В различных странах место парламента в системе государственной власти неодинаково. В Великобритании, например, роль парламента традиционно велика. В Российской Федерации в настоящее время парламент не занимает такого авторитетного места в системе разделения функций государственной власти. При этом закрепляются минимальные стандарты представительного правления: демократические выборы; цивилизованные формы взаимоотношений высших органов государственной власти; наполнение реальными полномочиями традиционных функций парламента (законодательной, представительной и контрольной).

Влияние Федерального Собрания на Президента РФ заключается в следующих полномочиях:

• 1) преодоления президентского вето на законопроекты;
• 2) обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о признании актов Президента РФ неконституционными;
• 3) отрешения главы государства от должности и др.

Влияние Федерального Собрания на Правительство РФ выражается в возможностях парламента:

• 1) участвовать в процедуре назначения Председателя Правительства РФ;
• 2) выражать Председателю Правительства РФ недоверие или отказывать в доверии;
• 3) инициировать принятие федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти;
• 4) контролировать финансовые расходы и доходы на протяжении всего бюджетного процесса и др.

Влияние Федерального Собрания на судебные органы власти должно быть размеренным в силу действия принципа независимости правосудия. Тем не менее парламент:

• 1) участвует в назначении судей высших судебных инстанций;
• 2) объявляет амнистию;
• 3) может создавать следственные комитеты, например, в связи с коррупцией в судебном сообществе и др.

Федеральное Собрание определяет состав или участвует в кадровых решениях ряда важных органов, включенных в систему государственной власти: Центральной избирательной комиссии РФ; Центрального банка РФ; прокуратуры РФ.

Обратное влияние органов, входящих в систему разделения властей, на Федеральное Собрание можно считать весомым: Президент РФ распускает Государственную Думу; Правительство РФ ставит перед депутатами вопрос о доверии; Конституционный Суд РФ разрешает спор о компетенции между органами государственной власти не в пользу палат парламента и т.д.

Очевидным является упадок роли российского законодательного и представительного органа. Причин этому несколько.

Во-первых, действенное участие парламента в управлении общественными и государственными процессами тормозится по причине неразвитости парламентского правления (ответственного перед парламентом правительства).

Во-вторых, политическая конъюнктура существенно модифицирует конституционную модель разделения властей, когда и так формально «сильный» Президент РФ доминирует в системе принятия решений.

В-третьих, Россия следует объективной общемировой тенденции «рационализированного» парламентаризма. В системе разделения властей вектор принятия публично-властных решений все больше смещается в сторону оперативно действующей исполнительной власти.

4 Точка зрения

По мнению ученых-правоведов, «парламентский режим», «парламентская демократия», «парламентский строй», «парламентское правление» — система правления, при которой парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти. Парламентаризм может существовать только при этой системе правления. Однако расхождение между конституционно-правовыми формами и реальным положением представительного органа дает повод говорить об упадке парламентаризма. Упадок роли парламентов выразился в ослаблении их роли при осуществлении как законодательных, так и контрольных функций. На практике парламент передает значительную часть своих полномочий в законодательной области правительству (делегированное законодательство). Возросло число законов, вносимых правительством и принимаемых по его инициативе.

Каждая палата Федерального Собрания принимает регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. В Регламенте Государственной Думы и Регламенте Совета Федерации определяются внутреннее устройство палат, порядок проведения заседаний, парламентских слушаний, работы парламентариев с избирателями, законодательная процедура в соответствии с конкретными этапами рассмотрения законопроектов в Федеральном Собрании, решаются другие вопросы деятельности. Работу Государственной Думы и Совета Федерации обеспечивают аппараты палат, состоящие из государственных гражданских служащих.

^ Точка зрения

flA По поводу юридической природы регламентов высказываются различные позиции.

Одни авторы (О. Е. Кутафин) считают, что регламенты палат нс являются законами, потому что каждый из них — это акт самоорганизации работы палаты, которая самостоятельно не вправе принимать законы. Другие (Д. А. Ковалев) — идентифицируют регламент с законом. Третьи (Е. В. Колесников) — констатируют, что регламенты не обладают всеми формальными признаками закона, и предлагают в будущем принимать регламенты в том же порядке, что и законы. Четвертые (М. С. Саликов) — исходят из того, что регламент палаты занимает промежуточную позицию между законодательными и подзаконными актами конституционного права. Регламенты не обладают свойственной законам стабильностью.

