12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках». В 40 губерниях России, на которые распространялось это «Положение» (главным образом на губернии с помещичьим землевладением), создавались 2200 земских участков (примерно по 4—5 на уезд) во главе с земскими начальниками. В уездах учреждался уездный съезд земских начальников, который состоял из административного и судебного присутствия. Ему передавались функции упраздняемых уездного по крестьянским делам присутствия и мирового суда (мировой суд сохранялся лишь в Москве, Петербурге и Одессе), что значительно усиливало административно-полицейскую власть земских начальников. Необходимость введения института земских начальников объяснялась «отсутствием близкой к народу твердой правительственной власти».

Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернских предводителей дворянства из местных потомственных дворян-землевладельцев. Земский начальник должен был обладать определенным имущественным цензом (свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом на 7500 руб.), иметь высшее образование, трехлетний стаж службы в должности или мирового посредника, или мирового судьи, или члена губернского по крестьянским делам присутствия. При недостатке кандидатур, удовлетворявших этим требованиям, земскими начальниками могли назначаться местные потомственные дворяне со средним и даже начальным образованием, состоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы, однако имущественный ценз для них повышался вдвое. Кроме того, министр внутренних дел «в особых случаях», в обход указанных условий, мог назначить земским начальником любого из местных дворян, а по закону 1904 г. эти условия вообще были отменены.

Введение, института земских начальников явилось одной из наиболее реакционных мер внутриполитического курса самодержавия в 80-е — начале 90-х годов XIX в., стало ярким проявлением его продворянской политики. Этот акт преследовал цель восстановить власть помещиков над крестьянами, утраченную ими в результате реформы 1861 г. В функции земского начальника во вверенном ему участке входили: надзор и контроль над деятельностью крестьянских сельских и волостных учреждений, всесторонняя опека не только крестьянского, но и всего податного населения в его участке. Прерогативы земского начальника, осуществлявшего административные и судебно-полицейские функции на селе, были исключительно широки. Он мог подвергать телесным наказаниям, аресту до трех дней и штрафу до 6 руб. любое лицо из податных сословий своего участка, отстранять от должности членов крестьянских сельских учреждений, отменять любое постановление сельского и волостного сходов, навязывать им свое решение, причем действовать по произволу, не считаясь пи с какими законами. Так, один из земских начальников цинично заявил крестьянам: «Я вам Бог и отец! Что хочу, то с вами и сделаю, кого хочу — милую, кого хочу — наказываю!»

Волостные суды, ранге выбираемые крестьянами, теперь назначались земским начальником из предложенных сельским обществом кандидатов. Земский начальник мог отменить любое постановление волостного суда, а самих судей в любой момент мог отстранить от должности, подвергнуть аресту, штрафу, телесному наказанию. Постановления и решения земского начальника считались окончательными и не подлежавшими обжалованию. Однако земские начальники выходили за рамки даже тех широких полномочий, какие предоставлял им закон 1889 г., и творили настоящий произвол, попустительствуемый и покрываемый местными властями. Фактически существовала полная бесконтрольность действий земских начальников. Взяточничество, воровство, вымогательство, кулачные расправы — обычные «методы управления» деревней земскими начальниками.

Характерно, что закон о земских начальниках был введен вопреки мнению большинства Государственного совета (из 39 его членов только 13 высказались за принятие этого закона). Но он был с удовлетворением встречен реакционными дворянскими кругами, которые даже требовали дальнейшего расширения и без того достаточно обширных прерогатив земских начальников. Самими крестьянами этот закон был воспринят как возвращение крепостного права. «Среди крестьян бродит подозрение, что новые органы правительственной власти есть не что иное, как первый шаг к их вторичному закрепощению», — писал московский генерал-губернатор В. А. Долгоруков министру внутренних дел. Участились случаи сопротивления крестьян распоряжениям земских начальников.

