Прежде чем комментировать непосредственно текст самой статьи, будет не лишним остановиться на ее наименовании — «Жилищное законодательство». Хотелось бы, чтобы уважаемый читатель четко понимал и различал понятия «жилищное законодательство» и «Жилищный кодекс». Из теории права мы знаем, все российское право подразделяется на отдельные отрасли права и соответственно на отрасли законодательства. В основе этого разграничения лежат предмет и метод правового регулирования тех или иных общественных отношений. Жилищное законодательство включает в себя Жилищный кодекс РФ, другие акты жилищного законодательства, которые принимаются специально для регулирования жилищных отношений. Жилищное право как отрасль права можно представить как совокупность (или систему) всех правовых норм, регулирующих жилищные отношения.

1. Кодекс установил новую, основанную на Конституции РФ, систему жилищного законодательства (ст. 5) (точнее, повторяет норму Конституции РФ), которое, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях. Это означает, что федеральные органы власти, прежде всего законодательные, уполномочены принимать нормативные правовые акты (в том числе и федеральные законы), в которых очерчиваются общие для всей России границы правового регулирования жилищных отношений и закрепляются общие, единые принципы управления жилищной сферой. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, на основе таких нормативных правовых актов принимают собственные акты, которые, во-первых, конкретизируют положения федеральных актов применительно к конкретной территории, во-вторых, регулируют сферы, которым федеральный законодатель вообще не уделил внимания.

Жилищное законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, регулирующих определенный круг общественных отношений, связанных прежде всего с удовлетворением жилищной потребности граждан.

2. На основании ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому следует руководствоваться как законодательными актами, принятыми федеральными органами государственной власти, так и актами, принятыми федеральными органами субъектов РФ.

Часть 2 комментируемой статьи содержит полный перечень нормативных правовых актов разных уровней, посредством которых осуществляется правовое регулирование жилищных отношений в Российской Федерации. На юридическом языке такие нормативные правовые акты называют источниками жилищного законодательства. К источникам жилищного законодательства относятся следующие нормативные правовые акты: Жилищный кодекс Российской Федерации; федеральные законы, принятые в соответствии с Кодексом; указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ); постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ); акты федеральных органов исполнительной власти; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Нормы жилищного права содержатся в Конституции РФ. Кроме того, к актам федерального жилищного законодательства относятся комментируемый Кодекс, принятые в соответствии с ним иные федеральные законы. Среди федеральных законов здесь не упоминается ГК РФ, однако следует иметь в виду, что им регулируются право собственности и другие вещные права на жилые помещения (ст. ст. 288 — 293 ГК РФ), а также отдельные виды обязательств, предметом которых могут быть жилые помещения (купля-продажа, аренда, наем, рента, мена, дарение, подряд и др.). К числу федеральных актов жилищного законодательства относятся также принятые в соответствии с указанными федеральными законами указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

Перечень является исчерпывающим. Но следует иметь в виду, что возможен еще один источник жилищного законодательства — это международные договоры Российской Федерации. Напомним, Конституция Российской Федерации установила примат международных договоров над национальным законодательством.

3. В соответствии с нормой, указанной в ч. 3 ст. 5 Кодекса, указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы жилищного законодательства, должны соответствовать правовым актам высшей юридической силы, т.е. непосредственно Кодексу и другим федеральным законам.

4. Важнейшую роль в правовом регулировании жилищных отношений играют нормативные правовые акты Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. Это связано, в частности, с тем, что комментируемый Кодекс содержит немало бланкетных норм (бланкетная норма — правовая норма, предоставляющая государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.), предоставляющих Правительству РФ право самостоятельно регулировать многие жилищные отношения. Напомним, что компетенция определяется ФКЗ от 17.12.1997 «О Правительстве Российской Федерации». В сфере организации исполнения законов и иных правовых актов Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров России, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 23 ФКЗ от 17.12.1997 «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Целесообразно обратить внимание на то, что акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Кроме того, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (см. ст. 33 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

5. В ч. 5 ст. 5 Кодекса нашли свое отражение полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере правового регулирования жилищных отношений. В связи с принятием и введением в действие нового Кодекса должны быть приняты многие законы и подзаконные акты, в том числе предусмотренные Кодексом. Надо заметить, органы исполнительной власти вправе издавать акты по вопросам жилищных отношений лишь в случаях и пределах, прямо предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства.

6. Помимо названных федеральных органов, осуществляющих нормотворчество в сфере регулирования жилищных отношений, нормы жилищного законодательства могут быть установлены также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные органы принимают правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, только в пределах своих полномочий на основании Кодекса. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены в ст. 13 Кодекса.

