8.2. Особенности государственного управления
недропользованием
Общая характеристика государственного регулирования отношений недропользования закреплена в разделе IV Закона о недрах. Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр. В ст. 35 Закона о недрах содержатся задачи государственного регулирования отношений недропользования:
— определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
— обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
— обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
— установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
— введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
— установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за их соблюдением.
Согласно ст. 35 Закона о недрах государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.
Большинство функций по управлению в сфере использования недр возлагаются на Федеральное агентство по недропользованию. Роснедра не имеют функций по осуществлению государственного надзора в сфере недропользования, ими обладают Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Государственное управление в сфере недропользования также осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ.
Государственному учету и включению в государственный реестр в соответствии со ст. 28 Закона о недрах подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. Если речь идет об участках недр, содержащих полезные ископаемые, то постановка на государственный учет таких участков недр возможна только после проведения экспертизы запасов полезных ископаемых. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых проводится в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование (ст. 29 Закона о недрах).
В рамках государственного регулирования отношений недропользования осуществляется государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
Согласно ст. 37 Закона о недрах задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах, норм и правил в области использования и охраны недр.
Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В соответствии со ст. 38 задачами государственного горного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.
Государственный горный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
Особенности лицензирования в сфере недропользования мы рассмотрим в вопросе, касающемся права пользования недрами.
В Законе о недрах (ст. 23) сформулированы основные требования по рациональному использованию и охране недр:
1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование, в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;
9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
11) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения.

Законодательные основы недропользования в РФ.

Недра – часть земной коры, которая располагается ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Основные функции недр:

Экологическая – это охраняемый законом природный объект, один из видов природных ресурсов, существующий независимо от человека и оказывающий влияние на человека.

Экономический – недра являются объектом народного хозяйства. Пустоты используются для подземных сооружений для подземных сооружений. Недра являются материальной основой для горнодобывающей отрасли.

Социальная – недра являются основой и условием жизни настоящих и будущих поколений. Недра являются местом захоронения.

Политическая.

Свойства недр:

Законодатели вводят понятия:

Горный отвод – предоставляется для добычи полезных ископаемых, для строительства подземных сооружений, имеет границу. Правовой режим заключается в том, что недропользователь имеет исключительные права на горный отвод.

Геологический отвод – выделяется, предоставляется для геологического изучения недр с условием ненарушения целостности недр. Не имеет нижней границы, на территории геологического отвода может работать несколько недропользователей. Регулируется соглашением о проведении работ на отдельном участке.

Истощение и исчерпание полезных свойств недр. Законодатель вводит обязательные отчисления на ВМСБ.

Уникальность каждого месторождения. Предполагает, что предприятие должно расстаться с дополнительными доходами, которые они получают от лучших месторождений, то есть платят горную ренту.

Постоянство местонахождения недр. Государственный Кодекс относит участки недр к недвижимым вещам.

Основные источники горного права в России:

Основным источником права в России является нормативно-правовой акт (НПА). Все НПА делятся на законы и подзаконные акты. Высшей юридической силой обладает Конституция РФ (1993). В ней есть правовые нормы, регулирующие отношения недропользователей, даются основные принципы недропользования.

Ст. 9. Земля и другие природные ресурсы используются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории Земли, могут находиться в различных формах собственности, в том числе частной.

Ст. 36. Возможность частной собственности на землю и №каких-то» собственников на другие ресурсы.

Ст. 58. Каждый должен охранять природу и природные ресурсы.

Ст. 67. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в ИЭЗ.

Федеральный Закон «Об ИЭЗ РФ» установил, что геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных ресурсов морского дна и недр, производится в соответствии с ФЗоН и ФЗ о континентальном шельфе, и другие ФЗ РФ. ФЗ в редакции 1995 года исключил ссылки на ИЭЗ. Упоминания – только о континентальном шельфе. ФЗ «О СРП» упоминает и то, и другое.

Ст. 71. Закрепляет исключительное ведение РФ на территориальное море, ИЭЗ и континентальный шельф.