Создание института земских начальников было составной частью политики самодержавия в крестьянском вопросе. «Положение о земских участковых начальниках» 12 июля 1889 г. явилось одним из наиболее реакционных мероприятий периода контрреформ, ярко и отчетливо выразившим продворянскую направленность внутренней политики царского правительства, рассчитанной на сохранение в стране феодальных пережитков. Вместе с тем «Положение» знаменовало собой дальнейшее усиление административной власти в деревне. Закон устанавливал над крестьянским миром власть дворян-помещиков, сосредоточив в их руках административно-судебные функции при фактической бесконтрольности. Земские начальники могли практически отменить любые решения крестьянских сходов, даже если последние касались хозяйственных и чисто бытовых вопросов. По сути дела, это была попытка вернуть помещикам ту власть над крестьянами, которой они лишились после отмены крепостного права. Земские начальники были призваны в первую очередь бороться с крестьянским движением, подавлять любое проявление недовольства. Согласно ст. 61 «Положения», земский начальник в случае неисполнения его распоряжений или требований мог подвергнуть виновного без всякого формального производства аресту или денежному взысканию. Даже лица сельского и волостного управления могли быть арестованы или оштрафованы1 . При этом постановления земских начальников считались окончательными. Вопрос о том, какие их требования или распоряжения законны, предоставлялось решать им самим. Вопрос о введении института земских начальников и его деятельности неоднократно освещался в исторической литературе2 . Что же касается состава этого института, то он практически не изучался ни в дореволюционной, ни в советской историографии. Пробел может быть восполнен на основании анализа источника, фактически еще не введенного в научный оборот и содержащего данные о 2201 земском начальнике по 40 губерниям3 . Обработка его произведена впервые. Анализ «Списка должностных лиц крестьянских учре …

____________________
Эта публикация была размещена на Либмонстре в другой стране и показалась интересной редакторам.
Источник: http://libmonster.ru/m/articles/view/СОСТАВ-ИНСТИТУТА-ЗЕМСКИХ-НАЧАЛЬНИКОВ

В 1889-1917 гг.

Должность, введенная Положением о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 года.

Функции Земских начальников соответствовали функциям административно-судебного органа, действовавшего на территории части уезда (участка).

Земской начальник подчинялись губернатору и губернскому присутствию.

На должность Земского начальника могли назначаться лица дворянского сословия, прослужившие в губернии не менее 3 лет в должности предводителя дворянства, мирового посредника, мирового судьи, непременного члена губернского или уездного присутствия по крестьянским делам и некоторых др. должностях, с высшим образованием, старше 25 лет, обладавшие определенным имущественным цензом (не менее ? ценза, необходимого для избрания гласным уездного земского собр.). В случае отсутствия в губернии кандидатов, отвечавших всем требованиям, делались исключения для лиц без высшего образования (при этом повышался имущественный ценз). Для лиц с высшим образованием мог быть понижен возрастной и имущественный ценз.

Должность Земского начальника не могли замещать лица, состоявшие под опекой, под следствием и судом, несостоятельные должники, а также лица, исключенные из службы или из дворянских собраний.

Должность Земского начальника не могла совмещаться с занятием никакой другой административной или общественной деятельностью, за исключением почетных должностей в местных учебных и богоугодных заведениях и должности гласного в местном земском собрании.

Назначение на должность Земского начальника производил губернатор по совещанию с уездными и губернскими предводителями дворянства по списку кандидатов, которые ежегодно составлялись в каждом уезде.

По представлению губернатора министр (см. Министр. 2) внутренних дел утверждал Земского начальника в должности. При отсутствии кандидатов в губерниях министр внутренних дел назначал Земского начальника от министерства.

Положение 1889 года не распространялось на Астраханскую, Вятскую, Олонецкую и Пермскую губернии, а также на Вельский и Тотемский уезд Вологодской губернии, где все Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернатора.

Знак Земского начальника.

Конец XIX века.

Увольнение от должности Земского начальника могло производиться по инициативе губернского присутствия, которое через губернатора входило в Министерство внутренних дел. После обсуждения на Совете министра он утверждал решение об увольнении Земского начальника. Таким же образом рассматривались и жалобы на противоправную деятельность Земского начальника.

Должности Земского начальника соответствовали нагрудный знак (круг на позолоченной бронзовой цепи с изображением государственного герба и надписью «земский начальник») и печать. Земский начальник разбирал дела по месту своего жительства или в любом другом, заранее объявленном месте. В случае отсутствия, болезни, увольнения или смерти Земского начальника, его обязанности исполнялись другой Земский начальник. Земский начальник представляли ежегодные отчеты о своей деятельности уездному съезду. Ревизию делопроизводства Земского начальника могли осуществлять губернатор и губернское присутствие.

