Законы субъектов РФ о наказах избирателей

в пределах полномочий, предоставляемых Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (ч.1 ст. 2). При этом подчеркивается, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта федерации, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами (ст. 7).

Основу самой возможности включения актов судебной власти как формальных источников права (это касается решений органов конституционного правосудия в субъектах федерации) в структуру законодательства субъектов закладывают положения федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 15 декабря 2001 г.)* об учреждении судов субъектов (ст. 4), о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации и его полномочиях, об окончательности решений конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (ст. 27). Природа актов Конституционного Суда Российской Федерации и актов Конституционного Суда Республики Бурятия, «сконструированного» по модели Конституционного Суда РФ, как формальных источников права в настоящее время не ясна и носит дискуссионный характер.

Во многом именно эти положения федерального законодательства и определяют возможности законодателей субъектов федерации формировать элементный состав регионального законодательства, в том числе и Республики Бурятия.

Литература

1. Нерсесянц B.C Общая теория права и государства. М., i999. С. 339-400.

2. Кутафин ОЕ. Источники конституционного права в Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. п-19.

3. Koktvedgaard M. Denmark-sources of Law. — In: Internf-tional Encyclopedia of comparative of law. Tubingen, 1973. Vol.

i, P. D-26. Цит. по: Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, i98i. С.35.

5. Зивс С.Л. Указ. соч. С.34-35.

6. Колесников E.B. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С.20-2І; Фарбер KE., Ржевский

B.A. Bопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967. С. 70.

7. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / отв. ред. B.E. Чиркин. М.: Междунар. Отношения, 2002.

C. 35.

8. Зивс С.Л. Указ соч. С. 35.

9. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / отв. ред. B.E. Чиркин. — М.: Междунар. отношения, 2002. — С. 35.

10. Колесников E.B. Указ соч. С.19.

11. Там же. С.13.

12. Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система // Журнал российского права. 1998. № 4-5. С. 10.

13. Кутафин ОЕ. Указ. соч. С. 32-33.

14. Кутафин ОЕ. Указ. соч. С. 148-275.

15. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации. С.57-71.

16. Правовые акты с символом * взяты из справочной правовой системы «Консультант плюс».

Хамнуев Юлий Григорьевич — кандидат юридических наук, заведующий кафедрой конституционного и международного права Бурятского государственного университета, е-mail: hamnuev_yug@mail.ru

УДК 342.8 (470) Н.Е. Васюткин

Правовое регулирование наказов избирателей в Российской Федерации

В статье дана правовая характеристика наказов избирателей как института непосредственной демократии и рассматриваются особенности правового регулирования в Российской Федерации.

Ключевые слова: наказы избирателей, демократия, депутат.

N.E. Vasyutkin Legal regulation of voters’ mandates in the Russian Federation

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Keywords: voters’ mandate, democracy, deputy.

Наказы избирателей являются одной из форм выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в управлении делами государства, укрепления связей депутатов и избирателей. Будучи составной частью императивного мандата, они были конституционно признаны и повсеместно распространены в советский период истории России. Однако в период реформирования политической системы России были забыты. И только в последнее время в отдельных субъектах Российской Федерации наблюдается стремление реанимировать этот институт непосредственной демократии как на региональном уровне (Республика Алтай, Томская, Новосибирская, Челябинская, Тюменская области, Краснодарский край и др.), так и в системе местного самоуправления , не обошел данный процесс и Республику Бурятия.

Понятие наказов избирателей

Существует несколько точек зрения и подходов к определению понятия наказов избирателей в конституционном праве. В частности, наказ определяют как поручение избирателей депутату и соответствующему представительному органу власти по вопросу общественного значения, требующего решения данного органа либо иного компетентного органа . В.В. Комарова определяет наказы как регулятивную форму непосредственного народовластия при осуществлении государственной и местной власти, форму контроля и форму реализации конституционного права непосредственного участия граждан в управлении делами государства и общества; составную часть императивного мандата, задачей которой является коррекция персонального состава властных органов и направления его деятельности .

Наказы избирателей как элемент депутатского мандата

Переход к демократическому режиму и модернизация института парламентаризма в России с учетом мирового опыта позволили пересмотреть уже устоявшийся в отечественной правовой практике модели «императивного» мандата и перейти к «свободному» мандату. Существенными

отличиями «свободного» мандата от «императивного» являются независимость и не подконтрольность (во всяком случае, юридическая) депутата перед своими избирателями. В условиях модели свободного мандата депутат при осуществлении своей деятельности:

а) не связан наказами избирателей (а также волей избирателей и жителей избирательного округа), более того, следует отметить, в законодательстве ряда зарубежных стран содержится прямой запрет давать такие наказы;

б) не обязан отчитываться перед избирателями, доказывать правильность выбора при голосовании по законопроектам и иным вопросам;

в) не может быть отозван избирателями.

Анализ регионального законодательства

позволяет выделить разные варианты правового закрепления модели (вида) депутатского мандата, т.к. федеральный законодатель позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно выбрать ту или иную модель депутатского мандата на свое усмотрение. На сегодняшний день можно отметить, что основным признаком принадлежности к императивному или смешанному мандату является наличие тех или иных элементов депутатского мандата. Одним из таких элементов является институт наказов избирателей депутату. Известный конституционалист В.Ф. Коток отметил, что «опыт развития советской демократии исходит из того, что одним из важнейших условий выражения представительными органами государственной воли народа является «императивный мандат», т. е. наказ избирателей своим избранным. Наказ определяет линию поведения депутата в представительном органе, а следовательно, устанавливает направление деятельности органов государственной власти в духе требований народных масс. Назначение наказав состоит в том, что они очерчивают на основе Конституции пределы полномочий представителей и представительных органов и дают народу, поручившему этим органам осуществление государственной власти, право контролировать представителей и представительные органы и в случае нарушения

представителем требований наказа лишать его полномочий. В этом выражается одна из гарантий народного суверенитета, который осуществляется главным образом через народное представительство, сочетаемое с непосредственным волеизъявлением масс» .

На сегодняшний день имеются различные подходы к определению наказов избирателей в региональном законодательстве . Можно выделить несколько, например, наказы избирателей — это одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения по вопросам социального, экономического и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей населения, направленные кандидатам в депутаты областного собрания в период предвыборной кампании (Архангельская область), либо поручения граждан, обладающих активным избирательным правом, депутату (депутатам) областного Совета народных депутатов, имеющие общественно значимый характер и подлежащие обязательной реализации в деятельности областного Совета в случаях и при условиях, установленных законом (Орловская область), либо предложения избирателей, рекомендованные к выполнению Правительством и утвержденные Законодательным собранием (Пензенская область). В Республике Бурятия в соответствии с

ч. 1 ст. 5 Закона Республики Бурятия от 8 июля 2008 № 386-1У «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия» под наказами избирателей депутатам понимаются предложения по наказам избирателей, рекомендованные к принятию и утвержденные Народным Хуралом РБ. В свою очередь, под предложениями по наказам избирателей понимается одобренные собраниями избирателей и имеющие общественное значение поручения депутатам, которые направлены на улучшение деятельности органов государственной власти по вопросам экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, республики.