7. В системе жилищного законодательства выделены также правовые акты органов местного самоуправления. Основанием их принятия служат нормы Конституции РФ, ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также соответствующие законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований. Система муниципальных правовых актов установлена в ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поскольку именно на муниципальный уровень Кодекс перенес основную нагрузку по решению практических вопросов жилищной реформы, уместно охарактеризовать указанные правовые акты подробнее.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, то указанные акты издает глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

8. Подобно тому как прежде это было сделано в ГК РФ (п. 2 ст. 3), новый Кодекс в ч. 8 ст. 5 закрепил собственное верховенство в системе федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих жилищные отношения. Все нормы указанных актов должны соответствовать Кодексу, и при возникновении правовых коллизий применяются именно положения Кодекса.

Относительно «подчиненности» Кодексу норм подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных правовых актов субъектов Федерации и правовых актов органов местного самоуправления с точки зрения иерархии актов в системе жилищного законодательства данное положение не вызывает сомнений. Однако почему Кодекс, являясь таким же федеральным законом, как все прочие, тем не менее обладает по отношению к ним большей юридической силой, убедительно объяснить будет непросто. Вероятно, комментируемое правило ч. 8 ст. 5 Кодекса можно рассматривать как своеобразную «внутреннюю договоренность» правовых норм, содержащихся в актах жилищного законодательства.

СТ 5 ЖК РФ.

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии
с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними
указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации,
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и
иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов
органов местного самоуправления.

3. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не
должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

4. Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы,
регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других
федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

5. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые
акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах,
предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента
Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы
и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения,
в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с
настоящим Кодексом других федеральных законов.

7. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты,
содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в
соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.

8. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных
законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных
правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного
самоуправления, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 5 Жилищного кодекса РФ

Жилищное законодательство является комплексной отраслью законодательства, включающей нормы различных отраслей права в связи с общественными потребностями использования ряда методов, принципов правового воздействия в одном акте.

Формирование жилищного законодательства и его развитие связаны с определяющим значением предмета правового регулирования (в сравнении с методом) в связи с отраслевой кодификацией. Методы и принципы права используются здесь через составляющие его отраслевые нормы в процессе регламентации разных групп общественных связей.

Жилищное законодательство включает в себя правовые нормы:

а) преимущественно нормы гражданского права (вопросы владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями; заключения договоров социального, коммерческого найма; по обслуживанию; ремонту и т.д.);

б) нормы административного права (административного законодательства) (регулирование отношений по принятию на учет нуждающихся в жилье, установление очередности; применительно к удовлетворению жилищных потребностей за счет государственного, муниципального жилья — ст. 51, 52 Кодекса);

в) нормы государственного права (установление компетенций органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области жилищных отношений — ст. 12, 13, 14 Кодекса);

г) нормы финансового права (органы государственной власти используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан — п. 2 ст. 2 Кодекса);

д) нормы гражданского процессуального права (факт владения и пользования недвижимым имуществом может быть установлен судом в порядке особого производства — подп. 6 п. 2 ст. 264 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, далее — ГПК РФ).

Жилищное законодательство не только содержит ряд норм гражданского права, но и в целом опирается на нормы гражданского законодательства. Последние (нормы гражданского законодательства) в процессе правового регулирования различных групп общественных отношений выступают в качестве нормативной базы для жилищного законодательства.

1) Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует право собственности на жилые помещения; устанавливает правомочия владения, пользования и распоряжения собственника (ст. 288 — 293 ГК РФ);

2) в Гражданском кодексе Российской Федерации выделены правовые нормы, регулирующие договоры социального и коммерческого найма, права и обязанности наймодателей и нанимателей (ст. 671 — 688 ГК РФ);

3) жилищное законодательство использует способы защиты жилищных прав (ст. 11 Кодекса), предусмотренные ГК РФ (ст. 12 ГК РФ);

4) жилищное законодательство руководствуется сроками исковой давности, предусмотренными ст. 195 — 208 ГК РФ;

5) общие требования Гражданского кодекса Российской Федерации относительно обязательств, условий договора распространяются и на жилищные отношения, хотя в полном объеме они и не предусмотрены;

6) жилищное законодательство использует способы обеспечения исполнения обязательств (неустойка, удержание, залог, поручительство и др.), установления мер ответственности, предусмотренные ГК РФ и т.д.