Ведению Земского начальника в административной сфере подлежали дела, находившиеся в ведении мировых посредников, т.е. надзор за всеми органами крестьянского самоуправления; утверждение в должности и временное отстранение от должности волостных старшин, волостных судей и волостных писарей. Земский начальник мог входить в уездный съезд с предложениями об отстранении их от должности; рассматривать и утверждать решения волостных сходов, а также предлагать съезду отменять их; мог налагать адм. взыскания на сельских и волостных должностных лиц без формального судопроизводства, налагать на них штрафы и подвергать аресту (до 7 дней).

Серией указов и постановлений в обязанности Земскому начальнику вменялись: надзор за сбором податей, состоянием мирских капиталов, за опекой над малолетними; участие в землеустроительных комиссиях, и пр. Судебные функции Земских начальников регламентировались Правилами о производстве судебных дел, подведомственных Земскому начальнику и городским судьям от 29 декабря 1899 года и включали надзор за деятельностью волостных судов и другие дела, подлежавшие прежде ведению мировых судей. Земские начальники были подведомственны гражданские иски на сумму, не превышавшую 300 руб., а по земским (надельным) делам — до 500 руб. Меры наказания, дозволявшиеся Земскому начальнику, — штраф до 300 руб., арест до 3 месяцев, тюремное заключение до 1 года.

На судебные решения Земского начальника можно было подать апелляцию в уездный съезд. Кассационной инстанцией для Земских начальников были губернские присутствия. Т.о. широкие полномочия Земских начальников серьезно ограничивали гражданские права крестьянства и вызывали серьезное недовольство в обществе и в Министерстве внутренних дел. По закону от 15 июня 1912 года Земские начальники были освобождены от судебных функций, права надзора за волостными судами, права налагать административные взыскания на волостных судей. Однако этот закон вводился постепенно: с 1 января 1914 года — в 10 южных губерниях, где к тому же 43 должности Земских начальников были вообще упразднены. Окончательное вступление этого закона в силу намечалось на 1917 год.

Институт Земских начальников был упразднен Временным правительством в апреле 1917 года. (Циркулярная телеграмма министра-председателя губернским комиссарам, без места и числа 1917 года.)

Синоним: Земский участковый начальник

Положение о земских участковых начальниках 1889 г.

Положение о земских начальников являлось одной из важнейших контрреформ Александра III. Оно было подготовлено под руководством министра внутренних дел гр. Д.А. Толстого (б. министра народного просвещения) правителем его канцелярии и консервативным публицистом А.Д. Пазухиным. Он осуждал Великие реформы за подрыв сословного строя, вне которого, по его мнению, русский народ существовать не может, и был решительным сторонником руководящей роли дворянства в обществе. Поэтому Положение о земских начальниках, одобренное Государственным советом и утвержденное императором 12.7.1889 г., преследовало 2 цели – создать на местах «твердую» и близкую народу власть, способную контролировать крестьянское население, а также обеспечить помещикам руководящее положение в сельской местности.

Оно предусматривало упразднение должностей участковых мировых судей, избранных всесословными земствами и осуществляющих исключительно судебные функции, и создание вместо них земских начальников. Они назначались министром внутренних дел по возможности из местных помещиков и соединяли судебные и административные (только в отношении крестьян) полномочия и получили право без суда наказывать крестьян кратковременными арестами и небольшими штрафами. Земские начальники, как помещики при крепостном праве, должны были всесторонне опекать крестьян.

На практике реформа не вполне достигла цели. Земский участок включал в среднем несколько десятков деревень, поэтому земские начальники не могли реально руководить вверенными им крестьянами. Их введение подчеркнуло и усилило неполноправие крестьян: другие сословия земским начальникам в административном отношении не подчинялись, в то время как крестьяне признавались кем-то вроде детей, нуждающихся в отеческой опеке помещиков.

Положение действовало до 1917 г. С 1907 земские начальники играли важную роль в проведении столыпинской крестьянской реформы. Принятая в 1912 г. реформа местного суда предусматривало лишение начальников судебных полномочий, вверяемых восстановленным мировым судам. Однако это преобразование с 1914 действовало лишь в 10 губерниях. Положение приводится в извлечениях.

I. Образование земских участков.

1. Каждый уезд разделяется на земские участки.

2. В состав земских участков не входят все губернские и уездные города, а также те заштатные (безуездные) города, посады и местечки, которые поименованы в особом расписании <…>

3. Число земских участков в каждом уезде определяется законодательным порядком, на основании представлений Министра Внутренних Дел, вносимых по соглашению с Министрами Юстиции и Финансов <…>

5. В каждом земском участке состоит земский участковый начальник.

