Как назывался законосовещательный орган российской империи, 2 учреждение государственного совета

Государственная дума — в 1906-1917 гг. высшее наряду с Государственным советом, законодательное (нижняя палата первого российского парламента), учреждение Российской империи.

Предыстория формирования Государственной думы

Учреждение Государственной думы явилось последствием широкого общественного движения всех слоев населения России, особенно сильно проявившегося после неудач русско-японской войны 1904-1905 гг., раскрывшей все недостатки бюрократического управления.
В рескрипте 18 февраля 1905 года император Николай II выразил обещание «отныне привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений».
Однако, выработанное комиссией под председательством министра внутренних дел Булыгина и изданное 6 августа положение о Государственной думе создало не законодательный орган, не парламент в европейском смысле, а законосовещательное учреждение с весьма ограниченными правами, избираемое ограниченными категориями лиц: крупных собственников недвижимых имуществ, крупных плательщиков промыслового и квартирного налога и на особых основаниях крестьян.
Закон о Думе 6 августа вызвал во всей стране сильное недовольство, вылившееся в многочисленных митингах протеста против искажения ожидавшейся коренной реформы государственного строя и завершившееся в октябре 1905 года грандиозной забастовкой всей железнодорожной сети в Европейской России и Сибири, фабрик и заводов, промышленных и торговых заведений, банков и других акционерных предприятий, и даже многих служащих в государственных, земских и городских учреждениях.

17 октября 1905 года появился манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором были намечены основы новой конституционной формы управления Россией: 1) населению дарованы незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов; 2) установлено как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы; 3) обещано привлечь теперь же по мере возможности к участию в выборах в Государственную думу те классы, которые лишены были вовсе избирательных прав.
В развитие начал манифеста 17 октября были изданы 11 декабря 1905 года дополнительные правила о выборах, понизившие имущественный избирательный ценз и предоставившие избирательные права чиновникам и рабочим.
Однако, преобразование 20 февраля 1906 года Государственного совета в верхнюю законодательную палату, и издание 8 марта 1906 года Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов (сужавших контроль Государственной Думы над бюджетом) и Основных законов (23 апреля 1906 года) сократили круг вопросов, находившихся в ведении Государственной думы.

Порядок выборов в Государственную думу

Государственная дума избиралась на 5-летний срок, до истечения которого могла быть распущена императором, назначавшим одновременно новые выборы и время созыва. Это право применялось императором Николаем II для роспуска Государственной думы 1-го и 2-го созывов.
В основание избирательной системы были положены цензовое и отчасти сословное начало.
Выборы в первую и вторую Думы проходили на основании «Положения о выборах в Государственную думу» от 6 августа 1905 года и именного высочайшего указа от 11 декабря 1905 года «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу».
Выборы были многоступенчатыми, проводились по четырем неравноправным куриям: 1) землевладельческой, 2) земледельческой, 3) городской и 4) рабочей.

Норма представительства составляла: один выборщик на 2 тыс. населения в землевладельческой курии, на 4 тыс. — в городской, на 30 тыс. — в крестьянской, на 90 тыс. — в рабочей.
Для участия в выборах по землевладельческой курии устанавливался земельный ценз — владение от 100 до 650 десятин земли в зависимости от местности, и имущественный ценз — наличие недвижимой собственности стоимостью не менее 15 тыс. рублей.
Городские избиратели в столицах и 24 крупных указанных в законе городах составляли один разряд (избирательная курия), пользующийся правом двухстепенной подачи голосов, то есть избиратели выбирали выборщиков, а последние в одном собрании — членов Думы.
Избиратели в уездах и всех других городах образовывали два разряда: 1) крупные землевладельцы и 2) владельцы 1/10 ценза и священнослужители; первые выбирали двухстепенными выборами, а вторые — трехстепенными, то есть на предварительных съездах избирали уполномоченных, которые на уездных съездах вместе с крупными землевладельцами избирали выборщиков для губернского избирательного собрания.
Для крестьян и рабочих предусматривалась сложная многоступенчатая система выборов. Сельские и хуторские крестьянские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах — уполномоченных, последние на уездных сходах — выборщиков от волостей.
По рабочей курии каждый завод, фабрика, предприятие горно-заводской промышленности, железнодорожная мастерская с числом рабочих мужского пола от 50 до 1000 человек избирали одного уполномоченного. Наиболее крупные предприятия избирали уполномоченного от каждой тысячи рабочих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское собрание уполномоченных от рабочих. На нем избирались выборщики для участия в губернском избирательном собрании.
Выборщики губернии от всех курий (от уездов, городских избирателей и крестьян) избирали установленное законом количество членов Государственной думы на губернском избирательном собрании.