Ст. 72. (имеет принципиальное значение). Водит принцип совместного ведения РФ и субъектов РФ по следующим вопросам совместного ведения:

§ Законодательства в недрах;

§ Владение, пользование и распоряжение землей и недрами, водными и другими природными ресурсами;

§ По вопросам природопользования.

Ст. 65. Вводит принцип национально-территориального устройства РФ.

В заключении Конституции РФ есть ссылка на Федеральный договор 1992 года. Именно из него пришли следующие положения:

1. Принцип совместного ведения по вопросам владения, использования и распоряжения недрами и их полезными свойствами на территории России.

2. Глава 3, статья 3 (Федерального договора) определяет, что недра являются достоянием народов, проживающих на территории соответствующих республик, то есть должна быть закреплена дискриминация по отношению к АО, республикам, Москве и Санкт Петербургу.

Федеральные законы.

1. Специальное законодательство (посвящено только отношениям недропользования).

ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»;

ФЗ «О СРП»;

ФЗ «О недрах». Разделы: общие положения, пользование недрами, рациональное использование и охрана недр, государственное управление фондом недр, плата за пользование недрами, ответственность за нарушение закона «О недрах», международные договоры.

Статус ФЗ имеет «Положение о порядке лицензирования пользования недрами», так как оно утверждалось на уровне Совета Федерации.

2. Общие законы (регулируют отношения недропользователей в какой-либо части: Лесной, Водный, Гражданский Кодексы).

Закон «О континентальном шельфе»;

Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

Закон «Об авторском праве и смешанных правах»;

II часть НК исключила отчисления на ВМСБ.

ФЗ «О федеральном бюджете» (принимается каждый год). В 2000 году содержал следующие статьи:

ДОХОДНАЯ ЧАСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА:

Налоговые доходы:

акциз на природный газ и нефть;

платежи за пользование недрами;

плата за пользование континентальным шельфом;

плата за пользование частью акватории.

Неналоговые доходы:

доход от реализации СРП;

доход за счет возмещения инвестором прошлых затрат на ГРР;

стоимость реализованной продукции от СРП (прибыльной).

Доходы целевых бюджетных фондов:

РАСХОДНАЯ ЧАСТЬ БЮДЖЕТА:

Расходы на развитие ТЭК.

Расходы на погашение запасов драгоценных камней и драгоценных металлов в ГОХРАН.

Расходы на содержание федеральных и территориальных фондов ВМСБ.

Реструктуризация угольной промышленности.

Законы субъектов РФ.

Якутия:

— Закон допускает предоставление месторождений полезных ископаемых в качестве залога.

— Пользоваться недрами могут только юридические и физические лица, зарегистрированные на территории республики.

— Платежи за пользование недрами идут только в республиканский и местный бюджеты.

Коми.

— Недропользователь имеет право продавать геологическую информацию, полученную за свой счет.

— Первооткрыватель месторождения имеет преимущественное право на его разработку.

— Основой платы за недра является горная рента.

Удмуртия.

— Пользование недрами идет только на благо населения, проживающего на территории Удмуртии.

— Все доходы, полученные за счет добычи (сверхквоты) подлежат изъятию в республиканские бюджеты.

Татарстан.

— Лицензии предоставляются не только на основе конкурса и аукциона, но и в результате прямых переговоров.

— Все платежи остаются в республике.

— Первый субъект, который принял «Закон о нефти и газе».

Карелия.

— Вопросы владения, распоряжения, пользования недрами находятся в исключительном ведении республики.

— Лицензия на добычу предоставляется на 50 лет.

-Подзаконные нормативные акты:

— Указы и распоряжения Президента РФ.

— Постановления и распоряжения правительства (имеют ограниченное значение для нефтяной и газовой промышленности). И т.д.

Указом президента РФ от 12.11.1992 на все федеральные надзоры возложена функция осуществления нормативного обеспечения безопасности проведения работ, то есть функция создания технических норм. В меньшей степени на Госгортехнадзор возложена контрольная функция за исполнение лицензионных условий.