Любой земельный участок, расположенный на территории РФ, должен иметь свой кадастровый номер, отличающий его от других земельных участков. Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.

Совокупность всех земель, находящихся в пределах территории РФ, образует Государственный земельный фонд РФ.

Все земли в РФ подразделяются на категории в зависимости от целевого назначения, а они, в свою очередь, подразделяются на земельные угодья, обладающие определенными свойствами.

Особенности, свойственные всем землям Российской Федерации:

— земля является частью окружающей среды, а поэтому субъекты земельных правоотношений обязаны использовать ее не в противоречии с действием объективных законов природы. Например, собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам вменяется в обязанность применить природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки.

— земля представляет собой единственное место обитания человека и незаменима иным местом жизнеобитания, поэтому при предоставлении, к примеру, земельных участков в местах проживания малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, решение о согласовании места размещения будущего объекта принимается с учетом мнения местных жителей;

— ограниченность земель, что требует экономного и нормированного их использования. Так, покупка земельных участков или предоставление их для строительства производственных объектов возможны в пределах установленных законом норм;

— недвижимость земель, что порождает такие формы земельных отношений, как землеустройство, выражающееся в установлении на местности границ административно-территориальных образований, образование новых и упорядочение существующих землевладений и землепользований, отвод участков в натуре на местности и т. п.

Особенности земель, свойственные отдельным их категориям, вытекают из их основного целевого назначения, т. е. того главного критерия, по которому тот или иной земельный массив отнесен к соответствующей категории. Так, земли сельскохозяйственного назначения отнесены к данной категории по пригодности их для использования в сельском хозяйстве; к землям природоохранного назначения — земли, занятые определенными видами природных объектов; к землям лесного фонда — земли, покрытие лесом.

Главный признак, по которому земли относятся к той или иной категории, не исключает наличия в этой категории земель с иными свойствами, не подходящими под эту категорию. Например, на территории земель лесного фонда могут находиться сельскохозяйственные угодья. Кроме того, категория земель никогда не может являться объектом собственности, владения, пользования или аренды одного субъекта земельных правоотношений, поскольку на ней располагается множество землепользователей многообразного целевого назначения.

Особенности, свойственные земельным угодьям, являющимися непосредственным объектом земельных правоотношений, выражаются в их местонахождении и размерах. Если местонахождение участка указывает на то, в какой категории земель находится данное угодье, а значит и какой режим на него распространяется, то размеры участка на местности указывают на то, с какими землепользованиями граничит это угодье, какие ограничения возникают из данного соседства.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ в статью 1 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 сентября 2006 г.

См. текст статьи в предыдущей редакции

Статья 1. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (далее — сведения государственного земельного кадастра);

государственный кадастровый учет земельных участков — описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера;

земельный участок — часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами;

территориальная зона — часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Правовыми основами соблюдения земельного законодательства являются:

Конституция РФ (ст. ст. 9, 36);

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;

Земельный кодекс РФ.

Кроме того, источниками охраны и использования земель является целый ряд законов.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В ст. 36 Конституции РФ установлено свободное осуществление владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами их собственниками при соблюдении следующих трех условий:

1) ненасенение ущерба окружающей среде;

2) ненарушение прав и законных интересов иных лиц, к ним относятся и экологические права и интересы;

3) соблюдение условий и порядка пользования землей.

Земля является важным природным объектом и основой существования человека. С землей органически связаны и другие компоненты окружающей среды — недра, воды, леса, животный и растительный мир, которые не могут существовать без земли и вне земли.

Земля (в первую очередь ее плодородный слой — почва) рассматривается как объект охраны природы, а также в качестве поверхности, пространственно-территориального базиса для размещения городов, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, транспорта и т.д. В последнем случае земля выступает объектом различных юридических прав (собственности, пользования и др.).