Выборы в третью и четвертую Государственные думы проходили на основании высочайшего манифеста от 3 июня 1907 года «О роспуске Государственной думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу», а также нового избирательного закона.
Число выборщиков было коренным образом перераспределено в пользу помещиков и крупной буржуазии.
При этом городская курия делилась на курии 1-го разряда (крупная буржуазия) и 2-го разряда (мелкая буржуазия и городская интеллигенция).
Теперь в курии землевладельцев один выборщик приходился на 230 избирателей, в 1-м разряде городской курии — на 1000 избирателей, во 2-м разряде — на 15 тыс., в крестьянской курии — на 60 тыс., в рабочей — на 125 тыс.
Таким образом, землевладельческая курия и крупная буржуазия избирали 2/3 всех выборщиков, а на долю крестьян и рабочих приходилось около четверти выборщиков. Сильно сокращалось представительство от национальных окраин.
Казачьему населению было предоставлено право отдельно избирать своих уполномоченных и выборщиков.
Совершенно лишены избирательных прав военнослужащие на действительной службе, учащиеся в учебных заведениях, лица до 25-летнего возраста и женщины.
Число членов первой и второй Государственной думы в 50 губерниях 412, от 10 губ. Царства Польского — 36; от Кавказа — 32, от Сибири — 20, от Закаспийских областей — 19, от сибирских казаков, кочевых калмыков и киргиз и холмской православной епархии — 5, всего 524 (с 1907 года — 442 человек).

Сфера компетенции Государственной думы

По Основным Законам, изданным 23 апреля 1906 года, Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой: никакой новый закон не может последовать и воспринять силу без одобрения Государственной думы и Государственного совета.

Лишь при исключительных и чрезвычайных обстоятельствах может быть принята во время прекращения занятий Государственной думы какая-либо мера, требующая обсуждения Думы, но мера эта не может вносить изменений ни в Основные Законы, ни в учреждения Государственной думы или Государственного совета, ни в постановления о выборах в Думу или в Совет.
Действие этой меры прекращается, если в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект не будет внесен в Государственную думу, или он будет отклонен Думой или Государственным советом.
Государственной думе было предоставлено право законодательной инициативы — она имела право возбуждать предположения об отмене или изменении действовавших и издании новых законов (за исключением Основных законов).
К предмету ведения Государственной думы отнесены законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменение, дополнение, приостановление их действия или отмену; рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений (кроме кредитов на расходы Министерства иностранных дел в суммах, не превышавших росписи на 1906 года, платежей по государственным обязательствам и ряду других расходов), а также отчёта государственного контроля об исполнении росписи; дела об отчуждении части государственных доходов и имуществ, о постройке казённых железных дорог, об учреждении компаний на акциях (когда испрашивались изъятия из действующего законодательства); дела, вносимые на рассмотрение Государственной Думы Высочайшими повелениями; сметы и раскладки земских повинностей (в местностях, где не введены земские учреждения) и о повышении земского и городского обложения.

Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам (главноуправляющим) по поводу действий, которые сочтёт незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями, от которых министры могли отказаться, если «эти предметы по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению».
Министры (главноуправляющие) должны были быть выслушаны в Государственной думе каждый раз, когда они об этом заявляли.
Законопроекты вносились в Государственную думу министрами, комиссиями Государственной думы или поступали из Государственного совета.
В перерывах между заседаниями Государственной думы законодательные функции передавались императору, с тем чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Государственной Думы (в случае непредставления закона на её рассмотрение) или если её не примет Государственная дума либо Государственный совет (статья 87-я Основных законов).

Статус депутата Государственной думы

Члены Государственной думы пользовались свободой суждений и мнений по делам, обсуждавшимся в Государственной думе, не несли ответственности перед избирателями.
Они могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы лишь по распоряжению судебных властей, не подлежали задержанию за долги.
Для лишения свободы члена Государственной думы во время её сессии необходимо было разрешение Государственной думы.
Члены Государственной думы выбывали из её состава по личному заявлению, в случае утраты российского подданства, ценза, поступления на действительную военную службу, при назначении на высокооплачиваемую гражданскую должность (за исключением должностей министров и главноуправляющих), а также, если член Государственной думы не посещал в год ни одного заседания без уважительной причины.

Структура и регламент работы Государственной думы

Для законности состава заседаний Государственной думы требовалось присутствие не менее 1/3 её членов.
Общее руководство деятельностью Государственной думы осуществляли председатель и его товарищи, они избирались из числа членов Государственной думы закрытым голосованием на 1 год, по истечении которого могли переизбираться. Председатель Государственной думы имел право всеподданнейшего доклада императору «О занятиях Государственной Думы».

Государственная дума избирала секретаря и его товарищей, на которых возлагалось управление Канцелярией Государственной думы.
Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности Думы её общим собранием избирались постоянные комиссии: бюджетная, финансовая, по рассмотрению государственной росписи доходов и расходов, по запросам, редакционная, личного состава, распорядительная, по военным и морским делам (до 1912 г. — по государственной обороне).
Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.
Государственная Дума избирала также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов.
Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.
Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению.

После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предлагать новые поправки.
Третье чтение являлось, по существу, вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками.
Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.
Законопроекты рассматривались общим собранием Государственной думы. Принятый законопроект получал силу закона после одобрения его Государственным советом и утверждения императором. Если законопроект отвергался одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия из членов Государственной думы и Государственного совета.

Литература:

Появление в России Государственного Совета связано с либеральными реформами Александра I. 26 марта (7 апреля) 1801 г. император упразднил учреждённый Екатериной II в 1768 г. Совет при высочайшем дворе и указом от 30 марта (11 апреля) 1801 г. создал совещательный орган, названный в указе Советом непременным. Одновременно М. М. Сперанскому было поручено подготовить программу либеральных преобразований всей системы государственных органов.

Согласно проекту Сперанского, «вершину всей государственной организации и её последнее звено» должен был составлять Государственный Совет, «в коем все части законодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти». В подготовленной Сперанским объяснительной записке отмечалось, что до сих пор «соображения о составлении закона были предметом личного доверия и, переходя из одних рук в другие, никогда не имели ни единства, ни надлежащего уважения». Впоследствии записка «О необходимости учреждения Государственного Совета» легла в основу речи императора, произнесённой при его торжественном открытии.

Отсчёт истории Государственного Совета начался 1 (13) января 1810 г., когда вышел манифест Александра I об организации этого учреждения.

Государственный Совет являлся высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Он рассматривал внесённые министрами законопроекты до их утверждения императором, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы на определения департаментов Сената. Для этих целей при Совете действовали Комиссия составления законов и Государственная канцелярия во главе с государственным секретарём. Последняя, помимо делопроизводства, занималась редактированием текстов законопроектов, выносимых на обсуждение, проводила работу по составлению законов. Законопроекты сначала рассматривались в департаментах, а затем выносились на общее собрание Государственного Совета и после утверждения императором получали силу закона. При этом император мог поддержать мнение как большинства, так и меньшинства Совета, а мог отвергнуть и то, и другое.