II. Порядок назначения и увольнении земских участковых начальников.

6. На должности земских участковых начальников могут быть назначаемы:

1) лица, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности предводителя дворянства;

2) местные потомственные дворяне, которые имеют не менее двадцати пяти лет от роду и окончили курс в одном из высших учебных заведений империи, или выдержали соответственное испытание, или же прослужили в губернии не менее трех лет в одной из следующих должностей: мирового посредника, мирового судьи, непременного члена присутствия по крестьянским делам или земского начальника; если притом они сами, жены или родители их владеют в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли не менее половины того, которое определено для непосредственного участия в избрании гласных в уездное земское собрание, или другим недвижимым имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже семи тысяч пятисот рублей.

7. При недостатке лиц, удовлетворяющих означенным в статье 6 условиям, на должность земских начальников могут быть назначаемы:

1) местные потомственные дворяне в возрасте не менее двадцати пяти лет, которые окончили курс в одном из средних учебных заведений империи или выдержали соответственное испытание и состоят в военных или гражданских классных чинах, если притом они сами, жены или родители их владеют в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли, вдвое большим против указанного в пункте 2 статьи 6, или другим недвижимым имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже пятнадцати тысяч рублей;

2) местные потомственные дворяне, окончившие курс в одном из высших учебных заведений империи или выдержавшие соответственное испытание, либо прослужившие в губернии не менее трех лет в одной из поименованных в пункте 2 статьи 6 должностей, если лица сии хотя и не владеют пространством земли, указанным в этом пункте, но сохранили свою усадьбу в пределах подлежащего уезда.

9. Лица, упомянутые в статьях 6 и 7, могут быть назначаемы на должности земских начальников, хотя бы состояли в чинах, не соответствующих классу этой должности. Сверх того, для лиц, означенных в статьях 6 и 7, неимение вовсе чина не может служить препятствием к занятию названной должности. <…>

13. На каждую вакантную должность земского начальника губернатор, по совещании с губернским и местным уездным предводителями дворянства, избирает по одному кандидату из списка подлежащего уезда, а в случае невозможности пополнить все требуемое число кандидатов из внесенных в сей список лиц — производит набор недостающего числа кандидатов из списков других уездов той же губернии. Об избранных на этом основании кандидатах губернатор представляет министру внутренних дел с приложением мнения предводителей дворянства в тех случаях, когда представляемое губернатором лицо избрано им вопреки заявлениям одного или обоих предводителей.

14. Министр внутренних дел утверждает в должности тех из числа избранных губернатором или предложенных предводителями кандидатов, к назначению которых на должности земских начальников не встречает препятствий.

15. Когда за недостатком местных потомственных дворян имеющих право быть назначенными на должности земских начальников, за отказом избранных на оные кандидатов от назначения или по другим причинам, оказывается невозможным заместить все положенные в тех губерниях должности земских начальников порядком, установленным в статьях 13 и 14,— министру внутренних дел предоставляется назначить на остающиеся при этом незамещенными должности земских начальников — лиц, хотя и не принадлежащих к числу упомянутых дворян, но окончивших курс в одном из высших или средних учебных заведений империи или выдержавших соответственное испытание. <…>

19. Должность земского начальника не может быть соединяема с другою должностью…

Примечание. Земские начальники не могут быть избираемы в гласные на избирательных съездах выборных от сельских обществ, состоящих в пределах подведомственных им участков. <…>

IV. Предметы ведомства земских участковых начальников по делам административным.

22. По заведыванию управлением и поземельным устройством сельских обывателей на земских начальников возлагается исполнение всех обязанностей, которые, согласно действующим узаконениям, лежат на мировых посредниках с нижеследующими изменениями и дополнениями.

23. Земскому начальнику принадлежит надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления, а равно производство ревизий означенных установлений как по непосредственному его усмотрению, так и по поручению губернатора или губернского присутствия.

24. Во время отсутствия на месте уездного исправника или станового пристава на земского начальника возлагается надзор за действиями волостных старшин и сельских старост по охранению благочиния, безопасности и общественного порядка, равно как по предупреждению и пресечению преступлений и проступков. До прибытии означенных полицейских чинов земскому начальнику предоставляется также руководство в сих отношениях как волостных старшин и сельских старост, так и нижних чинов уездной полиции (полицейских урядников, сотских и десятских) на пространстве всего участка, не исключая и земель владельческих.