Общее управление землями возложено на Президента РФ, Федеральное собрание и Правительство РФ. Специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель на федеральном уровне является Министерство природных ресурсов и экологии РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

В процессе использования земель все субъекты обязаны соблюдать экологические требования по их охране. Эти требования (меры охраны) закреплены в земельном законодательстве и в совокупности образуют понятие правовой охраны земель. Они направлены на рациональное использование земель, сохранение и повышение их плодородия, защиту земель от истощения и разрушения, защиту земель от загрязнения.

Так, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Для повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Основные правовые меры охраны земель реализуются через установление нормативов загрязнения земель, обязанностей землепользователей по их рациональному использованию и охране, проведение рекультивации и мелиорации и т.д. Важное значение имеет охрана сельскохозяйственных земель. Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрены обязанности сельскохозяйственных землепользователей по сохранению и улучшению земель.

Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы сельскохозяйственных земель обязаны:

осуществлять сельскохозяйственное производство способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель;

соблюдать правила и нормативы проведения агротехнических, мелиоративных, противоэрозионных и агрохимических мероприятий;

представлять сведения в компетентные органы об использовании агрохимикатов и о фактах загрязнения почв и деградации земель и др.

В целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, создания условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных угодий проводится мелиорация земель. Мелиорация — это коренное улучшение земель путем осуществления гидротехнических (оросительных, осушительных и др.), культуртехнических (расчистка, рыхление и др.), противоэрозионных, агролесомелиоративных (создание защитных лесонасаждений), химических (известкование и др.) и иных мероприятий. Правовые основы деятельности в области мелиорации устанавливает Федеральный Закон «О мелиорации земель».

Невыполнение обязательных мероприятий по охране земель, нарушения земельного законодательства влекут за собой наступление юридической ответственности. Земельные правонарушения, которые являются основанием этой ответственности, могут быть двух видов: экологические — нарушения, причиняющие вред земле как охраняемому природному объекту; либо иные — нарушения, которые посягают на вещные земельные права или порядок управления в сфере земельных отношений. За указанные нарушения применяется уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.

Особые санкции — в виде принудительного прекращения права на землю (изъятия земельного участка) — предусмотрены земельным законодательством в качестве меры ответственности за несоблюдение правил рационального использования и охраны земель, использование земель не по целевому назначению и совершение других правонарушений.

Согласно ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. В ст. 285 ГК РФ закреплено, что земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Галина Леонидовна ЗЕМЛЯКОВА,

ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН доктор юридических наук, доцент ecolaw@igpran.ru 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10

земля и земельный участок как объекты земельных правоотношений: проблемы терминологии1

Аннотация. В действующем законодательстве понятия «земля» и «земельный участок» нередко употребляются как тождественные. В статье рассматривается соотношение указанных понятий. Сделан вывод о том, что на данном этапе развития земельных отношений земля является самостоятельным объектом земельных, в том числе управленческих, охранительных и имущественных отношений. Однако применительно к имущественным отношениям термин «земли» может быть использован только в отношении земель, находящихся в публичной собственности. Земли, не индивидуализированные в порядке, предусмотренном кадастровым законодательством, и не признаваемые с позиций Гоажданского кодекса РФ недвижимой вещью, объектом прав, которые подлежат государственной регистрации, могут выступать в качестве самостоятельного объекта отношений по использованию их частными лицами в случаях, прямо предусмотренных Земельным кодексом РФ на основании решений (разрешений) уполномоченных органов власти. Объектом охранительных земельных отношений могут являться как земельные участки, так и земли. Поэтому требует уточнения норма, предусматривающая административную ответственность за самовольное занятие земельного участка. В качестве объективной стороны соответствующего состава правонарушения необходимо предусмотреть самовольное занятие земельного участка, части земельного участка или земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе их использование лицом, не имеющим прав на указанный земельный участок или документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Ключевые слова: объект земельных отношений; объект публичного права; объект имущественных отношений; земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; объект охранительных отношений; самовольное занятие земельного участка.

DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.054-063

© Г. Л. Землякова, 2019

1 Данная работа выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

«Т^ЕСТНИК

в МУНИВЕРСИТЕТА

«LZi^^ имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Землякова Г. Л.

Земля и земельный участок как объекты земельных правоотношений: проблемы терминологии

Объектами земельных отношений согласно ст. 6 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Российская Федерация, являясь суверенным государством, осуществляет власть в пределах территории, ограниченной Государственной границей, и в силу этого является собственником земли. Для того чтобы части земли могли быть предоставлены частным лицам, образуются индивидуализированные объекты — земельные участки. Тем не менее действующее законодательство нередко допускает смешение понятий «земля» и «земельный участок».

Так, гл. 17 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) носит название «право собственности и другие вещные права на землю». Однако ее нормы регулируют отношения по поводу прав на земельные участки. Статья 130 ГК РФ к объектам недвижимости относит именно земельные участки. А в пп. 1 п. 1

0) m

m Л Ь

П

А

ш □

□

Т I

□

ШЕНИЯ

в Я УНИВЕРСИТЕТА

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)

ст. 1 ЗК РФ земля рассматривается в том числе как объект права собственности и иных прав.

Иными словами, одними нормами законодательства земля исключается из объектов права собственности, а другими — устанавливается необходимость возникновения на нее права собственности2.

В пункте 3 ст. 209 ГК РФ говорится о реализации права собственности на природные ресурсы, что представляется не вполне корректным. Однако такой подход соответствует Конституции РФ (ст. 9, 36). Регулируя вопрос оборотоспособности объектов гражданских прав, ГК РФ также говорит о земле и других природных ресурсах (ст. 129). В этой связи обращает на себя внимание название ст. 264 ГК РФ — «права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков».

Надо отметить, что дискуссия о том, что же является или должно являться объектом земельных отношений, гражданских прав, отношений публично-правового характера или отношений частноправовой природы, ведется в научной литературе не первое десятилетие3. Однако изменяющееся законодательство порождает новые вопросы и дискуссии в этой сфере.

Так, по мнению Д. В. Козлова, к объектам гражданских прав могут относиться только земельные участки. Земля в целом как земельный фонд является объектом публичного права и составной частью территории Российской Федерации4.

А. А. Иванов, рассуждая о содержании норм, закрепленных в п. 2 ст. 214 ГК РФ и п. 1 ст. 16 ЗК РФ, отмечает, что в них используется старая лексика советского земельного права, а именно термин «земля», а не «земельные участки». Современные законодательные акты, регулируя отношения по поводу объектов права собственности, почти всегда имеют в виду именно земельные участки5.

Д. А. Тоточенко полагает, что понятие «земля» понимается в ЗК РФ в двух значениях: как синоним земельного участка и как совокупность земельных участков6.

По мнению Н. Ю. Чаплина, земля является объектом публичного права и не может находиться в частной собственности, т.е. не может иметь частноправового режима. Термин «земля» используется в законодательстве в двух значениях. Во-первых, как общее собирательное понятие земли, предполагающее непосредственно землю как природный объект и природный ресурс, а также земельные участки и их части. Во-вторых, в узком понимании термин «земля» используется в значении природного объекта и природного ресурса. «Гражданские право-

2 См.: Дамбиева Т. В. Земля как объект права собственности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 75.

3 См. подробнее: Землякова Г. Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция управления в сфере использования и охраны земель : монография. — М. : РИОР ; Инфра-М, 2013. С. 58—62.

4 См.: Козлов Д. В. Соотношение понятий «земля» и «земельный участок» в современном российском праве // Вопросы российского и международного права. 2016. № 2.

С. 127—139.

5 См.: Иванов А. А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. 2016. № 6. С. 35—41.

6 Тоточенко Д. А. Понятие «земельный участок» и его соотношение со схожими терминами // Журнал российского права. 2016. № 11. С. 152—159.

УНИВЕРСИТЕТА Земля и земельный участок как объекты земельных Q/

имени o.e. кугафина(мгюа) правоотношений: проблемы терминологии

отношения возникают не по поводу земли как природного ресурса, а по поводу земли, которая обладает определенными качествами, позволяющими назвать ее правовой категорией». В связи с этим автору видится целесообразным перенос законодательного определения земельных участков как объектов права собственности и иных вещных прав в ГК РФ7.

Представляется очевидным, что объектами отношений по поводу управления в сфере использования и охраны земель могут быть как земли, так и земельные участки. Например, мониторинг, землеустройство, территориальное планирование, градостроительное зонирование осуществляются применительно не к участкам, а к более обширным территориям. В Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) вносятся сведения не только об объектах недвижимости, в том числе и о земельных участках, но и о различных зонах и территориях. В связи с этим представляется правильным признавать объектами земельных управленческих правоотношений земли и земельные участки. Однако применительно к имущественным отношениям термин «земли» может быть использован только в отношении публичной собственности.

В последние несколько лет в земельном законодательстве появляется все больше конструкций, которые предполагают использование земель, находящихся в публичной собственности, частными лицами или приобретение прав на них без образования земельных участков как объектов недвижимости и гражданского оборота.

Например, в ЗК РФ (гл. У4) земли упоминаются в качестве объекта перераспределения. Однако, несмотря на название гл. У.4 ЗК РФ и статей, содержащихся в ней, речь в них все же идет об индивидуализированных объектах, т.е. о земельных участках.

Так, в соответствии с п. 6 ст. 39.27 ЗК РФ в соглашении о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должно быть предусмотрено обязательство сторон по обеспечению образования земельных участков.

При перераспределении земель и (или) земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности, соглашение о перераспределении должно содержать сведения о возникновении права государственной (муниципальной) и (или) частной собственности на образуемые земельные участки. К соглашению обязательно прилагаются кадастровый паспорт земельного участка или кадастровые паспорта8 земельных участков, которые образуются в результате перераспределения (п. 2, 4 ст. 39.28 ЗК РФ).

Если в ЕГРН отсутствуют сведения о границах земельного участка, который ходится в государственной или муниципальной собственности (имеется в виду учай перераспределения именно земель и земельного участка), то заявитель — частный собственник — проводит кадастровые работы и кадастровый учет, т.е.

гп

находится в государственной или муниципальной собственности (имеется в виду случай перераспределения именно земель и земельного участка), то заявитель —

гп П

7 Чаплин Н. Ю. Понятие и особенности земельного участка как объекта гражданских прав // Журнал российского права. 2018. № 8. С. 155—161.

8 В связи со вступлением в силу с 01.01.2017 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» вместо кадастровых паспортов, по

□

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

I О

всей видимости, должны прилагаться выписки из ЕГРН. ШЕНИЯ

в Я УНИВЕРСИТЕТА

ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)

обеспечивает образование земельного участка, на который он приобретает право собственности (п. 12 ст. 39.29 ЗК РФ).

Нормы гл. ^6 ЗК РФ предусматривают возможность использования земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании разрешения уполномоченного органа.

Согласно п. 3 ст. 39.33 ЗК РФ в разрешении указываются координаты характерных точек границ территории, если планируется использование земель или части земельного участка. В этом случае заявитель прилагает к заявлению о выдаче разрешения схему границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории.

То есть, несмотря на то, что в указанных нормах ЗК РФ говорится об использовании, в частности земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешения уполномоченного органа, такие «земли», согласно приведенным нормам ЗК РФ, все же индивидуализируются, в связи с чем превращаются в объект, именуемый в законе территорией9. Однако земельные участки как объекты имущественных прав, гражданского оборота и кадастрового учета в указанных случаях не образуются и, соответственно, сведения о них в ЕГРН не включаются.

Нормы о публичном сервитуте, введенные в ЗК РФ Федеральным законом от 03.08.2018 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов»10, трудно трактовать однозначно, они вызывают огромное количество вопросов11.