Государственный совет сыграл важную роль в подготовке и издании первого Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, а в царствование императора Александра II принимал участие в разработке законодательной базы реформ 1860-1870-х гг.

Первоначально Государственный Совет состоял из 35 членов, назначавшихся императором. Председателем Государственного совета считался сам император, а в его отсутствие — назначаемый ежегодно императором председатель из числа членов Совета. С 1812 г. по 1865 г. председатель Государственного Совета одновременно являлся председателем Кабинета министров.

После Манифеста 17 (29) октября 1905 г. Государственный Совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента, половина членов которой назначалась императором, а другая половина избиралась от особых сословных и профессиональных курий. Выборные члены избирались от духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, а также от промышленников и торговцев (частично путём косвенных выборов). Государственный совет рассматривал принятые Государственной Думой законопроекты до их утверждения императором. Поскольку Дума и Совет имели равные законодательные права, на рассмотрение императора представлялись только те законопроекты, которые были одобрены обеими палатами парламента.

После Февральской революции 1917 г. Государственный Совет Российской империи прекратил своё существование в связи с изменением политической системы страны.

5 сентября 1991 г. внеочередной пятый Съезд народных депутатов СССР принял закон «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период», согласно которому был образован Государственный Совет СССР как межреспубликанский совещательный орган для согласования вопросов внутренней и внешней политики субъектов Союза. В состав совета были включены высшие должностные лица союзных республик, а функции председателя возлагались на президента СССР. Совет прекратил работу в связи с распадом СССР в декабре того же года.

1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет Российской Федерации в качестве совещательного органа при главе государства. Председателем ныне действующего Государственного совета является президент страны.

См. также в Президентской библиотеке:

Даневский П. Н. История образования Государственного Совета в России. СПб., 1859;

Левенсон М. Л. Государственный Совет: . Пг., 1915;

Манифест Александра I об образовании Государственного Совета : 1 янв. 1810 г.;

Рисунки мундиров и мундирного шитья чинов Государственного Совета. Высочайше утверждены 27 февраля 1834 г.

РАЗМЫШЛЕНИЯ М.М. СПЕРАНСКОГО

История России от времян Петра Первого представляет беспрерывное почти колебание правительства от одного плана к другому. Сие непостоянство, или, лучше сказать, недостаток твердых начал, был причиною, что доселе образ нашего правления не имеет никакого определенного вида и многие учреждения, в самих себе превосходные, почти столь же скоро разрушались, как и возникали.

При издании самых благоразумных и спасительных законов вопрос, на чем они основаны и что может удостоверить их действие, сей вопрос оставался всегда не разрешенным, и в сердце народа умерщвлял всю силу их и доверенность.

Сему иначе и быть невозможно. Во всяком государстве, коего политическое положение определяется единым характером государя, закон никогда не будет иметь силы, народ будет все то, чем власть предержащая быть ему повелит. Воссядет на престол дух сильный и предприимчивый, один из сих духов, что небо посылает на землю для преобращения судьбы царств, он пожелает народ грубый и упрямый одним махом передвинуть и поставить на той точке совершенства, к коей смежные государства веками доходили – и царство сие покроется всем блеском заимственного просвещения. Успехи войны и наружное сходство внутреннего устроения заставят возмечтать народ, что он все сделал, нарядившись в чужое платье и переменив внешний свой вид. С сего времяни подражание войдет в свойство народа, и природная гордость северных обитателей обратится в тщеславие и напыщенную уверенность. Все займутся украшением поверхностей и, введя иностранные названия в образ правления, будут думать, что переменили самое существо его – позлатят цепи свои и нарекут себя свободными. Ослепись призраками роскоши и меняя кровавый пот на игрушки, возмечтают, что обогатились торговлею. Откроются академии, явятся Бернуллии и Ридингеры, прославятся в Европе деяния мудрых, а народ чтение грамоты будет считать еще между смертными грехами. Таким образом пройдет и другое царство по глубокой бразде, проложенной первым. Обуреваемый царедворскими интригами, престол достанется властолюбивым министрам, кои под имянем восседящей на нем слабости, дозволят себе в европейском государстве самые азиатские жестокости и самовластие. Народ, угнетенный под сим ярмом, переведет дух при царстве милости и благочестия, и хотя судьба его в существе своем не переменится, но сладкая уверенность владеющего милосердия поддержит несколько дух его от падения.