Все перечисленные, другие положения Гражданского кодекса Российской Федерации не свидетельствуют ли о роли гражданского права как базы и системы механизмов привода для норм жилищного законодательства?

1. На основании подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Совместное ведение предполагает разграничение компетенций органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 12, 13, 14 Кодекса).

Инвалиды имеют право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с Перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации. Указанное право учитывается при постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставления жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фондов.

Одновременно с Жилищным кодексом Российской Федерации были приняты отдельные законодательные акты, направленные на совершенствование рыночного механизма в жилищной сфере. К ним, в частности, относятся:

— Закон Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. «О жилищных накопительных кооперативах» <*>;
———————————
<*> Там же. Ст. 41.

3. Указы Президента Российской Федерации по характеру являются индивидуальными (по обычным полномочиям) и нормативными правовыми. В последнем случае они приобретают значения закона. Указы могут быть направлены на толкование, конкретизацию и детализацию закона либо порядок его применения. Как показывает практика последних лет, указы Президента Российской Федерации обычно издаются по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, реализации Государственных целевых программ «Жилище», «Свой дом»; «Государственных жилищных сертификатов», мер по государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья, в частности, через кредиты.

4. Правительство Российской Федерации как высший исполнительно-распорядительный орган издает акты в форме постановлений и распоряжений.

Нормативно-правовой характер носят постановления, содержащие первоначальные и производно-конкретизирующие нормы.

Правительство Российской Федерации принимает постановления по вопросам совершенствования кредитования по приобретению жилья, жилищному строительству; реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, установления стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, учета, контроля за использованием жилищного фонда, разработки правил пользования жилыми помещениями, обмена и бронирования; о жилищно-коммунальных льготах для отдельных категорий граждан и др.

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 г. «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» предусматривает создание целостной системы ипотечного жилищного кредитования, которая включает в себя предоставление долгосрочных жилищных ипотечных кредитов коммерческими банками и иными кредиторами гражданам-заемщикам, а также механизм обеспечения кредиторов долгосрочными ресурсами для кредитования.

— получения за счет средств федерального бюджета единовременного денежного пособия и оплаты стоимости проезда;

— получения отдельного жилого дома (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором (заключенным с органами местного самоуправления);

— бронирования сроком на 3 года жилой площади (кроме приватизированной) по месту проживания до переселения.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется предоставлять семьям, переселившимся в сельскую местность, долгосрочную беспроцентную ссуду на хозяйственное обзаведение.

5. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в настоящее время выступает Министерство регионального развития Российской Федерации. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, являясь структурным подразделением Министерства регионального развития, оказывает услуги по управлению государственным имуществом и правоприменению, за исключением функций по контролю и надзору, издает индивидуальные правовые акты, ведет реестры и кадастры.

До официальной отмены продолжают действовать правила, санитарно-технические, иные нормы, нормативы, утвержденные постановлениями Госстроя Российской Федерации.

Правила и нормы включают в себя требования относительно организации технического обслуживания и текущего ремонта жилищного фонда, содержания помещений и придомовой территории, технического обслуживания и ремонта строительных конструкций, технического обслуживания и ремонта инженерного оборудования.

Установлены предельные сроки устранения неисправностей при выполнении внепланового (непредвиденного) текущего ремонта отдельных частей жилых домов и их оборудования; перечень работ по содержанию жилых домов; работ, относящихся к текущему, капитальному ремонту и т.д.

Согласно этим требованиям не допускается:

— использование жилого помещения для целей, не предусмотренных проектной документацией;

— хранение и использование в жилых помещениях веществ и предметов, загрязняющих воздух;

— выполнение работ или других действий, являющихся источником повышенных уровней шума, вибрации, загрязнения воздуха, захламление, загрязнение и затопление подвалов и технических подполов, лестничных пролетов, клеток, чердачных помещений;

— использование бытовых газовых приборов для обогрева помещений.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы, иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения по определению порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации, установлению порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда и др. (см. комментарий к ст. 13 Кодекса).

11 июня 2003 г. принят Закон Республики Саха (Якутия) «Об оказании материальной помощи гражданам, лишившимся жилья вследствие наводнения 2001 г. в городе Ленске Республики Саха (Якутия), выехавшим за пределы Республики Саха (Якутия)».

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействительными ст. 1 и 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 г., считая их противоречащими федеральному законодательству.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22 января 2004 г. заявление прокурора удовлетворено. В кассационной жалобе Государственного собрания Республики Саха (Якутия) был поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 26 мая 2004 г. жалобу удовлетворила по следующим основаниям.