25. Земский начальник имеет право дополнять представляемые ему списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе, теми из числа подлежащих ведению оного предметов, которые начальник признает нужным подвергнуть обсуждению на этом сходе.

26. Жалобы неправильно избранных в должности крестьян, имеющих право отказаться от общественной службы, подаются земскому начальнику, который и разрешает сии жалобы своими постановлениями. <…>

28. Жалобы на должностных лиц волостного и сельского управлений разрешаются Земским Начальником собственною властью. <…>

29. Земскому Начальнику принадлежит право удалять от должностей неблагонадежных волостных и сельских писарей.

30. Земский начальник имеет право рассматривать все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами в пределах вверенного ему участка.

31. Если земский начальник удостоверится, что приговор волостного или сельского схода постановлен несогласно с законами, либо клонится к явному ущербу сельского общества, либо нарушает законные права отдельных сто членов или приписанных к волости лиц, то он, остановив исполнение сего приговора, представляет его вместе с заключением на рассмотрение уездного съезда. <…>

35. Земский Начальник, если признает необходимым, делает распоряжения о заключении под страху, в городской тюрьме, крестьян, подлежащих удалению из обществ по состоявшимся о том приговоров сельских и волостных сходов.

36. На земского начальника возлагаются: надзор за состоянием мирских капиталов, утверждение приговоров сельских сходов о производстве из означенных капиталов расходов на потребности подлежащих крестьянских обществ…

37. Земскому начальнику принадлежит надзор за ссудо-сберегательными кассами, сельскими банками бывших удельных крестьян и всякого рода вообще сельскими кредитными установлениями.

<…>

39. На земского начальника возлагается попечение о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян вверенного ему участка по предметам ведомства сельских и волостных сходов. <…>

44. Земский начальник открывает избирательные сельские съезды для избрания гласных уездного земского собрания от крестьянского сословия.

<…>

V. Предметы ведомства земских участковых начальников по делам судебным.

47. Земские Начальники исполняют обязанности Мировых Судей.

48. Ведомству Земских Начальников в порядке гражданского судопроизводства, подлежат:

1) Дела по спорам и искам на сумму не свыше пятисот рублей, возникающим: а) по найму Земельных угодий, а также находящихся при таких угодьях оброчных и доходных статей, и б) по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение.

2) Дела о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более шести месяцев.

3) Дела о потравах и о других повреждениях полей, лугов и иных угодий…

4) Все прочие иски на сумму не свыше трехсот рублей…

49. Ведомству Земских Начальников в порядке уголовного судопроизводства, подлежат:

1) проступки, предусмотренные в Уставе о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями.

2) беспатентная продажа питей и табачных изделий…

<…>

VI. Порядок действий и пределы власти земских участковых начальников.

61. В случае неисполнения законных распоряжений или требований земского начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имеет право подвергать виновного, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей.

62. Земский начальник, вследствие рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностных лиц сельского и волостного управлений, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности имеет право подвергать их, без формального производства, одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней. За более важные нарушения земскому начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлением в уездный съезд о совершенном увольнении их от службы или о предании по суду.

66. Земские начальники подчиняются надзору и руководительству местных губернатора и губернского присутствия…

83. По делам административным уездные съезды исполняют все обязанности, лежащие, по силе действующих узаконений, на съезде мировых посредников. <…>

88. На уездный съезд возлагаются обязанности съезда мировых судей. <…>

105. Губернское присутствие состоит, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора находящегося в губернском городе окружного суда или его товарища… и двух непременных членов. Сверх того в состав губернского присутствия приглашаются на правах членов для участия в рассмотрении судебных дел, переносимых в него из уездных съездов, председатель или член местного окружного суда… а по делам административным – управляющий казенной палатой и государственными имуществами, а также председатель губернской земской управы.

<…>

107. <…>Непременные члены губернских присутствий избираются губернатором по совещании с губернским предводителем дворянства из числа местных дворян… причём отдаётся предпочтение прослужившим… не менее трёх лет в должностях предводителя дворянства, непременного члена губернского или уездного по крестьянским делам присутствия, мирового посредника, мирового судьи или земского начальника, и утверждаются в должностях высочайшими приказами по министерству внутренних дел. <…>

113. В Губернском присутствии сосредоточиваются надзор за успешным исполнением земскими начальниками губернии и уездными съездами возложенных на них обязанностей, а также право назначения ревизий делопроизводства означенных должностных лиц и учреждений.