Таким образом, можно сделать следующий вывод, что вследствие существования различных подходов к определению наказов избирателей имеются разные модели наказов избирателей. В частности, можно выделить «классическую» модель наказов избирателей, где наказы избирателей можно рассматривать как обязательное поручение выборному должностному лицу для дальнейшего

рассмотрения и реализации, но при этом данная модель должна иметь два важных признака — это отчет перед избирателями и ответственность перед избирателями (отзыв депутата или выборного должностного лица) за ненадлежащее исполнение обязанностей по работе с наказами. Также можно выделить «консультативную» («постсоветскую») модель наказов избирателей, которая трансформировалась в современных условиях в рамки модели свободного мандата. Данная модель сводится в основном к письменным предложениям (одному из видов обращений граждан) и также может предполагать отчет депутата перед избирателями, но данный отчет будет выполнять больше информационную функцию.

Некоторые ученые выделяют третью модель депутатского мандата — смешанную, сочетающую в себе элементы свободного и императивного мандатов. Данное предложение достаточно спорно, т.к. исследование показывает, что такой элемент императивного мандата, как наказы избирателей, может иметь как императивный, так и консультативный характер. К примеру, в Республике Бурятия имеются два элемента императивного депутатского мандата — это отчет депутата перед избирателями и наказы избирателей, но правовая природа данных элементов позволяет говорить об их «мягкости», не имеющую правовую основу для дальнейшего отзыва депутата. Соответственно данную модель можно охарактеризовать как свободный мандат.

Процедура реализации наказов избирателей

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько стадий организации работы с наказами — это вопросы формирования наказов (предложений по наказам избирателей), принятия и рассмотрения наказов избирателей, выполнения наказов избирателей, осуществления контроля и отчет по выполнению наказов избирателей .

Первой стадией организации работы с наказами является формирование наказов (предложений по наказам избирателей). Существует несколько вариантов у законодателя при определении субъекта формирования наказов или предложений по наказам избирателей. Так, субъектами могут выступать отдельные избиратели либо определенное количество избирателей (например, в количестве не менее 10 избирателей) или группа избирателей в форме проведения собрания, схода или конференции (с предъявлением требования к количественному составу или без такового).

Также существенным моментом по субъекту формирования наказа является правовой статус избирателя, к примеру, федеральное и региональное избирательное законодательство четко определяет статус избирателя, и в большинстве случаев на уровне субъектов Российской Федерации выбран следующий вариант правового закрепления понятия «избиратель». Это гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом и зарегистрированный по месту жительства на территории соответствующего избирательного округа. При указанном подходе ограничивается право граждан на формирование и выдвижение наказов выборным должностным лицам, кто временно проживает на территории избирательного округа или их деятельность осуществляется на территории избирательного округа, к примеру, в территорию избирательного округа входит дачное или садоводческое некоммерческое товарищество. На наш взгляд, понятие «избиратель» в данном случае должен быть расширительным и включающим всех граждан РФ.

Вторым существенным моментом при формировании наказов или предложений по наказам избирателей является определение субъекта получения наказа. Либо это кандидат на выборное должностное лицо или в депутаты, соответственно периодом формирования наказов будет время избирательной кампании. Либо это действующий депутат и выборное должностное лицо, тогда период формирования наказов будет включать в себя период осуществления выборными лицами своей деятельности (узкий подход) либо время избирательной кампании (широкий подход). В связи с этим некоторые законодатели устанавливают дополнительные гарантии — наказы избирателей (предложения по наказам), данные проигравшему кандидату в депутаты, могут быть переданы лицу, который выиграл по итогам выборов.

Третьим существенным моментом является определение законодателем формы и содержания наказов избирателей. Предметом наказов избирателей могут быть, как правило, вопросы экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, субъекта Российской Федерации, вопросы совершенствования законодательства. Существует несколько вариантов содержания наказов: общее описание проблемы и поручение выборному лицу по решению проблемы (к примеру, проблема плохого освещения улицы и необходимости

проведения света); «общий» подход, либо четкое описание поручения с предполагаемыми расчетами затрат на решение проблемы; «конкретный» подход. Одним из принципов организации работы с наказами является принцип реалистичности, который предполагает, что при рассмотрении и обсуждении наказа избирателей должен быть представлен предварительный расчет затрат. В то же время не всегда избиратели обладают подобными познаниями, поэтому при «конкретном» подходе необходимо установить избирателям гарантии -перед проведением конференции или собрания органы публичной власти обязаны представить предварительный расчет затрат, на организаторов возлагается обязанность уведомить должностных лиц и органы в разумной срок о предстоящем собрании и повестке собрания.

Предложения по наказам избирателей (или наказы избирателей) обсуждаются на собраниях, конференциях, сходах, встречах с кандидатами, по итогам которых в большинстве случаев оформляется протокол и передается конкретному адресату в зависимости от уровня публичной власти.

Вторая стадия представляет собой принятие и рассмотрение наказов избирателей. Существенным моментом данной стадии является предварительное изучение предложений по наказам избирателей, что осуществляется депутатами или профильными комитетами с учетом оценки соблюдения законности, общественной значимости и реальности их исполнения. Предлагается повысить возможность участия представителей избирателей (инициаторы, избираемые представители) в предварительном изучении и обсуждении наказов.

После предварительного изучения, учета и согласования с органами исполнительной власти (администрацией) проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей (или целевая программа) выносится на рассмотрение и утверждение представительным органом. На наш взгляд, перед утверждением проекта программы необходимо проводить всенародные и общественные обсуждения (или публичные слушания).

Третьей стадией является выполнение (исполнение) наказов избирателей органами исполнительной власти (администрацией) и должностными лицами за счет средств бюджета. Одним из положительных примеров, имеющихся в городе Улан-Удэ, является пример выполнения наказов избирателей с привлечением дополнительных средств граждан и организаций. Например, при

проведении водоснабжения часть затрат взяла на себя администрация и часть граждане.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Четвертой стадией является осуществление контроля и отчет по выполнению наказов избирателей. Существенным моментом данной стадии должно быть широкое участие избирателей в осуществлении контроля в процессе выполнения наказов избирателей, так и обсуждение избирателями отчета по выполнению наказов избирателей за соответствующий год.

Конституционно-правовое регулирование наказов в Республике Бурятия

Народный Хурал Республики Бурятия принял Закон Республики Бурятия от 8 июля 2008 № 386-IV «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия» (далее — закон), который вступил в силу. Анализ закона позволяет сделать следующие выводы.

1. В соответствии с ч. 1 ст. 5 закона наказами избирателей депутатам Народного Хурала (далее — наказы избирателей) являются предложения по наказам избирателей, рекомендованные к принятию и утвержденные Народным Хуралом. В свою очередь, под предложениями по наказам избирателей в законе понимается одобренные собраниями избирателей и имеющие общественное значение поручения депутатам Народного Хурала, которые направлены на улучшение деятельности органов государственной власти Республики Бурятия по вопросам экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, республики. Таким образом, не все поручения избирателей являются наказами, в дальнейшем, на наш взгляд, могут появиться проблемы с бытовым толкованием (пониманием) гражданами категории «наказы избирателей». Например, избиратели, давая поручения депутатам, будут считать, что уже реализовали наказ, а в дальнейшем могут столкнуться с отказом, что приведет к социальной напряженности. Таким образом, считаем необходимым проведение разъяснительной работы, а в лучшем случае, принимать участие в собраниях избирателей самим депутатам.

Также понятие «избиратель», как правило, используется в период избирательной кампании и зачастую кандидаты в депутаты собирают наказы. В соответствии с ч. 3 ст. 4 закона предложениями по наказам избирателей являются поручения депутату Народного Хурала, данные в течение срока его полномочий с целью решения

поставленных задач, поэтому данные поручения, исходя из буквального толкования закона, не могут собираться кандидатом в депутаты в период избирательной кампании.

Следует отметить, что в законе не определены требования к оформлению предложений по наказам избирателей гражданами, а лишь указываются требования к содержанию поручений:

а) поручения депутатам Народного Хурала должны быть одобрены собраниями избирателей и иметь общественное значение;

б) поручения должны быть направлены на улучшение деятельности органов государственной власти по вопросам экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, республики;

в) не могут быть признаны в качестве предложения по наказам избирателей поручения депутатам Народного Хурала РБ по изменению действующего республиканского законодательства, приводящие к нарушению Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства Республики Бурятия, а также поручения, затрагивающие вопросы, относящиеся к предметам ведения Российской Федерации.

Данные пробелы могут в дальнейшем привести к расширительному и произвольному толкованию закона со стороны граждан, а в дальнейшем к усложнению деятельности на стадиях предварительного изучения депутатами Народного Хурала РБ и их помощниками и рассмотрения комитетами Народного Хурала РБ предложений по наказам избирателей.

2. В целом можно выделить несколько стадий реализации закона:

а) внесение предложений по наказам избирателей и предварительное изучение депутатами Народного Хурала РБ или по их поручению помощниками депутатов Народного Хурала РБ;

б) рассмотрение комитетами Народного Хурала РБ и обобщение ответственным комитетом Народного Хурала РБ предложений по наказам избирателей и составление сводного перечня предложений по наказам избирателей с дальнейшим согласованием с Правительством РБ и Счетной палатой РБ;

в) утверждение перечня наказов избирателей. Перечень наказов избирателей оформляется постановлением Народного Хурала и подлежит включению в соответствующие разделы программы социально-экономического развития Респу-

блики Бурятия и учитывается при разработке и реализации отдельных республиканских целевых программ, а также при составлении проекта закона Республики Бурятия о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

г) организация исполнения наказов избирателей и контроль за выполнением наказов избирателей. Организация исполнения наказов избирателей осуществляется соответствующими исполнительными органами государственной власти республики, их структурными подразделениями, должностными лицами, государственными учреждениями и организациями. Контроль за выполнением наказов избирателей осуществляется Народным Хуралом РБ. Счетная палата РБ осуществляет контроль за законностью и целевым использованием финансовых средств, выделенных на выполнение наказов избирателей, при этом информация о выполнении наказов избирателей рассматривается на заседании Народного Хурала РБ каждое полугодие и опубликовывается в средствах массовой информации. Также Депутаты Народного Хурала РБ информируют избирателей о выполнении наказов при ежегодных отчетах о своей депутатской деятельности.

3. В законе не урегулирован вопрос отклонения предложений по наказам избирателей депутатами Народного Хурала РБ или по их поручению помощниками депутатов Народного Хурала РБ, а лишь указывается, что предварительное изучение предложений по наказам избирателей осуществляется в течение 10 календарных дней с момента получения документов с оценкой соблюдения законности, общественной значимости и реальности их осуществления. Из толкования норм закона во взаимосвязи получается, что отвечающие требованиям закона предложения по наказам избирателей по формальным признакам в обязательном порядке должны быть направлены в Народный Хурал РБ. И лишь в дальнейшем комитеты Народного Хурала РБ имеют лишь право принимать решения об отклонении предложений о наказах избирателей и направлять их в ответственный комитет Народного Хурала РБ, определяемый Председателем Народного Хурала РБ.

В то же время, на наш взгляд, нужно предоставить право отклонения предложений по наказам депутатам, которые приняты с нарушением процедуры их принятия. Данное право в дальнейшем уменьшит деятельность комитетов Народного Хурала РБ по изучению предложений.

4. В соответствии с ч. 2 ст. 8 закона ответственный комитет Народного Хурала РБ, определяемый Председателем Народного Хурала РБ, обобщает рекомендованные комитетами Народного Хурала РБ к выполнению предложения по наказам избирателей, составляет сводный перечень предложений по наказам избирателей и направляет его на согласование в Правительство РБ и Счетную палату РБ, которые в месячный срок согласовывают представленный сводный перечень предложений по наказам избирателей и направляют его в Народный Хурал. В то же время не определен перечень вопросов, который подлежит согласованию Правительством РБ и Счетной палаты РБ.

5. В соответствии с ч. 1 ст. 10 закона организация исполнения наказов избирателей осуществляется соответствующими исполнительными органами государственной власти республики, их структурными подразделениями, должностными лицами, государственными учреждениями и организациями. По мнению П.А. Астафичева, к реализации наказов не должны привлекаться хозяйствующие субъекты, в том числе и государственные унитарные предприятия и учреждения .

6. Согласно ч. 2 ст. 7 закона в случае, е сли среди внесенных предложений по наказам избирателей имеются предложения, относящиеся к исключительному ведению органов местного самоуправления, депутат (депутаты) Народного Хурала РБ направляет (направляют) их в соответствующие органы местного самоуправления. Следует отметить, что огромное количество проблем, которые волнуют избирателей, относятся к вопросам местного значения, поэтому считаем, что в Республике Бурятия необходимо подготовить и принять закон о наказах избирателей депутатам представительного органа местного самоуправления и главе муниципального образования в Республике Бурятия. Положительным моментом является тот факт, что в муниципальных образованиях начался процесс подготовки правовых актов, регулирующих процедуру реализации наказов избирателей. К примеру, в городе Улан-Удэ в сентябре 2010 г. была сформирована рабочая группа депутатов Улан-Удэнского городского Совета по разработке соответствующего положения. На сегодняшний день подготовлен проект Положения о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов .

7. Одной из проблем закона является наличие пробела в правовом регулировании вопроса об

участии избирателей в рассмотрении и обсуждении наказов избирателей. Наиболее оптимальным вариантом, на наш взгляд, является всенародное и общественное обсуждение сводного перечня предложений по наказам избирателей представителями гражданского общества.

Следует отметить, что при выявленных недостатках закона наличие данного института в Бурятии — это положительный момент, т.к. наказы избирателей являются эффективным механизмом реагирования на насущные проблемы избирателей и позволяют решить многие проблемы населения и региона. Данный институт непосредственной демократии нуждается в развитии на уровне субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 281-282.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. М.: Юристъ, 2005. Т. 1 С. 428.

3. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). —

М.: Формула права, 2006. С. 384.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. Коток В.Ф. В.И. Ленин и наказы избирателей // Советское государство и право. 1963. № 4. С. 17.

5. Бурятия. № 125. 12.07.2008. — Официальный вестник № 70.

7. URL: http://doc.ulan-ude-eg.ru/index?tid=633200007&n d=458200722

Примечание

В данной статье отражены существенные моменты в организации работы с наказами избирателей. Для более подробного ознакомления со стадиями организации работы с наказами избирателей см.: Комарова В.В. Указ. соч. — С. 390-396.

При написании статьи использовалась информационноправовая система «Консультант Плюс. Версия региональное законодательство».

Васюткин Николай Ефремович — аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского государственного университета, тел. 8 (301-2) 211917, e-mail: nickvas1985@mail.ru

УДК 3507 Е.П. Лапа

Заимствование зарубежного опыта в реформировании государственной службы России

В статье рассматриваются проблематика реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государственной службы с гражданами и гражданским обществом в целом, обусловленного целенаправленными действиями политического руководства.

Ключевые слова: государственная служба, реформирование государственной службы, использование зарубежного опыта.

E.P. Lapa Borrowing of foreign experience in reforming of the civil service in Russia

Keywords: public service, public service reform, use of foreign experience.

Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи — создание службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков, практически

во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач :

1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

2. Достижение баланса между динамизмом

Источники избирательного права — это формы его внешнего выражения.

Источниками национального избирательного права РФ признаются действующие нормативно-правовые акты фед. и регионального уровня, закрепляющие принципы избирательного права и избирательный процесс.

Источники ИП:

· Конституция РФ. В ней находит закрепление республиканская форма правления (ст. 1), основополагающие принципы избирательного права, признание свободных выборов как непосредственного выражения власти народа (ст. 3). В Конституции закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы гос-ной власти и местного самоупр-я (ст. 32); регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента РФ (ст. 81) и депутатов ГД ФС РФ (ст.ст.95-97); оговаривается необходимость муниципальных выборов в системе МСУ в России (ст. 130). Эти положения Конституции оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, явл-ся базисными элементами зак-ва о выборах.

· Общепризнанные принципы и нормы международного права и международных дог-ров РФ (напрямую вытекает из текста Конституции РФ, кот-я предусматривает, что эти акты явл-ся составной частью правовой системы РФ (ст. 15). Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора). К ним относится: Всеобщая декларацию прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН в 1948 году; Международный пакт о гражданских и политических правах 1996 года; Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4.11.1950 г. с протоколами к ней; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года; Европейскую хартию местного самоупр-я от 15.11.1985 г.; Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, принятую на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза 26.03.1994 г. и др.

· Указы Президента РФ «О Консульском учреждении РФ»,

· Постановление Правительства РФ «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации полномочий при подготовке и проведению выборов депутатов ГД ФС РФ и Президента РФ», «О порядке выдачи гражданам РФ, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме»,

· Нормативная база субъектов РФ занимает значительное место в системе источников избирательного права и представлена широким спектром законодательных, часто кодифицированных (избирательные кодексы), актов, принятых представительными органами соотв. уровня,

· На муниципальном уровне принимаются акты (положения) о выборах депутатов представительных органов местного самоупр-я и выборных должностных лиц (главы городов и др. муниципальных образований), о местном референдуме.

· Письма и разъяснения ЦИК РФ

18. Федеральное избирательное зак-во (общая характеристика).

Фед. избирательное зак-во (ФИЗ) охватывает комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, в той или иной степени связанных с регулированием общественных отн-ний, опосредующих осуществление электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы гос. власти и органы местного самоупр-я, а также в межвыборный период.

Главные ф-ции ФИЗ:

1) регулирование избирательных прав граждан РФ,

2) закрепление основных гарантий избирательных прав российских граждан,

3) исчерпывающая регламентация правового режима федеральных выборов,

4) определение общих принципов проведения выборов в органы гос. власти субъектов РФ и органы МСУ.

Раскроем это.

1) Регулирование избирательных прав граждан составляет прерогативу фед. зак-ва. ст. 71 п. «в» Конституции РФ относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению РФ, что предполагает необходимость регламентации объема и содержания избирательных прав граждан только на федеральном уровне.

Однако современная федеральная законодательная практика в вопросах регулирования избирательных прав не вполне соответствует требованиям Конституции. В частности, это проявляется в том, что ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» делегирует законодательным органам гос. власти субъектов РФ право регулирования избирательных прав граждан и установления по отношению к ним избирательных ограничений (ст. 4), хотя и в строго опр. пределах. В юридической литературе нет однозначного отношения к подобного рода передаче законодательных полномочий с фед. уровня на региональный, тем не менее представляется, что она недопустима ни в виде фед. закона, ни в виде дог-ров, заключаемых между РФ и ее субъектами. Передача вопросов ведения РФ ее субъектам допускается Конституцией России только в том случае, когда разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем внесения изменений и дополнений в Конституцию. Соответственно этому фед. зак-во должно взять на себя весь объем правового регулирования избирательных прав граждан, не допуская неконституционной по своему характеру передачи законодательного регулирования на региональный уровень.

2) Важнейшей задачей фед. зак-ва является закрепление основных гарантий избирательных прав граждан. Т.к. защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается Конституцией России (ст. 72 п. «б») в качестве предмета совместного ведения РФ и ее субъектов, гарантирование избирательных прав не может быть сосредоточено только в федеральных законах. Тем не менее, на фед. зак-во ложится обязанность закрепления основных гарантий избирательных прав и свобод, обеспечивающих на всей территории РФ соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Фед. (основные) гарантии избирательных прав имеют универсальный характер. Они могут быть изменены или отменены только посредством внесения изменений в фед. законы. Вместе с тем, фед. зак-во не обладает в этой сфере монополией, поскольку в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (ст. 1 ч. 3) законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие фед. гарантии.

3) Определение правового режима федеральных выборов составляет прерогативу федеральных избирательных законов. Их организация и проведение в настоящее время могут осуществляться только в соответствии с требованиями Конституции России и ФЗ. Правовому регулированию федеральных выборов посвящены два специальных закона: ФЗ «О выборах Президента РФ» и ФЗ «О выборах депутатов Гос. Думы ФС РФ». Ряд вопросов, связанных с выборами в фед. органы гос. власти, решаются непосредственно в Конституции РФ, а также в др. ФЗ. Но не отвергается возможность применения при проведении выборов в фед. органы власти норм международного права и международных дог-ров при соблюдении требований ст. 15 Конституции РФ.

4) ФИЗ одним из наиболее существенных направлений своего воздействия на электоральные отношения имеет также установление общих принципов проведения выборов в органы гос. власти субъектов РФ и органы МСУ. Это достигается за счет рамочного регулирования ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» избирательных процедур, учет кот-х является обязательным при принятии региональных законодательных актов, а также посредством разработки модельных законов о региональных и муниципальных выборах, одобрение кот-х ЦИК РФ имеет рекомендательный характер при осуществлении избирательного правотворчества в субъектах РФ. Вместе с тем, общие принципы проведения региональных и муниципальных выборов помимо этого могут закрепляться и федеральными законами, посвященными регулированию основ организации региональной и муниципальной власти. Так, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос. власти субъектов РФ» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоупр-я в РФ» содержат целый ряд норм, кот-е устанавливают принципиальные правила региональных и муниципальных выборов, имеющие абсолютно оригинальный характер и совершенно не дублирующие положений иных актов избирательного зак-ва.

Помимо этого фед. зак-во устанавливает административную и уголовную ответственность за нарушение избирательных прав граждан, регламентирует создание и функционирование Гос-ной автоматизированной системы РФ «Выборы», федеральную целевую программу повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в РФ, организацию системы учета (регистрации) российских граждан, обладающих активным избирательным правом.

19. Избирательное зак-во субъектов РФ (общая характеристика).

Вариант 1:

Зак-во субъектов РФ о выборах – важная составная часть рос. избирательного зак-ва.

Особое место среди региональных источников избирательного права занимают конституции (уставы) субъектов РФ. Применительно к избирательному праву их значение преломляется в том, что они закрепляют правовые основы построения органов гос-ной власти и местного самоупр-я соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах.

В конституциях и уставах некот-х субъектов Федерации имеются главы, посвященные выборам и референдуму (гл. Х Конституции Республики Башкортостан; уставы Приморского края, Псковской, Тамбовской областей и др.).

Законы явл-ся наиболее многочисленными источниками избирательного права и в субъектах РФ. В настоящее время сложилось 3 основных формы законотворческой деят-ти в сфере регулирования избирательных отн-ний на региональном уровне:

1) принятие отдельных законов, посвященных различным видам региональных и муниципальных выборов. Этот способ законодательного регулирования электоральных отн-ний характерен для большинства субъектов Федерации.

2) объединение региональными законами регламентации различных видов выборов. Напр., Закон Камчатской области от 24 июня 1996 г. «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа гос-ной власти Камчатской области и губернатора Камчатской области» содержит одновременно нормы, касающиеся и «парламентских» и губернаторских выборов. Аналогичные нормативные акты характерны в той или иной степени для Республики Коми, Вологодской, Ярославской областей, Хабаровского края и др. регионов.

3) принятие избирательных кодексов, комплексно регулирующих круг вопросов, относящихся ко всем видам региональных и муниципальных выборов на территории соотв. субъекта РФ. По такому пути пошло избирательное зак-во Республики Башкортостан, Белгородской, Воронежской, Свердловской, Тюменской областей; ряда иных субъектов РФ. И несмотря на малочисленность этой группы субъектов Федерации, объединение нормативного регулирования выборов в рамках избирательного кодекса — несомненно наиболее привлекательный и перспективный путь развития регионального избирательного зак-ва. Уже более чем в двадцати субъектах РФ имеются избирательные кодексы.

Независимо от избранной различными регионами формы избирательного зак-ва законы субъектов РФ, действующие в данной области, объединяет то, что они должны быть основаны на федеральных законах и не противоречить им. Это, конечно, отнюдь не означает, что они выполняют по отношению к федеральному избирательному законодательству роль актов — копий. Законы субъектов РФ могут не только дополнять и конкретизировать положения фед. зак-ва, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных отн-ний на региональном уровне.

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос-ной власти субъектов РФ» особо оговаривает, что образование, формирование и деят-ть органов гос-ной власти на региональном уровне осуществляется в строгом соответствии с Конституцией России, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Согласно ст. ст. 4, 10 и 18 данного Закона субъекты Федерации сами определяют число депутатов законодательного (представительного) органа гос-ной власти, порядок выборов в органы местного самоупр-я в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоупр-я в РФ» могут предусматривать избрание на должность руководителя высшего исполнительного органа гос-ной власти одного и того же лица более двух сроков подряд; обязаны обеспечить проведение региональных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Как предусмотрено статьями 15 и 16 данного Закона, представительный орган местного самоупр-я, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица избираются гражданами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. При регулировании муниципальных выборов региональным зак-вом необходимо исходить из положений ФЗ, а также учитывать, что обязательность прямых выборов населением главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоупр-я, равно как и само существование этих выборных должностей, может вытекать только из устава муниципального образования. Как следствие, практика назначения выборов глав администраций городов и районов при отсутствии уставов муниципальных образований, повсеместно сложившаяся в российских регионах, не может быть признана соотв. основополагающим принципам фед. зак-ва о местном самоупр-и.

Вариант 2:

Для регионального уровня избирательного зак-ва характерно большое разнообразие правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регламентирующих аналогичные отношения. Это объясняется целым рядом факторов – социально-политическими, экономическими, национальными и иными особенностями развития регионов, разнообразием подходов регионального законодателя к регламентации избирательных правоотн-ний по выборам.

Региональное избирательное зак-во можно разделить на виды

по субъекту правотворчества на:

— законы субъектов РФ;

— подзаконные нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

— нормативные правовые акты избирательных комиссий субъектов РФ;

— нормативные правовые акты органов местного самоупр-я;

по уровню выборов регулируемых региональным избирательным зак-вом, на:

— зак-во о выборах в региональные органы гос-ной власти (законодательные и исполнительные);

— зак-во о выборах в органы местного самоупр-я.

Основными элементами системы регионального избирательного зак-ва явл-ся законы субъектов РФ, кот-е можно разделить на 4 основные группы:

1) Конституции, Уставы субъектов РФ,

2) законы, регулирующие отдельные виды региональных и муниципальных выборов,

3) кодифицированные акты, комплексно регулирующие проводимые на территории субъекта РФ выборы всех видов и уровней,

4) законы об отдельных субъектах, процедурах и иных элементах избирательного процесса.

В частности, к системе регионального избирательного зак-ва можно отнести имеющиеся почти во всех субъектах РФ законы об избирательной комиссии субъекта. В ряде субъектов РФ приняты и действуют законы «О порядке и сроках хранения документов о выборах и референдумах» (Тамбовская область), «О территориальных избирательных комиссиях» (Иркутская область) и др.

Главенствующее место среди указанных актов занимают Конституции, Уставы республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Следует отметить, что в отличие от Конституции РФ многие из региональных Конституций и Уставов содержат разделы об избирательной системе, что, по всеобщему признанию, значительно повышает гарантированность избирательных прав граждан на уровне субъектов РФ, эффективность правоприменительной деят-ти». В ряде Конституций и Уставов субъектов РФ содержатся специальные главы – избирательная система или формы непосредственной демократии, в кот-х в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта РФ. В них находят закрепление формы (организация системы) гос-ной власти, отражаются признаки свободных выборов (наряду с референдумом) высшим непосредственным выражением власти народа, провозглашается право граждан избирать и быть избранным в органы гос-ной власти и органы местного самоупр-я, регулируются принципиальные вопросы проведения выборов главы исполнительной власти, депутатов законодательных органов, органов местного самоупр-я.

Главы об избирательных системах в Конституциях и Уставах субъектов РФ – это базирующийся на Конституции РФ фундамент регионального избирательного зак-ва, а ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» – явл-ся «несущей конструкцией» регионального избирательного зак-ва.

Независимо от избранной различными регионами формы избирательного зак-ва, законы субъектов РФ должны быть основаны на федеральных законах и не должны противоречить им. Законы субъектов РФ могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального зак-ва, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных отн-ний на региональном уровне.

Подзаконные нормативные акты органов гос-ной власти субъектов РФ не получили широкого распространения в качестве источников регионального избирательного права. Прежде всего, к ним можно отнести постановления и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов гос-ной власти. Актами органов исполнительной власти могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деят-ти избирательных комиссий, гос-ных органов и органов местного самоупр-я по реализации избирательных прав граждан, оказании содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов. Принимаемые на региональном и местном уровнях правовые акты органов исполнительной власти и местного самоупр-я по вопросам организации и проведения выборов (о порядке формирования избирательной комиссии, об отведении специальных мест для размещения предвыборной агитации, об организации массовых мероприятий и встреч с избирателями и т.п.) носят технологический характер.

Самостоятельным подзаконным источником регионального избирательного права явл-ся акты избирательных комиссий субъектов РФ. Они могут быть посвящены как регламентации внутри-организационной деят-ти избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах.

К настоящему времени в субъектах РФ сформировалась достаточно развитая система избирательного зак-ва. Общий массив регионального избирательного зак-ва включает более 300 законов. В 14 субъектах РФ избирательное зак-во кодифицировано. В Костромской области приняты два кодекса – избирательный и о референдумах, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах – выборы, референдумы и отзыв. Как правило, система зак-ва о выборах субъекта РФ состоит из законов о выборах депутатов законодательного органа власти, о выборах в органы местного самоупр-я.

В Тамбовской области в 1995 – 2005 гг. разработано региональное избирательное зак-во, состоящее из более 10 законов об отдельных видах выборов и референдумов: «О выборах депутатов Тамбовской областной Думы», «О выборах депутатов представительных органов местного самоупр-я в Тамбовской области», «О выборах должностных лиц местного самоупр-я в Тамбовской области», «О Тамбовской областной избирательной комиссии», «О порядке и сроках хранения документов о выборах и референдумах в Тамбовской области» и др.

Вайшнарович Г.В.

к вопросу об избирательных кодексах субъектов российской федерации

цель: Статья направлена на выявление особенностей и общих признаков избирательных кодексов субъектов Российской Федерации.

Методология: Автором применялись историко-правовой, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Результаты: Автором изучены избирательные кодексы Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Алтайского края и Свердловской области, сформулированы особенности, а также общие признаки избирательных кодексов субъектов Российской Федерации. Предложено решение ряда вопросов, возникающих при кодификации регионального избирательного законодательства.

Новизна/оригинальность/ценность: Ценность работы заключается в комплексном сравнительном анализе региональных избирательных кодексов и формулировании их особенностей и общих черт.

Ключевые слова: избирательное законодательство, региональное законодательство, выборы, субъект Российской Федерации, избирательный кодекс, кодекс, кодифицированный акт, кодификация.

Vayshnarovich G.V.

TO A QUESTION OF ELECTORAL CODES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Определение пределов кодификации законодательства — одна из важнейших проблем в юридической науке.

Р. Кабрияк отмечал, что обыкновенный институт, обыкновенный правовой механизм, попадающий в орбиту кодификации, автоматически повышает одновременно свой авторитет в правовой системе. При этом исследователь считал, что в идеале кодификация должна иметь место тогда, когда правовая норма приобретает соответствующий уровень зрелости .

По мнению М.Ф. Туганбаевой, решение о кодификации той или иной отрасли права должно приниматься тогда, когда качество норм и уровень эффективности правового регулирования уже достаточно высоки, однако на практике все-таки возникают сложности с применением нормативных предписаний, то есть наблюдается «кризис источников права». Кодификация в этом случае обеспечит стабильность и систематичность нормативного материала, то есть успешно разрешит назревший кризис .

Неоднозначным, в частности, остается отношение в доктрине к избирательным кодексам, в особенности к региональным.

В настоящее время в 16 субъектах РФ приняты избирательные кодексы. При этом ряд ученых положительно оценивает подобное правотворчество. Данные исследователи, в частности, считают, что кодификация законодательства субъектов РФ способствует стабилизации и гармонизации регионального законодательства, постепенному снижению темпов принятия новых региональных законов при одновременном увеличении законов о поправках к действующим законам .

По мнению А.В. Лесина, кодификация избирательного законодательства субъектов РФ упорядочивает законодательную базу, упрощая правоприменительную практику .

А.Г. Головин предлагает использовать некоторые системно-структурные решения, воспроизведенные в ряде кодексов субъектов РФ, при разработке Избирательного кодекса РФ .

Другие ученые, напротив, придерживаются мнения, что принятие кодексов, особенно по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, -исключительная прерогатива федерального законодателя.

В частности, Л.В. Андриченко и иные исследователи отмечают, что кодификация — высшая сте-

пень систематизации правовых норм. Наличие кодекса предполагает, что он объединил в себе все или, по крайней мере, большую часть норм в соответствующей сфере общественных отношений. Однако практически решить этот вопрос на уровне субъектов федерации вряд ли возможно .

Д.В. Чухвичёв также считает, что локальность по территории действия законодательных актов субъектов РФ препятствует эффективному выражению в них общих начал правового регулирования. Общие положения, действующие на территории отдельного региона, не могут эффективно выполнять своих функций, определять цели, общий смысл остальных нормативных правовых актов. Это является главной причиной, по которой проведение кодификации и создание кодификационного акта на региональном уровне нежелательны, кодекс должен быть только общефедеральным.

Создание региональных кодификационных актов, по мнению исследователя, следует рассматривать как фактор, способствующий развитию сепаратизма, развалу федеративного государства. Судьба СССР — наглядное тому подтверждение. В его системе права большую роль играли региональные (союзных республик) кодексы, являвшиеся системообразующей основой целых отраслей права, причем отраслей, ключевых по важности: уголовного права, гражданского права, процессуальных отраслей .

Отношение С.В. Судаковой к принятию кодексов в региональном законодательстве также сводится к недопустимости принятия кодифицированных актов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. По мнению ученой, кодексы о выборах отдельных субъектов федерации представляют собой весьма громоздкие по объему законодательные акты, страдающие повторяемостью норм общей и особенной частей .

Л.В. Андриченко и Е.А. Юртаева считают, что именно в региональных кодексах можно обнаружить наибольшее количество дублирующих федеральное законодательство норм. По сути, это и есть результат кодификации на «втором этаже» законодательного регулирования .

Проанализируем избирательные кодексы субъектов РФ на примере Кодекса Республики Башкортостан о выборах от 06.12.2006 № 380-з, Избирательного кодекса Республики Татарстан от 07.05.2007 № 21-ЗРТ, Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 08.07.2003 № 35-ЗС и Закона Свердловской области от 29.04.2003

№ 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области» и попытаемся сформулировать их особенности и общие черты.

К числу различий в рассматриваемых избирательных кодексах субъектов РФ можно отнести следующие.

1. Наименование кодекса. Акты Республики Башкортостан, Республики Татарстан и Алтайского края представляют собой собственно кодекс. В Свердловской же области действует закон Свердловской области с наименованием «кодекс».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Вместе с тем, отечественная теория государства и права не предусматривает такой формы законодательного акта, как закон с наименованием «кодекс» . Не существует такой формы и в федеральном законодательстве. Федеральные кодифицированные акты (например, Трудовой кодекс РФ) принимаются в форме федерального закона, но в их официальном наименовании слова «федеральный закон» отсутствуют.

При этом во всех рассматриваемых кодексах, за исключением кодекса Республики Татарстан, по аналогии с федеральными кодифицированными актами содержится требование о соответствии иных региональных законов и нормативных правовых актов в сфере избирательного права региональным избирательным кодексам и применении избирательных кодексов в случае возникновения противоречий между ними, что подчеркивает особую природу избирательных кодексов и их приоритет над иными законами субъектов РФ .

2. Предмет регулирования. Кодексы Республики Татарстан, Республики Башкортостан и Свердловской области регламентируют исключительно избирательный процесс. Кодекс Алтайского края, в свою очередь, регулирует как избирательный, так и референдумный процессы, а также процедуру отзыва.

При этом многие исследователи критически относятся к включению в единый кодекс институтов выборов, референдума, отзыва должностных лиц и опроса населения, имеющих разную юридическую природу и относящихся к разным формам прямого волеизъявления граждан. Следует согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что избирательный кодекс должен регулировать только избирательные правоотношения . Интерес в этом отношении представляют выводы С.Д. Князева, который в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук на основе анализа действовавшего в тот период законода-

тельства и решений Конституционного Суда РФ показал несостоятельность отнесения к предмету современного российского избирательного права отношений, опосредующих институт отзыва депутатов и выборных должностных лиц, а также проведение различных видов референдума .

3. Преамбулу, как элемент структуры акта, имеют кодексы Республики Башкортостан, Алтайского края и Свердловской области. Кодекс Республики Татарстан преамбулы не имеет.

4. Традиционные для кодексов общую (содержащую принципы и общие начала регулирования в данной отрасли законодательства, общие положения о выборах и стадии избирательного процесса) и особенную части (порядок проведения выборов в зависимости от вида выборов) имеют кодексы Республики Башкортостан, Республики Татарстан и Алтайского края. Кодекс Свердловской области не содержит общей и особенной частей и состоит из следующих разделов:

1) Основы организации и проведения выборов (общие положения о выборах);

2) Избирательный процесс (стадии избирательного процесса вне зависимости от вида выборов);

3) Заключительные положения.

Как отмечает Д.А. Керимов, деление кодекса на части позволит избежать повторения общих положений при изложении каждого правового института, правовой нормы .

5. В Алтайском крае наряду с избирательным кодексом действуют также Закон Алтайского края от 27 ноября 2014 года № 92-ЗС «О порядке избрания глав муниципальных образований Алтайского края».

В Свердловской области одновременно с избирательным кодексом применяется Закон Свердловской области от 10 октября 2014 года № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области».

В Республике Башкортостан и Республике Татарстан нет действующих законодательных актов,

регулирующих отношения в той же сфере, что и избирательный кодекс.

При этом ситуация, когда наряду с кодексом в субъекте РФ действуют иные законодательные акты в той же сфере отношений, снижает значимость кодекса как сводного, систематизирующего акта, ослабляет системный характер правотворчества .

Так, по мнению Л.В. Андриченко и Е.А. Юр-таевой, результаты кодификации оказываются серьезно заниженными, что нивелирует кодекс в системе других актов регионального нормотворчества .

6. В одних субъектах РФ ранее действовавшие региональные законы, результатом переработки которых стали кодексы, признавались утратившими силу самим избирательным кодексом (Алтайский край, Республика Татарстан и Республика Башкортостан), в других — отдельно принимаемыми законами субъектов РФ, в частности, вводным законом к соответствующему региональному избирательному кодексу (Областной закон Свердловской области от 05.12.1997 № 73-ОЗ «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области»).

На наш взгляд, оба способа не противоречат правилам юридической техники, и их выбор должен зависеть от количества нормативных актов, действующих в субъекте РФ до принятия кодекса, а также от характера и времени вступления в силу вносимых кодексом изменений. В частности, вводные законы принимались и в отношении большинства федеральных кодексов, особенно в случаях, когда существовала необходимость предусмотреть поэтапное введение в действие соответствующего кодекса (например, Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

7. В избирательных кодексах Республики Башкортостан, Алтайского края и Свердловской области содержатся дефинитивные нормы (статьи, устанавливающие используемые в рассматриваемых кодексах основные термины и понятия) . Избирательный кодекс Республики Татарстан, в свою очередь, ограничивается ссылкой на использование в нем основных понятий и терминов, применяемых в том же значении, что и в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принимая во внимание характер кодекса как сводного акта, регулирующего данную сферу общественных отношений и аккумулирующего нормы, действующие в данной сфере, а также наличие в региональных избирательных кодексах иным норм, содержащихся в федеральном законодательстве, особенно в их общих частях, на наш взгляд, целесообразно отражать в избирательных кодексах субъектов РФ дефинитивные нормы .

Вместе с тем, у избирательных кодексов субъектов РФ можно обнаружить и общие черты, которые выделяются в юридической литературе в качестве общих признаков всех кодифицированных актов:

1. Являются результатом переработки определенного массива нормативных правовых актов и сведения его в некий единый документ .

Так, действующим избирательным кодексом Республики Башкортостан признан утратившим силу Кодекс Республики Башкортостан о выборах от 01.09.1997 № 118-з (с последующими изменениями). При этом ранее Кодекс Республики Башкортостан о выборах от 01.09.1997 № 118-з признал утратившими силу законы Республики Башкортостан, действовавшие в данной сфере (например, от 13.10.1991 № ВС-9/38 «О выборах Президента Республики Башкортостан»).

Избирательным кодексом Республики Татарстан признан утратившим силу ряд законов Республики Татарстан (в частности, от 22.09.2003 № 37-ЗРТ «О выборах депутатов Государственного Совета Республики Татарстан»).

Также в связи с внесением изменений Законом Республики Татарстан от 22.06.2012 № 41-ЗРТ в Избирательный кодекс Республики Татарстан (предмет регулирования избирательного кодекса дополнен проведением выборов Президента Республики Татарстан) Законом Республики Татарстан от 14.07.2012 № 54-ЗРТ признан утратившим силу Закон Республики Татарстан от 25.03.2004 № 27-ЗРТ «О выборах Президента Республики Татарстан» (с последующими изменениями).

По истечении шести месяцев со дня вступления в силу избирательного кодекса Алтайского края прекратил свое действие Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 05.11.1999 № 52-ЗС (с последующими изменениями), ранее признавший утратившими силу законы Алтайского края, действовавшие в данной сфере (например, от 05.10.1995 № 13-ЗС «О выборах депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания»).

Законом Свердловской области от 29.04.2003 № 11-ОЗ «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области» признан утратившим силу Избирательный кодекс Свердловской области от 05.12.1997 № 72-ОЗ (с последующими изменениями), с момента введения в действие которого в соответствии с Областным законом от 05.12.1997 № 73-ОЗ «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области» прекращали действие областные законы, регулировавшие соответствующие отношения (от 28.11.1994 № 12-ОЗ «О выборах Губернатора Свердловской области» и т. д.).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Так, все рассматриваемые кодексы содержат нормы, регулирующие основы организации и проведения выборов, которые должны применяться при проведении выборов всех избираемых должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ (принципы проведения выборов, избирательные права граждан, законодательство о выборах, действующее на территории субъекта РФ).

Каждый из рассматриваемых кодексов регулирует проведение выборов всех избираемых в субъекте РФ должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ, регламентирует все стадии избирательного процесса.

4. Отличаются большим объемом .

Избирательный кодекс Республики Башкортостан содержит 112 статей и 11 действующих приложений; избирательный кодекс Республики Татарстан — 133 статьи и 4 действующих приложения; избирательный кодекс Алтайского края — 254 статьи и 5 действующих приложений; избирательный кодекс Свердловской области -100 статей и 5 действующих приложений.

Проанализировав избирательные кодексы субъектов РФ, можно обнаружить у них как отличительные черты, так и общие признаки, которые одновременно выделяются в юридической литературе в качестве общих черт всех кодифицированных актов.

В этой связи можно сделать вывод, что региональные избирательные кодексы содержат основные признаки кодифицированных актов, а следовательно, в целом соответствуют правовой природе кодекса.

По нашему мнению, кодификация регионального избирательного законодательства способствует гармонизации и упорядочению законодательства субъектов РФ в данной сфере, но только при условии соблюдения субъектами РФ правил юридической техники при написании кодифицированного акта и минимального дублирования в региональном кодексе норм, закрепленных федеральным законодательством.

Пристатейный библиографический список

2. Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. № 6.

3. Ануфриева Н.П. Проблемы избирательного кодекса России // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 7.

4. Борзунова О.А. Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования. М.: Юстицинформ, 2010.

5. Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Федерации: тенденции и перспективы. М.: Московское бюро по правам человека: Academia, 2008.

6. Кабрияк Р. Кодификации / пер. с фр. Л.В. Головка. М.: Статут, 2007.

7. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.: Госюриздат, 1962.

9. Лесин А.В. Структура конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2.

10. Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособ. М.: ТК Велби: Проспект, 2008.

11. Научная жизнь (информация об обсуждении доклада В.В. Тишенко «Некоторые теоретические проблемы кодификации советского законодательства») // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 18.

12. Оксамытный В.В. Общая теория государства и права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.

13. Поленина С.В. Взаимосвязи нормативных актов в системе советского гражданского законодательства // Советское государство и право. 1972. № 8.

14. Поленина С.В. Основы гражданского законодательства и гражданские кодексы. М.: Юрид. лит. 1968.

15. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979.

16. Рахманина Т.Н. Кодификационный акт в системе нормативных актов Советского государства // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. 1978. № 13.

17. Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М.: Юрист, 2005.

18. Рузанова В.Д. Отраслевой кодификационный нормативный акт как отражение свойств кодификации // Гражданское право. 2009. № 1.

19. Рыбаков В.А. Преемственность в праве и кодификация права // Журнал российского права. 2007. № 7.

20. Система советского законодательства / под ред. И.С. Самощенко. М.: Юрид. лит., 1980.

21. Систематизация хозяйственного законодательства / отв. ред. С.Н. Братусь. М.: Юрид. лит., 1971.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

23. Соминский А.С. Понятие и формы систематизации советского законодательства // Научная сессия, посвященная теоретическим вопросам систематизации советского законодательства: тезисы докладов и сообщений. М., 1961.

26. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М.: Наука, 1982.

27. Туганбаева М.Ф. К вопросу о технике кодификации законодательства // Актуальные проблемы систематизации национального законодательства: материалы научно-практической конференции 18 марта 2011 г. / под общ. ред. Р.Т. Тусупбекова. Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2011.

28. Чухвичёв Д.В. Перспективы кодификации в современном российском законодательстве // Гражданин и право. 2009. № 3.

References (transliterated)

2. Andrichenko L.V., Jurtaeva E.A. Konstitucionnye osnovy rossijskogo federalizma // Zhurnal rossijskogo prava. 2013. № 6.

3. Anufrieva N.P. Problemy izbiratel’nogo kodeksa Rossii // Konstitucionnoe i munidpal’noe pravo. 2011. № 7.

6. Kabrijak R. Kodifikacii / per. s fr. L.V. Golovka. M.: Statut, 2007.

7. Kerimov D.A. Kodifikacija i zakonodatel’naja tehni-ka. M.: Gosjurizdat, 1962.

10. Marchenko M.N. Istochniki prava: ucheb. posob. M.: TK Velbi: Prospekt, 2008.

12. Oksamytnyj V.V. Obshhaja teorija gosudarstva i prava. M.: JuNITI-DANA, 2012.

14. Polenina S.V. Osnovy grazhdanskogo zakonodatel’-stva i grazhdanskie kodeksy. M.: Jurid. lit. 1968.

15. Polenina S.V. Teoreticheskie problemy sistemy sovetskogo zakonodatel’stva. M.: Nauka, 1979.

17. Rahmanina T.N. Kodifikacija zakonodatel’stva. M.: Jurist, 2005.

19. Rybakov V.A. Preemstvennost’ v prave i kodifikaci-ja prava // Zhurnal rossijskogo prava. 2007. № 7.

20. Sistema sovetskogo zakonodatel’stva / pod red. I.S. Samoshhenko. M.: Jurid. lit., 1980.

21. Sistematizacija hozjajstvennogo zakonodatel’stva / otv. red. S.N. Bratus’. M.: Jurid. lit., 1971.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

26. Tihomirov Ju.A. Teorija zakona. M.: Nauka, 1982.

28. Chuhvichjov D.V. Perspektivy kodifikacii v sovre-mennom rossijskom zakonodatel’stve // Grazhdanin i pravo. 2009. № 3.

EÜRASIANILEGALIPORTAL

ЕВРАЗИЙСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ПОРТАЛ

Наш портал состоит из следующих разделов:

а Законопроекты а Принятые законы а Судебная практика а Пресс-релизы а Юридические статьи а Юридические вузы а Юридическая школа в лицах а Новости а Наши партнеры а Институт законодательства а Бесплатная юридическая консультация

целями проекта являются:

1. Создание информативной актуальной научной базы в области права для успешного ориентирования в современном юридическом мире.

2. Свободный обмен теоретическими и практическими знаниями в области права в рамках Содружества Независимых государств (СНГ).

Наша задача заключается в постоянном усовершенствовании портала, предоставлении полной и достоверной информации пользователям, внедрении новых актуальных проектов, интересных юридических источников и привлечении к развитию проекта профессиональных юристов для взаимовыгодного сотрудничества.