Несмотря на то, что публичный сервитут, устанавливаемый в соответствии с нормами гл. V.? ЗК РФ, не подлежит государственной регистрации в ЕГРН как право или обременение земельного участка, он предоставляет своему обладателю право использования земельных участков и (или) земель. Не вполне понятно, чем же является публичный сервитут — правом, обременением (ограничением) права или зоной, так как нормы ЗК РФ, регулирующие отношения по поводу публичного сервитута, изложены весьма противоречиво. Тем не менее у него есть границы. В соответствии с п. 5 ст. 39.43 ЗК РФ сведения о границах публичного сервитута прилагаются к решению о его установлении, а описание местоположения границ публичного сервитута заносится в реестр границ ЕГРН (ч. 6 ст. 10 Закона «О государственной регистрации недвижимости»).

В соответствии с ЗК РФ получается, что публичный сервитут устанавливается применительно к землям и (или) земельным участкам. Однако к решению

9 Подробнее о территории как объекте земельных отношений см., например: Мельников Н. Н. Территория как объект земельных отношений: доктринальные и практические подходы к постановке проблемы // Хозяйство и право. 2015. № 8 (463). С. 27—38 ; Мельников Н. Н. Соотношение понятий «территория», «зона с особыми условиями использования территорий» и «земельный участок» в доктрине и правоприменительной практике // Хозяйство и право. 2018. № 4 (495). С. 82—91.

10 СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. II). Ст. 5134.

11 См., например: Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 17—37.

УНИВЕРСИТЕТА Земля и земельный участок как объекты земельных имени o.e. кугафина(мгюа) правоотношений: проблемы терминологии

органа власти о его установлении прилагается не схема границ земель, и (или) земельных участков, или их частей, а описание местоположения границ самого публичного сервитута.

Таким образом, земли, не индивидуализированные в порядке, предусмотренном кадастровым законодательством и не признаваемые с позиций ст. 130 ГК РФ недвижимой вещью, т.е. объектом прав, которые подлежат государственной регистрации, могут выступать в качестве самостоятельных объектов отношений по использованию их частными лицами в случаях, прямо предусмотренных ЗК РФ, на основании решений (разрешений) уполномоченных органов власти.

Казалось бы, объектом земельных охранительных отношений в соответствии с гл. II ЗК РФ в первую очередь должны являться земли (в широком смысле). Тем не менее в самом ЗК РФ (п. 1 ст. 60 и п. 3 ст. 76) и в ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) говорится о самовольном занятии только земельных участков. То есть получается, что самовольный захват в соответствии с действующим земельным законодательством возможен только в отношении индивидуализированных земельных участков. Штраф за такое правонарушение по общему правилу исчисляется от кадастровой стоимости участка. Однако на большей части территории России земельные участки не образованы, и все эти земли, соответственно, находятся в государственной собственности.

Возникает вопрос, может ли быть привлечено лицо к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП в случае, если оно самовольно заняло государственные земли?

Надо отметить, что в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. содержалась ст. 61, которая предусматривала ответственность за использование участков земель государственного лесного фонда для раскорчевки, возведения построек, переработки древесины, устройства складов и т.п. без надлежащего разрешения на использование этих участков. При этом ст. 199 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. предусматривала ответственность за самовольный захват участка земли, причинивший значительный ущерб его законному владельцу или собственнику.

Под самовольным занятием земельных участков понималось использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды12. Несмотря на отсутствие в законодательстве терминологического единообразия, в научной литературе понятия самовольный захват земли и самовольное занятие земельных участков нередко отождествлялись13. Ь

Принятый в 1996 г новый Уголовный кодекс РФ декриминализовал самовольный захват земли. А с принятием нового КоАП РФ в 2001 г самовольное занятие ^

П

12 См.: письмо Роскомзема от 29.03.1994 № 3-14-1/404 «Определение основных понятий

видов нарушений земельного законодательства» // СПС «ГАРАНТ». □

13 Подробнее об этом см.: Ивлева А. Ф. Самовольный захват земли: историческая и современная уголовно-правовая оценка // Правовые вопросы недвижимости. 2007. № 1.

□

I О

С. 19. ШЕНИЯ

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

в Я УНИВЕРСИТЕТА

ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)

земельных участков было включено в него в качестве одного из составов административных правонарушений в области охраны собственности.

Из действующей нормы ст. 7.1 КоАП РФ можно сделать вывод о том, что она применима только к индивидуализированным в установленном законом порядке земельным участкам. Применение данной нормы к частям поверхности земли, не индивидуализированным надлежащим образом, не соответствует букве закона. По сути, это ограничивает возможность применения ст. 7.1 КоАП РФ к лицам, которые используют части земной поверхности, не имеющие установленных в соответствии с требованиями законодательства границ.

По мнению В. А. Болдырева, приведенное им в своей статье решение суда о привлечении лица к ответственности по ст. 7.1 КоАП не является полноценным судебным актом, поскольку не содержит указания на кадастровый номер земельного участка, не обладает свойством конкретности. «Указание в мотивировочной части данного решения на кадастровый квартал, в котором находится «земельный участок», не спасает ситуации, впрочем, как и указание построек, между которыми он находится. По-видимому, земельный участок, прошедший кадастровый учет, в данном деле попросту отсутствовал»14.

Надо отметить, что в судебной практике встречались дела, когда суд признавал незаконными и отменял постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ в связи с отсутствием четкости в описании границ самовольно занятых земельных участков. Например, ФАС Поволжского округа, оставляя без изменения постановления судов нижестоящих инстанций о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за использование земельных участков без правоустанавливающих документов, в своем постановлении, в частности, указал следующее. Событие вменяемого рыболовецкому колхозу административного правонарушения в протоколе об административном правонарушении не описано, в нем, в частности, не отражено как используются спорные земельные участки, какие это земли (сельскохозяйственные угодья, пашни, сенокосы, пастбища), кто их правообладатель, каковы конкретные границы спорных земель (с приложением соответствующих планов, кадастров и т.д.), проводился ли осмотр территорий спорных земельных участков15.

Седьмой арбитражный апелляционный суд оставил в силе решение суда нижестоящей инстанции, которым удовлетворено требование Общества о признании незаконным и отмене постановления Управления Росреестра о назначении административного наказания по ст. 7.1 КоАП РФ. Мотивируя свою позицию по делу, суд, в частности, указал, что оспариваемым постановлением обществу вменяется самовольное занятие земельного участка, прилегающего с юго-западной и южной сторон к земельному участку, находящемуся у общества в субаренде. Однако доказательств, по мнению суда, недостаточно для признания факта само-

14 Болдырев В. А. Рассмотрение судами требований об обязании произвести снос самовольной постройки и освободить земельный участок // Вестник арбитражной практики. 2013. № 3. С. 16.

15 Постановление ФАС Поволжского округа от 27.04.2009 по делу № А06-6203/2008 // СПС «КонсультантПлюс».

УНИВЕРСИТЕТА Земля и земельный участок как объекты земельных Q|

имени o.e. кугафина(мгюа) правоотношений: проблемы терминологии

вольного занятия обществом земельного участка. Материалы дела не содержат кадастрового паспорта земельного участка, а также иных документов, подтверждающих местонахождение границ земельного участка, арендуемого обществом, что свидетельствует о недоказанности вины Общества во вмененном ему правонарушении по ст. 7.1 КоАП РФ16.

Тем не менее согласно подавляющей части судебных актов, которые выносятся в настоящее время арбитражными судами и судами общей юрисдикции по делам о самовольном занятии и использовании гражданами и юридическими лицами формально не существующих земельных участков (а по сути — земель), постановления о привлечении к административной ответственности таких лиц по ст. 7.1 КоАП РФ остаются без изменений.

Так, в отношении гражданина Л. государственным инспектором по использованию и охране земель был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ. По результатам проверки земельного участка площадью 435 кв. м, который находился у гражданина на праве аренды, составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства, согласно которому данный земельный участок используется Л. как единое землепользование совместно с другим земельным участком площадью 755 кв. м. На земельном участке общей площадью 1190 кв. м находятся садовый дом, два сарая, произрастают плодово-ягодные деревья, кустарники. Правоустанавливающие документы на занимаемый земельный участок площадью 755 кв. м гражданином Л. представлены не были. Факт совершения Л. административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ (в части использования земельного участка площадью 755 кв. м без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю), подтверждается, по мнению суда, собранными по делу доказательствами17.

За самовольное занятие земельного участка привлекаются к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ не только лица, которые «прихватили» к принадлежащему им земельному участку часть земель, находящихся в государственной собственности, но и лица, имеющие зарегистрированные права на объекты недвижимости, расположенные на фактически существующих земельных участках.

Так, например, при проведении плановой проверки соблюдения земельного законодательства Управлением Росреестра в отношении Учреждения при использовании им огороженного с трех сторон земельного участка площадью 2 836 кв. м было установлено, что на участке расположены объекты недвижимости, принадлежащие Учреждению на праве оперативного управления, и другие строения, сооружения, используемые им. Е

Земельный участок как таковой не образован, на кадастровый учет не поставлен, права на него не зарегистрированы. Нарушение требований земельного законодательства, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, Е

было выявлено и зафиксировано в акте проверки, фототаблице, схематическом

А

Ш

16 Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2013 по делу № А03-7214/2013 // СПС «КонсультантПлюс».

17 Постановпение Верховного Сипа РФ от 13 12 2013 № 33-АП13-6 // СПС «Конс\/питант-

Постановление Верховного Суда РФ от 13.12.2013 № 33-АД13-6 // СПС «Консультант Плюс». ШЕНИЯ

чертеже земельного участка, протоколе об административном правонарушении. Юридическое лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 100 000 руб. По мнению Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, событие административного правонарушения и вина заявителя в его совершении материалами дела подтверждены18.

Таким образом, несмотря на то, что в ст. 7.1 КоАП РФ говорится о земельных участках и их частях, на основании анализа судебной практики можно сделать вывод о том, что к ответственности, предусмотренной данной нормой, может быть привлечено лицо не только за занятие земельного участка (в смысле земельно-кадастрового законодательства), но и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых земельные участки не образованы.

Обращает на себя внимание также то, что объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, выражается в первую очередь в использовании земельного участка лицом, которое не имеет прав на него. Однако, на основании анализа земельного, гражданского законодательства, а также законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество можно сделать вывод о том, что рассмотренные выше разрешения на использование земель или земельных участков, решения уполномоченных органов власти об установлении публичных сервитутов в целях, предусмотренных ст. 39.37 ЗК РФ, не являются основаниями возникновения прав на земельные участки. То же самое касается схем размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, которые являются основанием для использования соответствующих земельных участков для указанных целей.

Если строго следовать букве закона, то все лица, использующие земли, земельные участки или их части на основании приведенных документов, могут быть признаны правонарушителями и привлечены к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ, так как какие-либо права (титулы) на земельные участки, подлежащие государственной регистрации, у них отсутствуют.

В связи с вышеизложенным, во избежание неоднозначного толкования нормы, содержащейся в ст. 7.1 КоАП РФ, как представляется, следует уточнить ее, указав в качестве объективной стороны предусмотренного ею состава правонарушения не только самовольное занятие земельного участка или его части, но и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Также необходимо дополнить данную норму указанием на использование земельного участка лицом без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, частично вернув ее прежнюю редакцию, действовавшую до 20.03.2015.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

18 Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2015 № 15АП-19250/2015 по делу № А32-30391/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

УНИВЕРСИТЕТА Земля и земельный участок как объекты земельных имени o.e. кутафина(мгюа) правоотношений: проблемы терминологии

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Болдырев В. А. Рассмотрение судами требований об обязании произвести снос самовольной постройки и освободить земельный участок // Вестник арбитражной практики. — 2013. — № 3. — С. 14—22.