Согласно преамбуле Закона Республики Саха (Якутия) «Об оказании материальной помощи гражданам, лишившимся жилья вследствие наводнения 2001 г. в городе Ленске Республики Саха (Якутия), выехавшим за пределы Республики Саха (Якутия)», целью Закона в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» является возмещение материального ущерба гражданам, лишившимся жилья.

В силу ст. 1 названного Закона предприятия вправе оказывать материальную помощь в форме передачи жилья, принадлежащего указанным хозяйствующим субъектам, в собственность гражданам, лишившимся жилья вследствие наводнения в г. Ленске в 2001 г.

7. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий.

В уставе проводятся разграничения полномочий по принятию правовых, иных актов между выборным, представительным, постоянно действующим органом муниципального образования (называемым обычно советом) и Главой муниципального образования (Главой администрации).

Актам, принятым тем или другим местным органом, может быть придана юридическая сила как нормативно-правового акта (закон муниципального образования, закон муниципалитета).

Они могут носить характер ненормативных либо индивидуальных предписаний (назначение на должность, установление конкретным лицам льгот и преимуществ и т.п.) либо обычных рекомендаций, создающих права и обязанности после трансформации (преобразования через соответствующие процедуры).

Глава муниципального образования (Глава администрации) обычно принимает постановления, являющиеся нормативно-правовыми актами (рассчитанными на многократное применение в течение длительного периода времени), руководствуясь законами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иными законодательными актами, а также дает распоряжения (как индивидуальный акт).

Акты глав муниципальных образований могут именоваться и приказами, правилами, инструкциями.

В уставе муниципального образования должны быть предусмотрены объем и виды жилищного фонда; права и пределы распоряжения им (фондом) выборным, представительным органом, Главой администрации.

Учет нуждающихся в жилье, основание и порядок предоставления муниципального жилья регламентируются в Правилах предоставления муниципального жилья, утверждаемых советом муниципального образования.

Учет муниципального жилья, установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им жилья по договору социального найма, перевод жилых помещений в нежилые, признание жилых помещений непригодными для проживания и другие вопросы, требующие оперативного решения, находятся, как правило, в ведении Главы администрации.

8. Положения этой статьи выражают структуру жилищного законодательства в вертикальной плоскости. Суть ее (структуры) заключается в иерархическом построении нормативных правовых актов на основе принципа верховенства. При этом каждый акт, регулирующий жилищные отношения, занимая свою «нишу» подчиненного положения, согласуется с вышестоящим и не противоречит ему.

Сказанное характеризует важнейший признак иерархии — «юридическую силу нормативных правовых актов».

Закон обладает высшей юридической силой в сравнении с указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и т.д.

Юридическая сила нормативных правовых актов основывается и на принципах территориального устройства. Жилищно-правовые акты, принятые высшими органами государственной власти Российской Федерации (Государственной Думой Российской Федерации), обязательны для применения на всей территории Российской Федерации, всеми ее субъектами.

Нормативно-правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в пределах их компетенций, действуют на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; при этом, если они не противоречат законодательству Российской Федерации.

5. История российского жилищного права. Развитие жилищных правоотношений

1. Краткий исторический анализ позволяет сделать вывод о том, что жилье, являясь элементом материальной культуры, прошло длинный путь: от естественных укрытий и пещер до современных домов-небоскребов. На разных этапах развития общества по-разному решались вопросы обеспечения граждан жильем.

2. Жилищное хозяйство дореволюционной России принадлежало в основном частным предпринимателям и являлось наиболее отсталым в мире. По низкому уровню благоустройства и переуплотненности жилища, а также по антисанитарии Россия занимала первое место в Европе. Захватившие в 1917 г. власть большевики сразу занялись решением жилищного вопроса согласно своим программным документам.

3. Основой этих программ являлись идеи экспроприации домов буржуазии в пользу рабочих. Документами, регламентирующими эту жилищную политику, были декрет СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и декрет ВЦИК от 6 (29) декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью». В 1921 г. на основе постановления СНК РСФСР от 8 августа «Об управлении домами» руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему. Управлением муниципализированными домами занимались трудящиеся, проживавшие в этих домах. Они могли избирать заведующих сроком на один год.

4. Постепенно стали использоваться и другие формы управления домами. Так, с 1921 г. в городах создаются жилищные товарищества, а с 1924 г. — первые жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы). В 1960-е гг. встала задача достижения значительного прироста жилищного фонда. ЖК РСФСР был принят в 1983 г. С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась за счет не общественных фондов потребления, а собственных средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции РФ).