<…>

Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. 9. СПб., 1892. № 6196. С. 510-524.

Не приводится. Уезд обычно делился на несколько участков. Мировые посредники – должностные лица, назначавшиеся в основном из местных помещиков и осуществлявшие на местах законы об отмене крепостного права крестьян 1861 г. (см.): содействовавшие принятию решений о разграничении земель, определении размера денежного оброка временнообязанных крестьян и т.п. Непременный член – постоянный член, для которого работа в данном учреждении является основной. Уездное присутствие по крестьянским делам – созданное в 1874 учреждение для контроля над крестьянским самоуправлением. Возглавлялось уездным предводителем дворянства и включало уездного исправника, председателя уездной земской управы, непременного члена и почетного мирового судью по назначению министра юстиции. Из-за крайне незначительного штата (1 непременный член на целый уезд) не могло обеспечить даже формального контроля над волостями и сельскими обществами, что стало поводом создания должностей земских начальников, к которым и перешли функции присутствия. С 1861 существовали также губернские присутствия по крестьянским делам (состав см. в прим. 6), руководившие работой уездных. Полный земский ценз был установлен законом для каждого уезда и примерно соответствовал местным наделам 100 крепостных мужчин перед отменой крепостного права. Уездный исправник – начальник сельской полиции уезда. Становой пристав – начальник сельской полиции стана (части уезда). Уездный съезд – созданное Положением о земских начальниках уездное учреждение для руководства их работой. Возглавлялся уездным предводителем дворянства и включал всех земских начальников уезда, а также в административном присутствии председателя уездной земской управы, уездного исправника и податных инспекторов сельских местностей уезда; в судебном присутствии – уездного члена окружного суда, городских и почетных мировых судей уезда и, без решающего голоса, товарища прокурора окружного суда. По предложениям земских начальников утверждал важнейшие приговоры сельских сходов, увольнял и предавал суду должностных лиц крестьянского самоуправления, а также рассматривал отчеты земских начальников и жалобы на их действия. В судебном присутствии рассматривал одобренные земскими начальниками жалобы на решения волостных судов, а также апелляционные жалобы на судебные решения земских начальников и городских судей. Т.е. крестьянами.

Должность земских начальников, образованная также в 1889 году, является самою важною во всей реформе; если главною целью местной административной реформы было создать власть близкую к народу, то эта цель и была осуществлена введением института земских начальников. Означенная должность представляется особенною и в других отношениях. С учреждением этой должности в сферу местного управления вновь введен сословный элемент, характеризовавший местное управление, как известно, по преимуществу с царствования Императрицы Екатерины II и затем постепенно, благодаря реформам Императора Александра II, отступавший на второй план. Как общее правило, положение 1889 года установляет, что земские начальники, долженствующие управлять отдельными участками уезда, должны принадлежать к сословию потомственных дворян и при этом удовлетворять еще требованиям экономического, умственного или служебного ценза. Что касается первого, то maximum его равняется полному земскому цензу и он установлен для тех из потомственных дворян, которые имеют только среднее образование; minimum ценза заключается во владении одною усадьбой и он установлен для тех из потомственных дворян, которые имеют высшее образование. Образовательный ценз имеет, однако, условное значение, так как может быть возмещен, так сказать служебным цензом, заключающимся в предварительной службе, в течении по крайней мере трех лет, в должностях мирового посредника, мирового судьи и непременного члена присутствия по крестьянским делам. Наконец, непременным условием для назначения на должность является двадцатипятилетний возраст. Кандидаты на должность земских начальников избираются губернатором по совещании с предводителями дворянства и утверждаются в должности министром внутренних дел.

Вышеприведенные требования сословного и экономического ценза не являются, однако, безусловными; за недостатком кандидатов из потомственных дворян, земские начальники могут быть назначаемы и в губерниях, имеющих дворянские выборы, из лиц, не принадлежащих к сословию потомственных дворян, но имеющих высшее или среднее образование; а затем требования сословного и имущественного ценза не распространяются на губернии без дворянских выборов, куда отнесены по закону губернии: Астраханская, Вятская, Олонецкая и Пермская и некоторые уезды Вологодской губернии.

При рассмотрении компетенции земских начальников по предметам ведомства, мы должны остановиться на тех же двух функциях, которые характеризуют собою деятельность губернских присутствий и уездных съездов — административной и судебной, так как и земские начальники, не смотря на единоличный характер своей должности, являются органами судебно-административными.

В административном отношении земские начальники заменили собою непременных членов уездных присутствий по крестьянским делам и мировых посредников. Поэтому на них возлагается руководительство крестьянским общественным управлением и решение разных вопросов, касающихся поземельного устройства сельских обывателей. В видах достижения этой цели, земским начальникам предоставлено, между прочим, право рассматривать все приговоры, постановленные волостными и сельскими сходами в пределах вверенных им участков. Однако сами земские начальники, по буквальному смыслу закона, не имеют права ни отменять, ни изменять постановлений сходов, но в виду незаконности или нецелесообразности таких постановлений, они должны представлять их в уездные съезды. Кроме того, многие постановления сходов уже по самому существу своему и по прямому требованию закона подлежат утверждению или уездных съездов или губернских присутствий. Правда, есть некоторые приговоры сельских сходов, которые подлежат утверждению земских начальников; так, сюда относятся приговоры о производстве расходов из мирских капиталов на удовлетворение потребностей сельских обществ; но утверждение- земского начальника получает место только в том случае, если он с этими приговорами согласен,, несогласие же его вызывает необходимость представления таких приговоров на рассмотрение уездного съезда.

Земские начальники являются также лицами, регулирующими деятельность единоличных органов крестьянского общественного управления. Они утверждают в должности волостных старшин и разрешают собственною властью жалобы на должностных лиц сельского я волостного управления. В случае проступков по должности, совершенных лицами сельского волостного управления, они имеют право подвергать их, без формального производства, различным взысканиям от замечания до семидневного ареста, а равно и временно удалять их от должности. Такие постановления земских начальников не подлежат и обжалованию.

Дисциплинарная власть земских начальников простирается однако не на одних должностных лиц крестьянского управления, но и на всех других лиц, подведомственных этому управлению; по ст. 61, в случае неисполнения законных распоряжений или требований земского начальника всеми этими лицами, они могут быть подвергаемы земскими начальниками, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей. Такие постановления также считаются окончательными. Приведенная статья дает, таким образом, земским начальникам весьма значительную власть над крестьянами и другими лицами, подчиненными крестьянскому управлению, и это тем более, что сфера компетенции земских начальников, а следовательно и то, что надо разумеет под их законными распоряжениями и требованиями, далеко не определено законом с надлежащею точностью.

Наконец, административная компетенция земских начальников выражается также в их праве надзора, как за всем крестьянским общественным управлением, так и в частности в отношении некоторых специальных предметов. В судебном отношении земские начальники заменили собою мировых судей, хотя и нельзя сказать, что обязанности этих последних целиком перешли на земских начальников, так как с одной стороны известная часть судебных вопросов, подлежавших ранее ведению мировых судей, перешла в ведомство волостных судов, с другой для решения некоторых судебных дел образована новая судебная должность уездного члена окружного суда. Земские начальники, как судебные органы, занимают, таким образом, среднее положение. Они призваны ведать как гражданские, так и уголовные дела в пределах их участков.

Все гражданские дела, подлежащие ведению земских начальников, закон делит, по цене исков, на две категории: во 1) дела и иски на сумму не свыше 500 рублей; они касаются найма земельных угодий и личного найма на сельские работы, а равно и дела о потравах в других повреждениях земельных угодий; во 2) все прочие иски на сумму не свыше 300 рублей, как-то иски по личным обязательствам и договорам, иски о движимости, о вознаграждении на ущерб и убытки, о личных обидах и другие. Особую категорию представляют дела о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более шести месяцев.

Судопроизводство земских начальников по уголовным делам выражается в рассмотрении проступков, предусмотренных в уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, беспатентная продажа питейных и табачных изделий и нарушения устава о питейном сборе не сопряженные с ущербом для казны. Впрочем, из дел подлежавших ведомству мировых судей, земским начальникам неподведомственны дела о похищениях чужой собственности из запертых помещений.

Огромное большинство постановлений земских начальников, как по административным, так и по судебным делам, подлежат обжалованию в уездный съезд или в губернское присутствие.

