Под правовыми формами осуществления государственного управления (исполнительной власти) понимают такие формы внешнего выражения административной деятельности, которые всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия.
К правовым формам относят, в частности:
– издание нормативных и ненормативных правовых актов;
– заключение договоров;
– совершение иных юридически значимых действий. Неправовые формы административной деятельности, в отличие от правовых, не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций.
Под административно-правовым действием следует понимать властный волевой акт поведения административного органа, совершаемый в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленный на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления указанным органом административной деятельности, и влекущий для названных лиц определенные правовые последствия.
Признаки административно-правовых действий:
– совершаются только в процессе осуществления административной деятельности;
– производятся только административными органами в пределах их компетенции;
– виды и порядок (процедуры) их совершения определяются нормами административного права.
Классификация административно-правовых действий
1. В зависимости от сферы осуществления (внутренней или внешней) административной деятельности:
– действия, совершаемые внутри государственных органов, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, – так называемые внутриорганизационные административно-правовые действия;
– действия, совершаемые административными органами в сфере их внешневластной деятельности, т. е. в отношении не подчиненных им организационно-физических и юридических лиц.
2. В зависимости от целей совершения (направленности) и содержания:
– действия, направленные на обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц;
– действия, направленные на выявление и пресечение правонарушений, а также на обеспечение общественной безопасности, безопасности государства, отдельных лиц (административно-охранительные действия).
3. Различают следующие действия в зависимости от наличия или отсутствия прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются:
действия, которые непосредственно влекут возникновение прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются (составление уполномоченным должностным лицом в отношении гражданина протокола об административном правонарушении);
совершение которых не влечет непосредственно возникновения прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются, однако создает возможность возникновения таких последствий.
4. В зависимости от наличия или отсутствия необходимости официально-документального оформления совершаемых действий различают следующие:
подлежащие официально-документальному оформлению;
не подлежащие официально-документальному оформлению.
Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание — это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.
Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.
Правильное понимание проблемы формы управления (исполнительной власти) способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.
Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена административным правом.
В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»1, «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления…»2. В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управле-
1 Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И. Пискотин).
2 Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).
§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 151
ния. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.
При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.
Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.
152 Глава 7 Формы деятельности исполнительной власти
Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных длл машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).
Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обе-~щалкиными»
Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметы Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.
Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.
Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граждане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация пресс-конференций, регистрации и т. д.).
Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкции и т. д.) Поэтому она оформляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми
В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность,
§ 2 Административный процесс 153
последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия, обжалования, исполнения решений
К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.
Процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, соответствующую всем названным выше признакам.
Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную деятельность.
Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, разведывательная, и частично внешне-экономическая деятельность
§ 2. Административный процесс
Что такое процесс? Это известная совокупность действий, событий, приводящих к определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат В зависимости от форм движения материи различают процессы физические, химические, биологические, социальные.
Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:
1) это сознательная, целенаправленная деятельность;
2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;
3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;
154 • Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;
5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.
Административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой — это вид управленческой (исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности:
1) он представляет собою разновидность властной деятельное-ти субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступ-ках), и прокуроры;
2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;
3) он урегулирован нормами административного права. Особен-ность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Бла-годаря последним управленческие процедуры, реализация испол-нительной власти приобретают большую определенность, науч-ность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повышению эффективности властной деятельности.
Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный — самый большой из юридических процессов — можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный процесс.
Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части — производства.
Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются производства:
1) по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.);
§ 2 Административный процесс 155
2) по приватизации государственного и муниципального имущества;
3) поощрительное;
4) распределительное;
5) разрешительное и др.
В административно-юрисдикционном процессе объединены производства:
1) ло жалобам и заявлениям граждан;
2) ло делам об административных правонарушениях граждан1;
3) по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.);
4) дисциплинарное.
Деление административного процесса на производства детерминирует формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др.
Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных производств делает эту задачу очень трудной. В настоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников, чаще всего в источниках административного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (например, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).
Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юридические нормы четко оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.
Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами (1); особым кругом участников и спецификой их правового статуса (2); комплексом процессуальных действий (3); кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).
Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:
1 К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об административных нарушениях организаций.
156 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;
2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;
3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения.
В ряде случаев признается целесообразным усложнение про
цедуры решения исполнительной властью определенных катего
рий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд произ
водств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями
возбуждения дела, в производстве по делам об административ- «
ных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра f
постановлений1. |
В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно су- JJL дить по числу установленных законодательством стадий) произ- г водства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные. |
В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокуп- г
ность действий, преследующих какую-то внутристадийную про- «*
межуточную цель. Например, во второй стадии производства по !
делам об административных правонарушениях — рассмотрении |
дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, ана- J
лиз имеющихся данных, принятие постановления, доведение пос- I
тановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, орга
Тема 6. Формы деятельности исполнительной власти
6. 1. Виды форм деятельности исполнительной власти
6. 2. Административный процесс
Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание — это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.
Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.
Правильное понимание проблемы формы управления (исполнительной власти) способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.
Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена административным правом.
В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»‘, «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления…»^ В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.
При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.
Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.
Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).
Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обещалкиными».
Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.
Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.
Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граждане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация пресс-конференций, регистрации и т. д.).
Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкции и т. д.). Поэтому она оформляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми.
В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность, последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия, обжалования, исполнения решений.
К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.
Процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, соответствующую всем названным выше признакам.
Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную деятельность.
Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, разведывательная, и частично внешне-экономическая деятельность.
В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:
знать
- • административно-правовые формы и методы государственного управления;
- • понятие и виды правовых актов управления;
- • сущность мер административного принуждения;
- • виды административных наказаний;
уметь
- • находить нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти;
- • анализировать и идентифицировать правовые нормы, регламентирующие порядок применения мер административного принуждения;
владеть
- • навыками системного анализа норм, определяющих формы и методы деятельности органов исполнительной власти;
- • навыками поиска информации, необходимой для анализа деятельности органов исполнительной власти в установленных формах и соответствующими методами.
Административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти
Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в установленных формах и соответствующими методами. Формы деятельности органов исполнительной власти — внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия. Это совокупность приемов, применяемых органами исполнительной власти для выполнения возложенных на них задач и функций.
Д. Н. Бахрах отмечает, что «фактически здесь речь идет о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям».
По содержанию выделяют: административно-правовые формы (их применение влечет за собой юридические последствия) и неправовые (организационные) формы осуществления исполнительной власти.
К юридически значимым действиям можно отнести постановку граждан на регистрационный учет, выдачу различных лицензий, разрешений, принятие постановления о назначении административного наказания и др.
Неправовыми формами деятельности органов исполнительной власти считаются организационные действия (проведение совещаний, разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета и т.п.) и материально-технические операции (делопроизводство, обработка информации и т.п.), которые не влекут юридических последствий.
Для реализации задач и функций, возложенных на субъекты исполнительной власти, последние издают огромное количество правовых актов управления. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, которые регулируют однотипные управленческие отношения в сфере государственного управления, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются старые, разрешаются индивидуальные управленческие дела (споры). Таким образом, административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти можно разделить на два вида: правотворческую деятельность и правоприменительную деятельность.
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) — разрешение конкретных управленческих дел (споров) на основе соответствующих норм права и принятие по ним индивидуальных правовых актов управления. Эта деятельность включает: установление фактических обстоятельств дела; выбор нормы права, которой надо руководствоваться при разрешении дела и ее толкование; принятие решения по делу (индивидуального правового акта управления); исполнение принятого решения.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц — разработка, принятие, внесение изменений, отмена нормативных правовых актов управления. Эта деятельность включает: принятие решения о разработке управленческого нормативного акта; подготовка проекта этого документа; его согласование, обсуждение, доработка; обсуждение проекта в правотворческом подразделении органа исполнительной власти (в правовом управлении, департаменте, отделе); утверждение и опубликование документа.
По целям использования различают внутренние (решение внутри- организационных вопросов) и внешние (обеспечивают решение возложенных задач и функций) формы деятельности органов исполнительной власти.
По способу выражения — словесные и конклюдентные.
- См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2001. С. 269.