центра по регистрации) о возмещении убытков, однако требовать возврата земельного участка он не может.

При анализе мирового опыта мы приходим к выводу, что для защиты права собственности на земельные участки необходима эффективная система учета земельных участков и регистрационная система, которая гарантировала бы надежность и гласность гражданского оборота, была бы доступна для всех участников гражданских отношений, содержала бы объективную информацию об объекте (земельном участке) и правопритязаниях на него (вещных правах, правообладателе и обремениях), а также гарантировала соблюдение законных прав и интересов в земельно-правовой сфере.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• особенности правового регулирования земельных отношений в зарубежных странах;

уметь

• проводить сравнительный анализ земельного права различных стран и России;

владеть навыками

• поиска и анализа земельного законодательства различных государств в целях определения возможности использования зарубежного опыта регулирования земельных отношений в России.

В разных государствах регулирование земельных отношений имеет свою специфику. Однако земельное законодательство во всех странах регламентирует основные вопросы: вопросы собственности па землю; ограничения прав собственников на землю, совершения сделок с земельными участками и некоторые другие. Особое место в регулировании земельных отношений занимает законодательство о землях сельскохозяйственного назначения. Далее предлагается рассмотреть на примере отдельных стран общие и специфические тенденции правового регулирования земельных отношений в этих странах.

США

Право собственности – одна из фундаментальных отраслей американской правовой системы. Современная концепция права собственности в США не делает различия в механизмах реализации частной, государственной, коллективной и иных форм собственности, обеспечивающих равноправие всех форм собственности.

Правовой режим недвижимого имущества в США регулируется как федеральным законодательством, так и законодательством штатов, причем последнее может иметь существенные

различия. Однако во всех штатах признается, что основу недвижимого имущества составляет земля, включающая не только ее почвенный слой, но и все объекты, которые с ней прочно связаны. При этом речь идет об объектах, созданных природой или руками человека, находящихся как под землей, так и на поверхности.

Большая часть земли в США, в том числе 98% возделываемых земель сельскохозяйственного назначения, находится в частной собственности. Федеральное правительство имеет в собственности значительное количество земли, однако это в основном пустыни и тундра, а также пастбищные и лесные угодья в малонаселенных регионах западной части США и в штате Аляска. В этих регионах очень немного сельскохозяйственных земель.

Право собственности на землю в США является совокупностью взаимосвязанных правомочий, некоторые из которых принадлежат собственнику, а другие – государству, предоставившему лицу права собственности. Государство вправе облагать собственника земли налогом. Земельный налог – мощный инструмент, влияющий на использование земли, путем применения особых методов налогообложения и определения размеров налогов.

Важным инструментом регулирования отношений собственности в США является необходимость защищать и обеспечивать здоровье населения, его безопасность и общественное благополучие. Применительно к земле осуществление этого права способно ограничить свободу собственников в использовании земли. Такое ограничение может осуществляться в случаях причинения собственником неудобств и беспокойства другим собственникам, защиты интересов собственников-соседей, нарушения санитарных требований, необходимости доступа полиции на территории, находящиеся в частной собственности.

Государство также вправе вернуть себе права собственности на землю в случае объявления имущества выморочным (отсутствие наследников), неуплаты налогов или если земля заброшена.

Одним из аспектов объема земельных прав собственника является вопрос об использовании дикой фауны. Американская судебная система выработала доктрину, отрицающую требования земельных собственников на особые привилегии в отношении дикой фауны и допускающую охоту и рыбную ловлю даже в частных землях.

Права собственника земли подразделяются в США на права, связанные с использованием поверхности земли и пространства под и над поверхностью земельного участка. Законы, принятые в конце XIX – начале XX в., зарезервировали право собственности на недра и полезные ископаемые за правительством США. Поскольку собственник земельного участка, владелец земельного патента (арендатор) или их наследники обладали лишь правом собственности на поверхность земли, подчиненным федеральному праву на недра, то существовала вероятность порчи и даже уничтожения поверхности земли как объекта права собственности в случае добычи полезных ископаемых. Поэтому Конгрессом США в 1976 г. был принят Закон о федеральной политике по управлению землями, разрешивший собственнику земли ходатайствовать о приобретении полного патента, объединяющего право как на поверхность, так и па недра земли.

В США собственник земли обладает и правом частной собственности на лесные насаждения, произрастающие на его участке. Собственник может передавать свои права на лес лесозаготовителю с целью его рубки. Допускается продажа или передача земли с резервированием прав на лес и заготовки древесины.

Сложнее дело обстоит с правом собственности на использование вод. В США действует несколько доктрин водного права. Так, в восточных штатах приоритетны права на воду владельцев прибрежной полосы с акцентом на норму общего права, согласно которой собственник земли, примыкающей к реке, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на такую землю. Собственник неприбрежной земли, пользующийся водой, несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате этого может быть нанесен ущерб. В то же время прибрежные собственники, мешающие использовать воду неприбрежному собственнику, не несут за это никакой ответственности.

Прибрежный собственник обладает правом «обоснованного пользования водой». Это означает, что если прибрежный собственник нарушает право водопользования другого прибрежного собственника, то он несет за это ответственность в том случае, если другой собственник сможет доказать свои убытки.

В западных штатах действует другой принцип. Там существует доктрина первоначального присвоения, которая предусматривает защиту прав водопользования субъекта, который присвоил эти права раньше, чем кто-либо другой.

В некоторых штатах действует доктрина водного права, включающая в себя элементы двух вышеназванных доктрин.

В США государственные органы имеют право изымать земельную собственность при необходимости ее общественного использования. Право изъятия частной собственности – неотъемлемое право государства, связанное с суверенитетом, предполагающее осуществление властных полномочий по выполнению функций государственного управления.

Основной метод регулирования землепользования в больших городах США – зонирование.

В начале XX в. в нескольких городах, например, в г. Вашингтоне, были введены ограничения на этажность сооружаемых зданий, которые применялись в определенных районах для усиления охраны здоровья и безопасности населения. Практика зонирования распространилась очень быстро, особенно после того, как в 1926 г. был принят федеральный Закон о зонировании для штата. В соответствии с названным Законом специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки, также зонирование применяется для регулирования использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды.

Правила по зонированию применяются путем рассмотрения должностными лицами местных органов управления планов предполагаемого строительства и выдачи разрешения на новое строительство или реконструкцию.

В США одним из средств регулирования использования земель в общественных целях является регламентация деления земельного участка для застройки и продажи. Правила разделения земельных участков предусматривают меры по защите рек, озер, подземных вод от загрязнения, меры по сохранению естественной растительности, поддержанию низкой плотности застройки. Правила могут запрещать застройку некоторых земель, например, подверженных наводнениям, поскольку их застройка может создать угрозу здоровью людей, природной среде и т.д.

Современная концепция права частной собственности на землю в США основывается на том, что государство обладает рычагами регулирования использования собственности и может ограничить права частного собственника, а также на весьма эффективном правовом механизме, базирующемся на признании права частной собственности как естественного права человека.

Англо-саксонская правовая система имеет свои особенности в земельно-аграрном секторе экономики, обусловленные развитием преимущественно фермерского хозяйства в северной части континента и латифундиями – в южной.

Регулирование земельных отношений в США

Аграрное и земельное право США вышло за рамки гражданского права и представляет собой в основном федеральное публичное законодательство, сосредоточенное в различных разделах Свода законов США, где регулируются использование государственных земель, лесов, вод, развитие сельскохозяйственной инфраструктуры.

Значительное место в регулировании земельных и сельскохозяйственных отношений занимает судебный прецедент, т.е. решение по конкретному делу, являющееся обязательным для других судов по аналогичным делам.

Федеральное Министерство сельского хозяйства получает из бюджета значительные средства под общенациональные программы, предусматривающие ограничение обрабатываемой площади, что направлено на повышение дохода фермеров при сокращении производства определенных сельскохозяйственных культур.

В российской аудитории неоднократно возникает вопрос – как и почему фермеры добровольно соглашаются на уменьшение посевных площадей, теряя при этом в условиях рынка часть прибыли? Ответ американских коллег заключается в том, что, теряя в одном, фермер наверстывает и получает от участия в других программах, осуществление которых государство гарантирует и, как правило, не обманывает.

Осуществляется временное выведение из оборота 14 млн га земель, подверженных эрозии, за что фермерам выплачивается компенсация в виде арендной платы (1 млрд долл. за семь лет). Законодательством предусматривается борьба с загрязнением земельных и водных ресурсов отходами животноводческих ферм (1,4 млрд долл, за семь лет) и резервирование переувлажненных почв.

Закон предусматривает развитие инфраструктуры сельской местности, предоставление администрациям штатов возможности модификации федеральных программ применительно к специфическим местным условиям, усиленные меры по сохранению земельных ресурсов. Почти половина фермеров-собственников приарендовывают землю в порядке, предусмотренном местными обычаями и законами штатов. Основными являются правила о свободе договора аренды и о непричинении арендатором вреда источнику доходов.

В США формально могут проводиться в отношении одного и того же земельного и иного природного объекта два вида контроля – федеральный, предусмотренный федеральным законодательством, и контроль штата, предусмотренный законодательством штата, поскольку охрана земель и всей окружающей среды в результате судебных толкований Конституции США отнесена к конкурирующей компетенции.

Советом по качеству окружающей среды – рекомендательным органом при Президенте США готовятся и принимаются различные правила охраны земель и окружающей среды, согласно которым в целях предупреждения дублирования и административных конфликтов предусматриваются возможности координированных федерально-штатных контрольных действий, либо передачи полномочий федеральным ведомствам, либо совместного планирования аналитических работ, исследований, проверок, проведения совместных публичных общественных слушаний, договоренности о подготовке единого заключительного документа.

Ряд федеральных законов предусматривал в случае выполнения федеральных предписаний выделение штату дополнительного вознаграждения в размере части выделяемых штату федеральных фондов; для тех штатов, которые не обеспечивали надлежащего земельного контроля, законом предусматривалось сокращение объема федеральной помощи; законность возможности сокращения или прекращения в этих случаях федеральной помощи была подтверждена окружным федеральным судом как соответствующая 10-й поправке Конституции и не нарушающая права штата.

Некоторые штаты медлили с принятием своих законов и мер по выполнению федеральных требований из-за финансовых затруднений, пытались обходить обязательные федеральные требования земельного контроля. В тех случаях, когда федеральное правительство не предоставляет штатам необходимых финансовых средств для выполнения федеральных экологических требований, штаты не проявляют большой заинтересованности в делегировании им контрольных полномочий.

В г. Беркли, штат Калифорния, был принят один из первых местных актов, который намеревались заменить законом штата; администрация штата исходила из необходимости единообразного осуществления контроля государственными и местными органами: однако избиратели отвергли законопроект штата и оставили контроль за загрязнением земель в результате уборки мусора и обращения отходов за муниципалитетами.

Апелляционный суд штата Орегон подтвердил конституционность экологического контроля и его приоритетность по отношению к балансовым и коммерческим анализам; суд указал, что балансовый анализ неуместен, когда дело касается общественного благосостояния; когда законодательное решение предусматривает обоснованное применение силы, его не надо объявлять неконституционным только потому, что оно неприятно.

Реализация государством земельных задач обусловливается не только организацией должного управления природными ресурсами и контроля за их использованием, но и применением соответствующих видов ответственности, в том числе уголовной.

Наиболее серьезным является преступление, когда по вине нарушителя другое лицо подвергается непосредственной опасности. Законы о чистоте вод, консервации и утилизации мусора и отходов предусматривают за его совершение штраф до 250 тыс. долл. за каждый день нарушения, либо лишение свободы сроком до 15 лет, либо оба наказания одновременно. Если виновный является также и юридическим лицом, т.е. имеет собственный бизнес, размер взыскиваемого с него штрафа может быть увеличен до 1 млн долл. При повторном его совершении сумма взыскиваемого штрафа и срок лишения свободы могут быть удвоены.

Наиболее распространенными являются такие тяжкие преступления, как: умышленное загрязнение земель; умышленный сброс промышленных отходов и сточных вод; невыполнение обязанности немедленно уведомить компетентный государственный орган о сливе нефти или выбросе нефтепродуктов и других загрязняющих веществ в количестве, которое согласно установленным нормативам может причинить вред.

Наказание – лишение свободы сроком до пяти лет и (или) штраф. До трех лет лишения свободы предусмотрено за умышленное загрязнение или выброс загрязняющих веществ без сертификата, умышленное уничтожение, сокрытие или фальсификацию данных о находящихся на хранении или подлежащих переработке вредных веществ и материалов. Правоохранительные органы исходят из большей эффективности применения уголовной ответственности одновременно и к юридическим, и к физическим лицам — конкретным виновникам.

К транспортной компании, признанной судом виновной в умышленном загрязнении вод и земель, были применены уголовно-правовые санкции, предусмотренные законом. В результате нарушения установленных правил эксплуатации принадлежащее ей буксирное судно разлило в воды залива штата Массачусетс мазут, причинив значительный ущерб: на несколько месяцев были закрыты для проведения очистных работ тысячи акров, береговая линия протяженностью около 90 миль подверглась серьезному загрязнению.

Компания признала вину и потратила на очистку земель и вод более 38 млн долл. По приговору суда она должна выплатить также штраф – 10 млн долл. Помощник капитана приговорен к пяти месяцам лишения свободы с последующим нахождением под надзором правоохранительных органов в течение года.

Уголовно наказуемым является умышленная фальсификация официально представляемых данных о соблюдении установленных требований путем внесения заведомо ложной информации в отчеты и другие документы, а также путем манипулирования контрольным оборудованием или нарушения действующих методик в процессе мониторинга в целях получения желаемых результатов. Так, директор водоочистной станции был осужден к лишению свободы сроком на 33 месяца за представление заведомо ложных сведений в отчетах о мониторинге сброса загрязняющих веществ.

К преступлениям относятся: загрязнение по неосторожности земель, вод и атмосферного воздуха; умышленное нарушение установленных норм и правил тестирования, переработки, хранения, транспортирования, применения и уничтожения токсичных веществ и вредных материалов.