Организация созданных положением 1889 года судебно-административных учреждений, является далеко не совершенной и недостатки ее вызывают вновь стремление к их устранению путем создания новой организации. Главнейшие недостатки выражаются: во 1) в чрезмерно обширной компетенции и власти земских начальников, обусловливаемой соединением в их руках как судебной, так и административной функций; во 2) в сословности института земских начальников.

Соединение судебной и административной функций в одних и тех же руках имеет против себя довольно веские как теоретические, так и исторические основания.

Как судебная, так и административная функции имеют каждая свои особенности; первая состоит в осуществлении идеи права, последняя идеи блага; первая охраняет, и поскольку возможно, восстановляет права, последняя предпринимает меры благосостояния или безопасности, согласуя их с требованиями целесообразности; хотя в том и другом случае в основании деятельности лежит закон, однако сфера свободного усмотрения также находит свое место и в области административной она несравненно шире, нежели в судебной. Уже и сказанного достаточно, чтобы видеть, какая существенная разница лежит между обеими функциями понятия права и блага хотя и родственны, но не тождественны. Осуществление одними и теми же органами таких государственных функций, из которых каждая сама по себе представляется в высшей степени важною и сложною, не может быть вполне правильным, и если элемент права не может быть вредным и в области администрации, если строгая законность деятельности и уважение прав всех и каждого и здесь, как и в области суда, способны придать этой деятельности особенный и весьма даже желательный колорит, то, наоборот, начала свободного усмотрения, имеющие столь широкое применение в области администрации, под влиянием быстро меняющихся условий и требований целесообразности, будучи внесены в область суда, нарушают определенные законом рамки судебной деятельности и подрывают самые основы правового порядка. Между тем поручение судебной и административной деятельности одним и тем же лицам создает именно возможность такого проникновения начала свободного усмотрения в область суда, ибо нельзя требовать постоянного и последовательного раздвоения человеческой воли и мысли.

Исторический ход развития наших местных установлений показывает, что идея этого развития между прочим состояла в постепенном отделении судебной функции от административной. Наша история даже и в отдаленнейшие эпохи дает нам примеры самостоятельного и отдельного существования судебных учреждений и это, между прочим потому, что судебная функция и по времени своего происхождения является более древнею и раннею, нежели административная, или по крайней мере функция внутреннего управления. Заботы о создании отдельных от администрации судебных установлений появляются уже при Петре Великом и продолжаются с переменным успехом во все последующее время; до половины настоящего столетия преобладание стояло однако всегда на стороне администрации и целая сеть отдельных судебных органов, созданных Императрицею Екатериною, далеко не была свободна от административного влияния. Несомненно, однако, что эта зависимость была гораздо меньшею, нежели та, в какой находилась судебная функция с XVII века. Дело отделения судебной функции от административной завершилось судебною реформой 1864 года, так что новая реформа 1889 года представляет собою в рассматриваемом отношении возвращение к старым началам.

Наблюдая современный строй судебных и административных местных установлений в западноевропейских государствах, мы всюду, за самыми немногими исключениями, видим раздельное существование этих установлений; изредка встречающееся слияние двух этих функций во-первых не подрывает установившегося правила, во-вторых объясняется или требованиями удобства, причем очевидно этим требованиям, имеющим в сущности второстепенное значение приносятся в жертву более ценные принципы, или же такое слияние объясняется совершенно особенным историческим складом местных установлений, как это мы видим в Англии, где мировые судьи в одно и то же время и судят и управляют.

Другой указанный нами недостаток судебно-административных учреждений, созданных законом 1889 года, заключается, как мы сказали, в их сословном характере; по общему правилу должности земских начальников возлагаются только на лиц дворянского происхождения. Если мы припомним, что уже с Петра Великого в области государственной службы, наряду с началом родовитости и происхождения, начинает занимать и постепенно приобретать все большее и большее значение начало выслуги, т.е. личной деятельности и умственного ценза, если к этому добавим, что успехи просвещения и развитие государственной службы содействовали образованию весьма значительного контингента лиц, видящих в государственной службе свою профессию, то для вас будет понятным, что сословный характер учреждений и должностей, функционирующих по закону 1889 года, представляет собою опять же возвращение к началам давно оставленным. Высказывать какие-либо теоретические соображения в доказательство нецелесообразности сословного начала в области администрации представляется, конечно, излишним, так как для каждого очевидно, что успехи администрации не стоят ни в каком прямом отношении к сословному началу.