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

По примерам древнего отечественного нашего законодательства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совокупным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства.

Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды.

В числе сих установлений Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении нашем на престол, наименовав его Государственным, мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям.

Ныне, с помощью Вышнего, положили мы совершить сие образование на следующих главных началах:

I. В порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти.

II. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению.

III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.

IV. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых.

V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.

VI. Министры суть члены Совета по их званию.

VII. В Совете председательствуем мы сами.

VIII. В отсутствие наше место председателя занимает один из членов по нашему назначению.

IX. Назначение члена председательствующего возобновляется ежегодно.

X. Совет разделяется на департаменты.

XI. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует.

XII. Министры не могут быть председателями департаментов.

XIII. Члены всех департаментов составляют общее собрание.

XIV. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.

XV. Распорядок членов по департаментам возобновляется каждые полгода по нашему усмотрению.

XVI. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным нашим повелением.

НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Государственный совет, таким образом составленный, в первых своих собраниях обратит внимание на следующие главные предметы:

Первое. Гражданское уложение, по мере совершения его с принадлежащими к нему судебными обрядами и устройством судебных мест, будет поступать на его уважение. За сим последует уложение уголовное. От успешного окончания сего труда зависит общее устройство судебной части. Вверив оную особенно Правительствующему сенату, мы не умедлим дать сему высшему в империи нашей судебному сословию образование, важному назначению его свойственное, и присоединим к его установлениям все, что может их усовершить и возвысить.

Второе. Различные части, министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности.

Третье. Настоящее положение государственных доходов и расходов требует также неукоснительного рассмотрения и определения. На сей конец доставим мы Совету план финансов, составленный на началах, части сей наиболее свойственных. Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действенными мерами положить твердое основание постепенной уплаты государственных долгов, коих ненарушимость, удостоверенную всеми государственными богатствами, мы всегда признавали и будем признавать одним из важнейших и неприкосновенных обязательств нашей империи.

Дан в Санкт-Петербурге в 1-й день генваря в лето от рождества Христова 1810, царствования же нашего в десятое.

СОВЕ́Т МИНИ́СТРОВ, в Рос. империи высший орган власти. Образован имп. Александром II как совещательный орган при императоре: первое заседание состоялось 19(31).12.1857, официально учреждён 12(24).11.1861 (до этого действовал в осн. негласно). В отличие от Комитета министров, в С. м. председательствовал император. В состав С. м. входили министры и главноуправляющие, являвшиеся по должности членами К-та министров, председатель этого комитета, а также (по особым повелениям императора) Я. И. Ростовцев (1857–60), великие князья Константин Николаевич (1857–81), Николай Николаевич Старший, Михаил Николаевич (оба в 1861–1882), Александр Александрович (будущий имп. Александр III) (1868–81) и др. Созывался нерегулярно по усмотрению императора, который также определял повестку заседаний. Рассматривал проекты реформ гос. управления, законопроекты перед внесением их в Гос. совет, важнейшие распоряжения центр. органов власти, дела особой важности (о цензуре, университетах, ж.-д. строительстве, борьбе с революц. движением и др.), заключения спец. комиссий по отчётам ведомств и др. Наиболее интенсивно действовал до 1863. Созыв С. м. прекращён с 11(23).12.1882 Александром III, возобновлён 3(16).2.1905 имп. Николаем II для подготовки реформ гос. строя, прежде всего создания Гос. думы и объединённого правительства (заседания проходили в отсутствие императора под председательством гр. Д. М. Сольского).