2. Дамбиева Т. В. Земля как объект права собственности Российской Федерации // Журнал российского права. — 2005. — № 11. — С. 71—75.

3. Землякова Г. Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция управления в сфере использования и охраны земель : монография. — М. : РИОР ; Инфра-М, 2013. — 357 с.

4. Иванов А. А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. — 2016. — № 6. — С. 35—41.

6. Козлов Д. В. Соотношение понятий «земля» и «земельный участок» в современном российском праве // Вопросы российского и международного права. — 2016. — № 2. — С. 127—139.

8. Мельников Н. Н. Соотношение понятий «территория», «зона с особыми условиями использования территорий» и «земельный участок» в доктрине и правоприменительной практике // Хозяйство и право. — 2018. — № 4 (495). — С. 82—91.

9. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. — 2018. — № 10. — С. 17—37.

10. Тоточенко Д. А. Понятие «земельный участок» и его соотношение со схожими терминами // Журнал российского права. — 2016. — № 11. — С. 152—159.

11. Чаплин Н. Ю. Понятие и особенности земельного участка как объекта гражданских прав // Журнал российского права. — 2018. — № 8. — С. 155—161.

Ш

m Е

Л

Ь Н

Е

П

А

ш □

Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль. В экологическом понимании — это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами природы — лесами, недрами, водами, а в широком смысле — охватывающая все природные ресурсы.

С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности — является материальной базой вся-кого производства. Она — источник (ресурс) удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.

В социальном отношении — это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других — наряду с государственной — кооперативной, частной и личной собственностью.

В Российской Федерации вся земля находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.

Особенности правового регулирования земельных отношений:

• а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основными субъектами земельной собственности должны быть граждане Российской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории. Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;
• б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений.
• в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации), в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;
• г) в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголовных и иных правоотношений. Так, если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность, то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который необходимо осуществлять в целях:

-своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;

-оценки эффективности этих землеохранительных мероприятий;

-информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать: регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями; сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений; создание и ведение банков данных; оценку и прогнозирование изменения состояния земель.

• 2. Земля — важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права. Они должны регулироваться нормами земельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.
• 3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере различных отраслей права:
  • * государственного, нормами которого регулируются админист-ративно-государственное устройство, государственные границы и су-веренитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией) особый режим использования земель;
  • * административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;
  • * гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм гражданского права в регулировании земельных отношений.
• 4. Земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи — относительно недвижимые, так как они в принципе переместимы при желании человека.

Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, — движимое имущество. Эти две составные части — недвижимость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.

Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый комплекс при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйственном пользовании.

Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учитывает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере объектом имущественных отношений.

5. Горные, лесные и водные отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством РФ и ее субъектов.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и видимость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по правилам имущества, которое является объектом гражданского права.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природные ресурсы — основу жизнедеятельности народов России, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, 58 Конституции РФ).

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное — на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законода-тельством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.

6. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличиваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порождает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением располагаемых на ней объектов, нормировании отв./да земель в пользование и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несельскохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельскохозяйственного назначения.

Земля не может быть перенесена в другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами производства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства (другого имущества).

При правильном использовании земли ее плодородие не только не ухудшается, а постоянно возрастает.

Земля обладает большей ценностью, чем обычное имущество. Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена таким изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество создает невиданное по своим качествам и ценностям имущество, то и тогда земля будет ценнее его.

* Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в пространстве.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать предмет земельного права следующим образом.

• 1. Предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.
• 2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.
• 3. Земельные отношения — это общественные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного права.

Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.

Земельное право — самостоятельная отрасль права, направленная на регулирование земельных отношений в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лив, и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенствование и создание эффективного земельного строя в России, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель, надлежащие условия равноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и охраны земельных прав граждан и других пользователей землей.