5. Начало 1990-х гг. характеризуется реализацией некоторых программ жилищного строительства, основной из которых является государственная целевая программа «Жилище». Следует отметить также принятие 10 июля 1995 г. Федеральной программы «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

6. Новым этапом в развитии российского жилищного права стало принятие ЖК РФ. Большинство норм ЖК РСФСР 1983 г. уже давно устарели и не соответствовали стихийно развивающимся в русле рыночных преобразований жилищным отношениям. Реальность требовала соответствующего законодательного закрепления. ЖК РФ узаконил недопустимость произвольного лишения жилья, неприкосновенность жилища и собственности, недопустимость ограничения или лишения права пользования жилым помещением и т. д.

§ 4

Соотношение предметов ведения федерального и регионального жилищного законодательства, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих жилищные отношения

Как было указано выше, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Поэтому лишь часть норм жилищного законодательства относится к федеральному законодательству, при этом достаточно большая часть норм — к законодательству субъектов Федерации и к актам органов местного самоуправления.

С практической точки зрения делать правильные шаги по такому «разнокалиберному» правовому полю затруднительно и в связи с тем, что жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую нормы гражданского, административного, а также конституционного права. Внутриотраслевое разделение компетенции в данной области между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления впервые предусмотрено в ЖК РФ. И очень важно, что одной из основных задач федерального жилищного законодательства является определение границ тех вопросов, которые должны регулироваться федеральным жилищным законодательством, с одной стороны, нормативными правовыми актами субъектов Федерации — с другой стороны, и актами органов местного самоуправления — с третьей.

При этом представляется, что большая и наиболее важная часть норм жилищного законодательства должна относиться к федеральному законодательству и на федеральном уровне развитие жилищного законодательства должно идти только (или преимущественно) по пути принятия федеральных законов. Так, значительная часть вопросов жилищных отношений, по своей природе относящихся к гражданско-правовым (право собственности на жилые помещения, договор жилищного найма, определение порядка организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья, а также основ их правового положения и др.), должна, в силу ст. 71 Конституции РФ, регулироваться федеральными законами. Другие вопросы, не относящиеся в силу Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, могут регулироваться правовыми актами субъектов Федерации, которые должны создавать свою законодательную базу в области регулирования жилищных отношений.

Поскольку жилищное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы законодательства РФ, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений должно идти главным образом по пути кодификации.

Принятие ЖК РФ:

во-первых, значительно систематизирует и уменьшает количество принимаемых в соответствии с Кодексом других (специальных) федеральных законов;

во-вторых, снижает возможность регулирования жилищных отношений на федеральном уровне иными нормативными правовыми актами, главным образом ведомственными;

в-третьих, четко проводит черту, определяющую границы предмета ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений.

Следует подчеркнуть, что в ЖК РФ впервые прописаны четкие нормы, определяющие границы ведения субъектов Федерации в регулировании жилищных отношений. Это должно прекратить практику превышения ими своих полномочий, а в отдельных случаях привести к принятию актов, регулирующих весь спектр жилищных отношений, в том числе по вопросам, являющимся исключительной компетенцией Российской Федерации.

В этой связи развитие жилищного законодательства субъектов Федерации, по всей видимости, должно идти (в отличие от федерального законодательства) по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации. Вот перечень вопросов, которые ЖК РФ (ст. 13) отнесены к компетенции субъектов Федерации:

— государственный учет жилищного фонда субъекта Федерации;

— определение порядка предоставления жилых помещений жилищных фондов специализированного использования субъекта Федерации;

— определение оснований признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

— определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации;

— определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации;

— признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации непригодными для проживания;

— определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

— осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам;

— осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и правила содержания общего и многоквартирного дома;

— иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления наделяются отдельными полномочиями в области жилищного законодательства согласно ст. 14 ЖК РФ.

К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

— учет муниципального жилищного фонда;

— признание в установленном порядке граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

— ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

— определение порядка предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда специализированного использования;

— предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

— принятие в установленном порядке решений о переводе соответствующих помещений в жилые или нежилые помещения;

— согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

— признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

— осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам;

— иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Федерации.

Безусловно, определение системы жилищного законодательства, в том числе в субъектах Федерации, является задачей федерального законодательства. При этом субъект Федерации и орган местного самоуправления не вправе самостоятельно определять понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, если в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия, в противном случае неизбежна не только путаница, но и нарушение прав участников жилищных отношений.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке