В результате изучения дисциплины студенты должны:

знать

• – понятие и сущность компетенции ЕС;
• – принципы компетенции ЕС;
• – категории компетенции ЕС;
• – основные сферы внутренней компетенции ЕС;
• – основные сферы внешней компетенции ЕС;
• – цели ЕС;
• – правовые основы механизма продвинутого сотрудничества государств – членов ЕС;

уметь

• – оперировать юридическими понятиями и категориями, рассмотренными в гл. 3;
• – анализировать юридические факты, относящиеся к вопросам, рассмотренным в гл. 3, и возникающие в связи с ними правовые отношения;
• – анализировать, толковать и правильно применять изученные правовые нормы;
• – принимать и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;
• – осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов;
• – давать квалифицированные юридические заключения и консультации;
• – правильно составлять и оформлять юридические документы;

владеть

• – юридической терминологией по вопросам, рассмотренным в гл. 3;
• – навыками работы с правовыми актами по изученной теме;
• – навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, разрешения правовых проблем и коллизий, возникающих в процессе реализации компетенции ЕС.

Компетенция Европейского Союза: общая характеристика

Понятие и сущность компетенции Европейскою Союза

Осуществляя правовое регулирование общественных отношений с участием государств-членов, физических и юридических лиц, Европейский Союз также подчинен в своих действиях нормам права.

Юридические границы деятельности ЕС, как и любой публично-правовой организации, характеризует понятие «компетенция». Союз в лице своих институтов, органов, учреждений и должностных лиц вправе совершать не любые действия и не по всем вопросам общественной жизни. Он может это делать лишь тогда, когда является «компетентным», т.е. обладает компетенцией в соответствии со своими учредительными документами.

Компетенция ЕС складывается из двух взаимосвязанных элементов:

• 1) с одной стороны, предметы ведения – различные сферы общественной жизни, в отношении которых ЕС может принимать меры, в том числе издавать правовые акты. Знание предметов ведения (предметной компетенции) дает возможность лучше уяснить предмет регулирования права ЕС, ибо он, как правило, не может выходить за рамки тех областей, которые подведомственны ЕС;
• 2) с другой – полномочия – права и обязанности ЕС в подведомственных ему сферах общественной жизни. Как и в любой организации, полномочия Союза осуществляют его руководящие органы – институты ЕС (о них пойдет речь в гл. 4).

Итак, компетенция Европейского Союза – это совокупность его предметов ведения и полномочий. По своему характеру она является властной компетенцией (компетенцией публичной власти), так как включает в себя полномочия по изданию юридически обязательных актов как для государств-членов, так и для граждан и юридических лиц.

По своему происхождению компетенция Союза является делегированной компетенцией: она образована за счет уступки государствами-членами части своих суверенных прав в пользу ЕС.

На делегированное происхождение компетенции ЕС прямо указывает первый абзац ст. 1 базового учредительного документа организации – ДЕС: «Настоящим Договором Высокие Договаривающиеся Стороны учреждают между собой Европейский Союз (далее именуемый «Союз”), которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей». Данная черта также возведена в разряд одного из принципов компетенции ЕС, который будет рассмотрен в 3.3 – «принцип наделения компетенцией».

О делегированном происхождении компетенции ЕС также напоминает Декларация о разграничении компетенции, одобренная правительствами государств-членов при подписании Лиссабонского договора. В Декларации отмечается, что при пересмотре в дальнейшем учредительных документов ЕС они могут принять

решение не только об увеличении компетенции ЕС, но и о ее сокращении.

Следствием делегированного происхождения компетенции ЕС является наличие у всех государств-членов права совместно участвовать в ее реализации. Государства-члены участвуют в реализации компетенции Союза, в первую очередь, через своих представителей в межправительственных институтах ЕС – Европейском совете, определяющем общие политические ориентиры и приоритеты, и Совете ЕС (Совете), который, в частности, осуществляет на европейском уровне законодательную функцию (совместно с Европейским парламентом, представляющим граждан Союза в целом).

В соответствии со ст. 10 ДЕС, закрепляющей принцип представительной демократии в нраве ЕС:

«Граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте.

Государства-члены представлены в Европейском совете своими главами государств или правительств, а в Совете – своими правительствами, которые сами являются демократически ответственными перед их национальными парламентами либо перед их гражданами».

Представители исполнительной, судебной власти, регионов и муниципалитетов государств-членов также входят в состав других институтов, органов, учреждений ЕС, например Совета управляющих Европейского центрального банка (ст. 283 ДФЕС); экспертного комитета, осуществляющего предварительное рассмотрение кандидатур в Суд ЕС (ст. 255 ДФЕС); отраслевых комитетов на уровне сотрудников национальных министерств, которые контролируют процесс реализации Европейской комиссией возлагаемых на нее исполнительных полномочий (ст. 291 ДФЕС), Комитета регионов – консультативного органа ЕС в составе представителей органов регионального и местного самоуправления государств-членов (ст. 300 ДФЕС) и др.

Право участвовать в реализации компетенции ЕС в настоящее время гарантировано и высшим органам законодательной власти государств-членов – национальным парламентам (ст. 12 ДЕС и Протокол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе, приложенный к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором).

В частности, национальным парламентам в обязательном порядке направляются проекты всех новых законодательных актов ЕС и иные документы, относящиеся к законодательной деятельности ЕС (раздел I Протокола «Информация, предназначаемая для национальных парламентов»). По общему правилу, для высказывания своей позиции по законопроекту ЕС национальные парламенты располагают двухмесячным сроком: «Срок в восемь недель выдерживается между тем моментом, когда проект законодательного акта представляется в распоряжение национальных парламентов на официальных языках Союза и днем, когда данный проект включается в предварительную повестку дня Совета с целью его принятия или принятия но нему позиции в рамках законодательной процедуры» (ст. 4 Протокола).

Национальные парламенты также участвуют в межпарламентском сотрудничестве на уровне ЕС (раздел II Протокола «Межпарламентское сотрудничество»). Важнейшей его формой является Конференция парламентских органов, специализирующихся по делам Союза, образованная в 1989 г. под названием COSAC. Заседания Конференции проводятся не реже одного раза в полугодие. Их участниками являются члены парламентских комиссий или иных структурных подразделений национальных парламентов, занимающихся вопросами ЕС и европейской интеграции (например, делегации по делам Европейского Союза Национального собрания и Сената Франции). От каждого национального парламента на Конференцию направляется не более шести депутатов; столько же представителей направляет Европейский парламент.

В соответствии со ст. 10 Протокола: «Конференция парламентских органов, специализирующихся по делам Союза, может представлять вниманию Европейского парламента, Совета и Комиссии любые вклады , которые она сочтет уместными. Кроме того, данная Конференция содействует обмену информацией и передовой практикой между национальными парламентами и Европейским парламентом, в том числе между их специализированными комиссиями. Конференция также может организовывать межпарламентские конференции по специальным темам, в частности, для обсуждения вопросов общей внешней политики и политики безопасности, включая общую политику безопасности и обороны. Вклады конференции не имеют обязательной силы для национальных парламентов и не предрешают их позиции».

В соответствии с собственным регламентом, утвержденным в 2011 г., Конференция стремится принимать свои вклады «широким консенсусом». Если это не удается, то достаточно 3/4 поданных голосов (каждая делегация имеет по два голоса).

Объем компетенции ЕС постоянно возрастал на всех этапах его истории и еще более увеличился после реформы Лиссабонского договора 2007 г. Европейское объединение угля и стали – первое из Европейских сообществ, положенных в основу Союза, – являлось организацией специальной компетенции, которая охватывала лишь две отрасли промышленности (угольную и сталелитейную). После создания в 1957 г. ЕЭС, а также Евратома предметы ведения будущей первой опоры Союза были распространены на всю экономическую систему.

Наконец, после создания на базе Европейских сообществ Европейского Союза компетенция ЕС стала охватывать все основные сферы общественной жизни, т.е. стала подлинно общей компетенцией. В то же время после реформы Лиссабонского договора наряду с ЕС продолжает функционировать формально самостоятельная организация государств-членов, имеющая специальную компетенцию, – Евратом. Поскольку Евратом поставлен под управление институтов ЕС, его компетенцию можно рассматривать как дополнительный элемент компетенции ЕС, дополняющий ее вопросами управления интеграционными процессами в ядерной сфере.

Общей тенденцией эволюции компетенции Европейского Союза является ее расширение по мере развития интеграционных процессов между государствами – членами ЕС и их народами. Новым шагом в этом направлении стал Лиссабонский договор 2007 г. Он включил в компетенцию ЕС ряд новых сфер и направлений деятельности (в частности, космос, туризм, гражданскую оборону, гуманитарную помощь, энергетику). Лиссабонский договор также расширил полномочия ЕС в некоторых сферах общественной жизни, которые были включены в его компетенцию на предыдущих этапах европейской интеграции (например, в области охраны окружающей среды).

В соответствии с учредительными документами (Договорами) ЕС компетенция ЕС (как внутренняя, так и внешняя) подразделяется на отдельные сферы – сферы компетенции (англ. areas of competence; франц. domaines de competences). Термин «сферы компетенции» ЕС служит для обозначения предметов ведения и направлений деятельности Союза в разных областях общественной жизни. При этом сферы компетенции ЕС могут иметь не только секторный характер (например, «транспорт», «промышленность», «сельское хозяйство» и т.д.), но и проблемно-ориентированный характер, т.е. относиться к определенным проблемам или задачам, решению которых должен содействовать Европейский Союз (например, «экономическое, социальное и территориальное сплочение» государств-членов).

После реформы Лиссабонского договора в целях более четкого разграничения компетенции ЕС и компетенции, сохраняющейся за государствами-членами, сферы компетенции Союза были сгруппированы в категории – категории компетенции (англ. categories of competence; франц. categories de competences). Критерием деления компетенции ЕС на категории служит различный объем суверенных прав, переданных государствами-членами Европейскому Союзу в соответствующих областях общественной жизни. Для каждой категории компетенции характерно определенное, присущее только ей соотношение полномочий ЕС и государств-членов.

Система категорий и сфер компетенции ЕС определена в разделе I части первой «Принципы» ДФЕС, который получил название «Категории и сферы компетенции Союза» (ст. 2–6). В первой статье этого раздела (ст. 2) указан перечень категорий компетенции ЕС и определены их юридические свойства. В последующих статьях указаны сферы, относящиеся к каждой из данных категорий.

В соответствии со ст. 2 ДФЕС компетенция ЕС подразделяется на три основные категории – исключительную, совместную и вспомогательную.

Исключительная компетенция – это категория, в рамках которой государства-члены полностью отказались от суверенных прав в пользу ЕС. Как гласит § 1 ст. 2 ДФЕС: «Когда Договоры предоставляют Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты; государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или в целях претворения в жизнь актов Союза».

Перечень сфер исключительной компетенции установлен в ст. 3 ДФЕС. Он включает в себя пять элементов, относящихся как к внутренней политике (внутренней компетенции), так и к внешней политике (внешней компетенции) ЕС:

• 1) таможенный союз, т.е. функционирование ЕС в качестве единой таможенной территории, внутри которой отменены любые таможенные пошлины и равнозначные сборы, а на внешних границах действует единый таможенный тариф, регулируемый исключительно правовыми актами ЕС;
• 2) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;
• 3) денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро;
• 4) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства (включая установление квот на вылов рыбы в территориальных водах государств- членов);
• 5) общая торговая политика, предметом которой являются внешнеторговые связи ЕС и третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение некоторых международных соглашений с третьими странами и международными организациями, в частности, любых соглашений, которые могли бы вступить в противоречие с учредительными документами и правовыми актами Союза (см. 3.5).

Совместная компетенция – категория компетенции ЕС, сходная с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, предусмотренными в ст. 72 Конституции РФ. В рамках совместной компетенции государства-члены передали суверенные права ЕС, в том числе по изданию законодательных актов, но сами не отказались полностью от их осуществления. Однако если по определенному вопросу совместной компетенции издан и юридически обязательный акт Союза, и юридически обязательные акты государств-членов, то акт Союза имеет приоритет в силу принципа верховенства права ЕС. Если же Союз не воспользовался своими полномочиями, то соответствующие отношения продолжает регулировать национальное законодательство.

Согласно официальному определению совместной компетенции в § 2 ст. 2 ДФЕС: «Когда Договоры предоставляют Союзу компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией. Государства-члены вновь осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз решил прекратить осуществление своей компетенции».

Это определение уточнено в Протоколе об осуществлении совместной компетенции, приложенном к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором. В соответствии с этим Протоколом если Союз издал законодательный акт или иной юридически обязательный источник права в рамках совместной компетенции, который охватывает только некоторые (не все) вопросы конкретной области общественной жизни, то по другим (не урегулированным правом ЕС) вопросам государства-члены сохраняют возможность самостоятельно устанавливать правила на национальном уровне. Такая ситуация, например, имеет место в области регулирования рынка телекоммуникационных средств массовой информации, в том числе телевидения (Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. о координации некоторых законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов в отношения предоставления услуг аудиовизуальных средств массовой информации).

Общий перечень сфер совместной компетенции зафиксирован в ст. 4 ДФЕС:

• 1) внутренний рынок;
• 2) социальная политика (применительно к аспектам, определенным в специальных разделах части третьей ДФЕС, прежде всего, в разделе X «Социальная политика»);
• 3) экономическое, социальное и территориальное сплочение;
• 4) сельское хозяйство и рыболовство (кроме сохранения морских биологических ресурсов, которое отнесено к исключительной компетенции ЕС);
• 5) окружающая среда;
• 6) защита потребителей;
• 7) транспорт;
• 8) трансъевропейские сети (транспортные, телекоммуникационные, энергетические);
• 9) энергия;
• 10) пространство свободы, безопасности и правосудия;
• 11) общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения;
• 12) научные исследования, технологическое развитие и космос;
• 13) сотрудничество в поддержку развития (содействие развивающимся странам) и гуманитарная помощь.

В отношении двух последних сфер ст. 4 ДФЕС содержит оговорку о том, что осуществление Союзом соответствующих мероприятий «нс будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию».

В отличие от исключительной компетенции, приведенный перечень сфер совместной компетенции не является исчерпывающим. Как следует из § 1 ст. 4 ДФЕС, совместная компетенция охватывает также иные вопросы и задачи, если они не отнесены к другим категориям компетенции Союза. Это, например, регулирование использования и защиты персональных данных (ст. 16 ДФЕС), принципы и условия функционирования служб общеэкономического значения государств-членов (ст. 14 ДФЕС), статистический учет (ст. 338 ДФЕС) и др.

Таким образом, совместная компетенция ЕС фактически может рассматриваться как центральная категория компетенции

ЕС. Наибольшая часть суверенных прав, переданных государствами-членами институтам ЕС, реализуются именно в рамках совместной компетенции, оставляющей возможность государствам-членам издавать собственные правовые акты в части, не противоречащей праву ЕС.

Вспомогательная компетенция – третья основная категория компетенции ЕС, которая официально называется «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов». Согласно § 5 ст. 2 ДФЕС: «В отдельных сферах и согласно условиям, предусмотренным Договорами, Союз располагает компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах. Юридически обязательные акты Союза, которые принимаются на основании положений Договоров в отношении данных сфер, не могут производить гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов».

Таким образом, вспомогательная компетенция – это категория компетенции, в рамках которой Союз оказывает различные виды содействия государствам-членам, в том числе финансовыми средствами (из бюджета ЕС). Однако установление правил поведения участников общественных отношений в соответствующих областях осуществляется только национальным законодательством. В отличие от исключительной и совместной компетенции ЕС не может здесь производить гармонизацию (в том числе унификацию) национального законодательства.

В соответствии со ст. 6 ДФЕС сферами вспомогательной компетенции Союза являются:

• 1) охрана и улучшение здоровья людей (кроме общих проблем безопасности в сфере здравоохранения, отнесенных к совместной компетенции ЕС);
• 2) повышение конкурентоспособности промышленности ЕС, в том числе на международной арене;
• 3) культура;
• 4) образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;
• 5) гражданская оборона;
• 6) административное сотрудничество (консультации и помощь государствам-членам в улучшении качества исполнения права ЕС).

Кроме трех основных категорий компетенции ст. 2 ДФЕС указывает две дополнительные сферы деятельности Союза, которые подчиняются особым правилам. Они могут рассматриваться как дополнительные категории компетенции ЕС, имеющие специальный прапокой режим.

Это, во-первых, экономическая политика и политика занятости (§ 3 ст. 2 и ст. 5 ДФЕС). Целью экономической политики является выработка стратегии развития экономики в целом, экономического курса страны. Политика занятости есть комплекс мер, направленных на сокращение безработицы.

В соответствии с § 3 ст. 2 и ст. 5 ДФЕС проведение экономической политики и политики занятости оставлено в компетенции государств-членов. В то же время государства-члены обязаны координировать эти направления политики в рамках ЕС, а Союз компетентен определять условия подобной координации, в том числе путем принятия ежегодных ориентиров экономической политики и политики занятости.

Во-вторых, в качестве особой (дополнительной) категории компетенции Союза выступает общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Предметом ОВПБ являются общеполитические (неэкономические) вопросы деятельности ЕС на международной арене, включая поступательное формирование общей оборонной политики (§ 4 ст. 2 ДФЕС).

Общая внешняя политика и политика безопасности возникла и развивалась как механизм координации внешнеполитических действий государств-членов (Европейское политическое сотрудничество с 1970 г.), затем вторая опора ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора (см. 1.4).

Эти исторические особенности предопределили современный правовой режим ОВПБ. Общая внешняя политика и политика безопасности продолжает формироваться путем межправительственных согласований в рамках институтов ЕС, состоящих из представителей отдельных государств-членов (Европейский совет на уровне глав государств или правительств и Совет на уровне министров). Напротив, подлинно наднациональные институты ЕС, представляющие общие интересы граждан Союза (Европейский парламент) или состоящие из независимых должностных лиц (Европейская комиссия, Суд ЕС), располагают в рамках ОВПБ ограниченными прерогативами.

Применительно к общей внешней политике и политике безопасности страны ЕС выступают как полностью суверенные государства, так как представляющие их институты (Европейский совет и Совет), по общему правилу, должны принимать решения на основе единогласия, что сохраняет за каждым государством- членом право вето.

Напротив, в других категориях и сферах компетенции ЕС законодательные и другие правовые акты, как правило, издаются

Советом ЕС совместно с Европейским парламентом на основе квалифицированного большинства, т.е. без права вето отдельных государств-членов.

Компетенция Европейского Союза

Компетенция Европейского Союза – это совокупность предметов ведения и полномочий, в рамках которой действует эта интеграционная организация. Предметы ведения характеризуют те сферы общественной жизни, в которых Европейский Союз, его институты и органы имеют право применять свои полномочия – издавать нормативные правовые и индивидуальные акты, обязательные к применению для субъектов права Европейского Союза, а также формировать мягкое право Союза путем издания рекомендаций, заключений и т.п.

Компетенция Европейского Союза обладает тремя сущностными признаками:

• 1) компетенция Союза – властная. В рамках права Европейского Союза действуют принципы верховенства и прямого действия права ЕС, оно способно непосредственно порождать права и обязанности индивидов, государств-членов, а также других субъектов права ЕС;
• 2) компетенция Союза – делегированная. Весь объем полномочий Союза был передан ему государствами-членами в соответствии с учредительными договорами;
• 3) компетенция Союза – общая, или универсальная. Она распространяется практически на все сферы общественных отношений в рамках Европейского Союза.

Схема 2.1. Компетенция Европейского Союза

Внутренняя компетенция Европейского Союза

Внутренняя компетенция Европейского Союза (ст. 26–197 Договора о функционировании Европейского Союза) – предметы ведения и полномочия институтов Европейского Союза издавать акты и принимать другие меры в разных сферах общественных отношений, которые складываются внутри территории Союза между индивидами, государствами- членами и другими субъектами права Европейского Союза.

Схема 2.2. Внутренняя компетенция Европейского Союза

К ней относятся: внутренний рынок; свободное передвижение товаров; сельское хозяйство и рыболовство; свободное передвижение лиц, услуг и капиталов; пространство свободы, безопасности и правосудия; транспорт; общие правила о конкуренции и др.

Внешняя компетенция Европейского Союза

Предметом внешней компетенции ЕС выступают отношения Союза со странами, не входящими в его состав (так называемыми третьими странами, к которым относится и Россия), а также международными организациями. К сферам внешней компетенции относятся внешнеполитическая деятельность Союза, общая торговая политика, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, ограничительные меры в отношении третьих стран и др., а также общая внешняя политика и политика безопасности.

Схема 2.3. Внешняя компетенция Европейского Союза

Категории компетенции Европейского Союза

Категории компетенции ЕС различаются между собой, с одной стороны, объемом полномочий, предоставленных этой организации, а с другой стороны – соотношением этих полномочий с теми, что остаются за государствами-членами.

Исключительная компетенция Европейского Союза: в сферах общественной жизни, отнесенных к исключительной компетенции Союза, государства-члены лишены каких-либо полномочий. Весь объем нормативного регулирования осуществляют институты и органы Союза.

К сферам исключительной компетенции относятся (ст. 3 Договора о функционировании Европейского Союза):

• – установление пошлин и единого таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках Союза;
• – установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС;
• – валютная политика в отношении государств-членов, входящих в зону евро;
• – определение квот на рыболовство, а также сохранение морских биоресурсов в рамках общей политики по рыболовству;
• – общая внешнеторговая политика, включая установление антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отношении товаров из третьих стран.

Кроме того, к сфере исключительной компетенции Союза относится заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (в соответствии с доктриной параллелизма, сформулированной Судом в 1970-х гг.).

К сферам совместной компетенции ЕС относятся (п. 2 ст. 4 Договора о функционировании Европейского Союза):

• – внутренний рынок;
• – социальная политика, применительно к аспектам, определенным в Договоре;
• – экономическое, социальное и территориальное сплочение;
• – сельское хозяйство и рыболовство, кроме сфер, отнесенных к исключительной компетенции ЕС;
• – окружающая среда;

Схема 2.4. Категории компетенции Европейского Союза

• – защита потребителей;
• – транспорт;
• – трансъевропейские сети;
• – энергия;
• – пространство свободы, безопасности и правосудия;
• – общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения.

Кроме того, к сферам совместной компетенции отнесены мероприятия в области науки, технологического развития, космоса в той мере, в которой они не препятствуют государствам-членам осуществлять собственную компетенцию, а также мероприятия по сотрудничеству с развивающимися странами и оказанию гуманитарной помощи.

Любая компетенция, не предоставленная Союзу в договорах, принадлежит государствам-членам (ст. 5 Договора о Европейском Союзе).

Отдельно следует отметить поддерживающую и координирующую компетенцию ЕС. Ее особенностью является то, что она не имеет властного характера. Распространяется на сферы здравоохранения, культуры, туризма, образование, профессиональное обучение, здоровье, спорт и др.

Кроме того, существует так называемая дополнительная компетенция ЕС.

Правовые основания для реализации полномочий Европейского союза

В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., основополагающим принципом устройства ЕС является принцип единой правосубъектности (ст. 47 Договора о ЕС). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоотношениях ЕС отныне выступает как единое целое.

Сущность и содержание правосубъектности ЕС выражается, в частности, в следующем:

• ЕС признается единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения;
• в ЕС существует единая система правовых актов ЕС, издаваемых во всех сферах его компетенции;
• ЕС вправе заключать международные договоры с иностранными (третьими) государствами и международными организациями;
• ЕС обладает «максимально широкой правоспособностью» юридического лица на территории всех его государств-членов, в том числе имеет право выступать собственником движимого и недвижимого имущества (ст. 335 Договора о функционировании ЕС);
• ЕС несет ответственность по заключенным им договорам за причинение вреда другим лицам и по другим обязательствам (ст. 340 Договора о функционировании ЕС);
• ЕС обладает привилегиями и иммунитетами на территории государств-членов (ст. 343 Договора о функционировании ЕС), которые гарантированы специальным протоколом, к учредительным документам (Протокол о привилегиях и иммунитетах ЕС);
• ЕС вправе создавать дипломатические миссии (делегации) в иностранных государствах и при международных организациях;
• ЕС обладает собственным бюджетом, финансируемым за счет собственных ресурсов, однако без права самостоятельно утверждать их источники и величину.

Из принципа единой правосубъектности ЕС существуют два основных исключения.

Первое связано с распространением в механизме управления ЕС юридически автономных ведомств, которые с принятием Лиссабонского договора получили общее наименование «учреждения» (в доктрине также именуются «децентрализованные учреждения»).

Специфической чертой учреждений ЕС является признание за ними собственной правосубъектности юридического лица, т. е. субъекта права, формально обособленного от ЕС. Некоторые учреждения ЕС даже наделены правом заключать от своего имени международные соглашения с третьими странами. Эти соглашения, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами ЕС. К таким учреждениям ЕС, в частности, относятся:

• Европейский инвестиционный банк;
• учреждения в социально-трудовой сфере: Европейский центр по развитию профессионального обучения (CEDEFOP), Европейское учреждение по улучшению условий труда (EUROFOUND), Европейское учреждение по обучению (ETF), Европейское агентство по здоровью и безопасности на рабочем месте (OSHA);
• учреждения в медицинской, санитарной и продовольственной сферах: Европейское агентство по медикаментам (ЕМЕА), Европейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA), Европейский центр по контролю заболеваний (ECDC), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркотической зависимости (EMCDDA);
• учреждения в сфере промышленности, транспорта и телекоммуникаций: Европейское агентство по морской безопасности (EMSA), Европейское агентство по воздушной безопасности (EASA), Европейское железнодорожное агентство (ERA), Европейское агентство по безопасности сетей и информации (ENISA), Европейское агентство по химическим продуктам (ЕСА);
• учреждения в природоохранной сфере: Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА);
• учреждения по регистрации прав интеллектуальной собственности: Ведомство по гармонизации на внутреннем рынке (OHIM), Ведомство по сортам растений;
• учреждения в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС: Европейское полицейское ведомство – Европол (Europol), Евроюст (Eurojust), Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств – членов ЕС (FRONTEX);
• учреждения в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС: Европейское оборонное агентство (ADE/ EDA), Спутниковый центр ЕС, Европейский институт по исследованию безопасности ЕС;
• экспертные учреждения в области охраны прав человека: Агентство ЕС по основным правам, Европейский институт по вопросам равенства мужчин и женщин. Самостоятельная правосубъектность в учредительных документах признана и за Европейским центральным банком (параграф 3 ст. 282 Договора о функционировании ЕС).

Другое исключение, затрагивающее принцип единой правосубъектности ЕС, касается судьбы второго из числа Европейских сообществ, учрежденных Римскими договорами 1957 г., – Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом/ЕСАЭ).

Вопрос о дальнейшем статусе Евратома вызвал широкие дискуссии еще в ходе работы Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г.

Первоначальная идея – прекратить действие учредительного документа Евратома (Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, или Договора о Евратоме/ЕСАЭ) и включить его нормы в текст Европейской конституции – натолкнулась на сопротивление партий и общественных объединений экологической направленности («зеленых»).

По этой причине, а также ввиду специфического предмета деятельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целях) разработчики проекта Европейской конституции решили оставить в силе его учредительный договор и сохранить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве организации, состоящей при ЕС, имеющей аналогичный состав государств-членов и управляемый руководящими органами ЕС (институтами ЕС).

Такой подход нашел отражение в Лиссабонском договоре. Его юридической формой стал специальный протокол, приложенный к тексту последнего (но не к учредительным документам самого ЕС) – Протокол, изменяющий Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Протокол № 2 к Лиссабонскому договору).

Указанным Протоколом из текста Договора о Евратоме 1957 г. исключено большинство положений по институциональным и финансовым вопросам, применительно к которым новая редакция Договора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС. Юридическая связь Договора о Евратоме с учредительными документами ЕС также проявляется в системе прилагаемых к ним протоколов. Некоторые протоколы, прилагаемые к Договору о ЕС и Договору о функционировании ЕС, одновременно приложены к Договору о Евратоме. Это протоколы о Статуте Суда ЕС, о привилегиях и иммунитетах ЕС и о ст. 40.3.3 Конституции Ирландии.

С другой стороны, Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии официально больше не будет входить в систему учредительных документов ЕС.

В дальнейшем не исключено проведение более существенной реформы правового статуса Европейского сообщества по атомной энергии. С соответствующей инициативой при подписании Лиссабонского договора выступил ряд государств-членов (Декларация № 54).

Общая характеристика компетенции Европейского союза

Компетенция – общеправовая категория, обозначающая совокупность предметов ведения (предметная компетенция) и полномочий (прав и обязанностей) должностного лица, органа или организации в целом.

Компетенция ЕС имеет государственно-подобный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится, в том числе, издание законодательных, административных и юрисдикционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновременно являющихся гражданами ЕС в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС.

С другой стороны, не будучи государством, ЕС приобретает свою компетенцию не непосредственно от народа, а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами – членами ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС-Договоров).

Как показывает история ЕС, эта уступка носит не разовый, одномоментный характер. Она совершается постепенно – по мере развития интеграции внутри ЕС и соответственно появления новых задач и проблем, требующих решения на европейском уровне.

С 50-х гг. XX в., когда были созданы Европейские сообщества, предметная компетенция ЕС прошла путь от узкоспециализированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, дополненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атомной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонентом и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья «опоры» ЕС).

Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется главным образом посредством расширения и углубления его задач и полномочий в уже подведомственных ЕС сферах общественной жизни и в меньшей степени путем признания за ЕС новых сфер компетенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как:

• службы общеэкономического значения;
• космос;
• спорт;
• туризм;
• энергия (помимо атомной, сохраняющейся в ведении Евратома);
• гражданская оборона;
• координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права ЕС;
• координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф;
• гуманитарная помощь третьим странам.

Уже в 2007 г. непосредственно при подготовке текста Лиссабонского договора государства-члены согласились усилить роль ЕС в природоохранной и энергетической сферах, в частности, применительно к вопросам борьбы с изменением климата и другими глобальными и региональными проблемами окружающей среды, интеграции энергетических систем.

Другой новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая классификация предметов ведения и сфер деятельности ЕС. Прежде в ЕС она строилась исходя из сложной для восприятия структуры трех «опор». После вступления в силу Лиссабонского договора в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:

1) общественные отношения, которые складываются в пределах ЕС, образуют предмет его внутренней (внутриполитической) компетенции. Все элементы этой компетенции – от создания и функционирования единого экономического пространства («внутреннего рынка» ЕС) до культуры и образования – служат предметом разделов, глав, отделов ч. 3 Договора о функционировании ЕС под названием «Внутренняя политика и деятельность ЕС». К внутриполитической компетенции ЕС относятся и вопросы, связанные с пересечением его внешних границ людьми, товарами и капиталами (таможенный союз, визовая, иммиграционная политика, политика предоставления убежища и др.);

2) отношения ЕС в целом с государствами, не входящими в его состав (третьими странами/третьими государствами), а также с международными организациями образуют предмет его внешней (внешнеполитической) компетенции. Общие принципы реализации этой компетенции, а также положения о неэкономических аспектах внешней политики (общая внешняя политика и политика безопасности) содержатся в разделе V Договора о ЕС: «Общие положения о внешнеполитической деятельности ЕС и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности». Остальные положения о внешнеполитической деятельности ЕС закреплены в ч. 5 Договора о функционировании ЕС «Внешнеполитическая деятельность ЕС»;

3) промежуточное положение между внутренней и внешней политикой ЕС занимают его мероприятия в области взаимоотношений с рядом островных территорий, находящихся под суверенитетом государств-членов (как правило, бывших колониальных владений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС – заморскими странами и территориями (Гренландия, Новая Каледония, Фолклендские острова и т. д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая структурно расположена между правилами его внутри– и внешнеполитической деятельности: ч. 4 «Ассоциация с заморскими странами и территориями».

Столь широкий предметный охват компетенции ЕС не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных ЕС, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося в основном к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области куль туры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма наделения ЕС полномочиями, который был установлен еще в 1950-е гг. при учреждении Европейских сообществ и сохранился после вступления Лиссабонского договора в силу. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер ЕС вправе осуществлять свое вмешательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение ЕС не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях Договоров. Например, по различным вопросам социальной политики, перечисленным в ст. 153 Договора о функционировании ЕС, последний вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет ЕС (например, в отношении условий труда), другую принимает единолично Совет ЕС (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями государств-членов в Совете ЕС сохранено право вето.

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС именуются в европейской доктрине и судебной практике «правовыми базами» (фр. bases juridiques ; англ. legal bases ). Общее число «правовых баз» измеряется многими десятками и продолжает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии появляется риск того, что новые проблемы, возникающие в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися «правовыми базами» и, как следствие, будут требовать все новых и новых поправок в Договоры.

Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные документы ЕС изначально были включены специальные «статьи-лазейки» (термин неофициальный), закрепляющие дополнительные (резервные) полномочия ЕС. Данными полномочиями можно воспользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи («правовой базы») по конкретному вопросу. Подобные «статьи-лазейки» присутствуют и в новой («лиссабонской») редакции учредительных документов ЕС.

Одна из них уже упоминалась при характеристике содержания и структуры Договоров. Она содержится в главе «Сближение законодательств» ч. 3 последнего документа (глава 3 раздела VII «Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств») и позволяет ЕС осуществлять сближение законодательств государств-членов по любым вопросам, необходимым для нормального функционирования единого внутреннего рынка, – ст. 114 Договора о функционировании ЕС.

Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой «статьи-лазейки» Договора о функционировании ЕС – ст.

115. Наличие двух отдельных «статей-лазеек» обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне ЕС: в первом случае (ст. 114) нормативные акты принимаются по процедуре с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (ст. 115) – при сохранении за представителями их правительств в Совете ЕС права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.

Наиболее широкой по своему потенциалу из числа «статей-лазеек» является ст. 352, расположенная в последней части Договора о функционировании ЕС (ч. 7 «Общие и заключительные положения»). В своей новой редакции, установленной Лиссабонским договором 2007 г., ст. 352 позволяет ЕС принимать в контексте различных направлений его политики любые законодательные акты и другие меры, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий.

Примерами использования данной «статьи-лазейки» в ЕС является создание в 2007 г. Агентства ЕС по основным правам – нового учреждения ЕС, не предусмотренного в учредительных документах.

Ограничения на использование ст. 352 вытекают, прежде всего, из достаточно сложного порядка принятия решений на ее основе (единогласное принятие меры Советом ЕС, что предполагает поддержку правительств всех государств-членов плюс одобрение со стороны Европейского парламента).

В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную взаимосвязь: чем больше «гибкости» допускается для принятия акта «без правовой базы», тем более «жесткой» и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления.

Кроме того, ст. 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармонизацию (сближение) национального законодательства по отдельным вопросам, например в сферах образования или куль туры.

Виды компетенции Европейского союза

В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции ЕС – раздел I «Категории и сферы компетенции ЕС» ч. 1 Договора о функционировании ЕС.

Категории компетенции ЕС различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия ЕС и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС . В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это ЕС или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 ст. 2 Договора о функционировании ЕС).

Количество сфер исключительной компетенции ЕС относительно невелико – пять (ст. 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:

• установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках ЕС;
• установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);
• денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на евро;
• определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;
• общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е гг. Судом Европейских сообществ).

Своеобразной противоположностью исключительной компетенции ЕС является категория его компетенции, названная «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов» (параграф 5 ст. 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность ЕС.

Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в ст. 6 Договора о функционировании ЕС:

• здравоохранение;
• повышение конкурентоспособности промышленности;
• культура;
• туризм;
• образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;
• гражданская оборона;
• координация административного сотрудничества государствчленов при реализации права ЕС.

В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полноту законодательной власти, а ЕС лишен права осуществлять гармонизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции.

Остальные сферы ведения ЕС отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 ст. 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 ст. 4 Договора о функционировании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, энергия и т. д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности. В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над Лиссабонским договором 2007 г. («Протокол об осуществлении совместной компетенции»), уточняется, что в рамках совместной компетенции государства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам (элементам), не урегулированным правовыми актами ЕС.

В сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательные и другие юридически обязательные акты обладают и ЕС, и отдельные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если ЕС не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление. В случае противоречия национального закона и правового акта ЕС по конкретному вопросу преимущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа верховенства (примата) его права в целом (см. выше, п. 2.3).

Отсюда следует, что к совместной компетенции ЕС и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной политики и политики занятости государств-членов. Однако поскольку эти направления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах ст. 2 Договора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в ст. 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные направления деятельности в качестве специфических категорий компетенции ЕС.