Как уже было отмечено, правовое положение, и место Правительства Российской Федерации в системе органов власти определено принципом разделения властей, сформулированного в ст.10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным собранием и судами, а в соответствии со ст.110 Конституции РФ, осуществляет конкретно исполнительную власть в Российской Федерации. Согласно принципу разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны, что естественно предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других. Правительство в основном несет ответственность за свои действия перед Президентом РФ. Его члены, председатель и заместители не могут быть депутатами Государственной Думы, как и депутаты не могут быть членами Правительства. В соответствии с Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ, члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на их вопросы. Совсем по-другому Правительство взаимодействует с Президентом РФ, который согласно действующей Конституции не входит ни в одну из трех властей. Однако в этой же Конституции закреплен ряд конституционных полномочий Президента в сфере исполнительной власти, согласно которым Президент по существу входит в эту власть. Так, например, Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы и единолично смещает Председателя Правительства, а также назначает и смещает всех членов Правительства, напрямую минуя Правительство руководит некоторыми министерствами. Такими как министерство обороны, министерство иностранных дел. Кроме того, Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Указы Президента РФ по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Анализируя сказанное, можно сделать вывод о том, что главой исполнительной власти по существу является не Председатель Правительства или Правительство в целом, а Президент РФ. Такое соотношение между властью Президента РФ и Правительством РФ не означает, что Правительство никакой самостоятельности не имеет. Так оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти. Оно издает свои правовые акты, т.е. занимается правотворчеством, при этом не спрашивая согласия Президента РФ. Самостоятельно взаимодействует с Федеральным Собранием и судебной властью. В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава 6 (ст.110-117). Другие полномочия Правительства нашли свое закрепление в федеральных законах и указах Президента РФ.

Структура правительства российской федерации

В структуру Правительства РФ входят:

• Председатель правительства (Путин В.В.)

• Первый заместитель Председателя правительства (Зубков В.А.)

• Первый заместитель Председателя правительства (Шувалов И.И.)

• Заместители Председателя правительства (Жуков А.Д., Иванов С.Б., Козак Д.Н., Сечин И.И.)

• Министр финансов Российской Федерации — Заместитель Председателя правительства (Кудрин А.Л.)

• Руководитель Аппарата правительства — Заместитель Председателя правительства (Собянин С.С.)

• Полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе — Заместитель Председателя правительства (Хлопонин А.Г.)

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти.

Исполнительная власть — это «вторичная, подзаконная ветвь государственной власти, деятельность которой направлена на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти» Клименко А.В., Румынина В.В. Указ. соч. С. 54..

Исполнительная власть реализуется через систему исполнительных органов, которые призваны осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность.

Органы исполнительной власти (органы государственного управления) — это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политическими силами, стоящими у власти).

Исполнительная деятельность этих органов состоит в том, что именно они являются непосредственными исполнителями требований, содержащихся в законах и актах вышестоящих органов. Распорядительная деятельность состоит в том, что они принимают практические меры по реализации указанных выше требований, организуют исполнение законов и распоряжений гражданами и общественными организациями, а также нижестоящими органами исполнительной власти.

Всю свою деятельность эти органы обязаны осуществлять в строгом соответствии с законодательством и во исполнение законов, а не произвольно, по собственному усмотрению. Поэтому деятельность исполнительных органов государства называют подзаконной, а издаваемые ими юридические акты — подзаконными актами.

Органы исполнительной власти обладают следующими признаками:

• — являются составной частью системы органов государственной власти;
• — порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;
• — обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;
• — обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
• — для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
• — всегда действуют от имени государства;
• — наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;
• — их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер См.: Мелехин А.В. Указ. соч. С. 115..

В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:

• — во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;
• — во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;
• — в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;
• — в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

Такой контроль необходим, поскольку, как совершенно точно отметил В.Ф. Халипов, «обособление и чрезмерное усиление исполнительной власти ведет к свертыванию демократии и к бюрократизации общественно-политической жизни. Ослабление же исполнительной власти способно повлечь за собой дискредитацию и даже распад данного устройства власти» Халипов В.Ф. Указ. соч. С. 456..

В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях формально считается монарх.

Согласно ст.80 Конституции РФ главой нашего государства является Президент. В большинстве государств с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по разному (например, премьер-министр — во Франции, канцлер — в Германии, председатель совета или кабинета министров — в Италии, председатель правительства — в России). Членами правительства могут быть: заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.

Состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, например, согласно ст. 97 Конституции Франции правительство «руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны».

Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства — президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления.

В Российской Федерации исполнительную власть, согласно п. 1 ст. 110 Конституции РФ осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. при назначении Президенту придется считаться с парламентским большинством. Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции РФ перечисляет полномочия Правительства. В соответствии с данной статьей Правительством РФ осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения. Традиционно центральными федеральными органами государственного управления являются: министерства, ведомства, государственные комитеты, службы, имеющие в своем составе соответствующие управления и отделы.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и системе специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания законодательной власти) может, не уходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (его нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов.

Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его членов к судебной ответственности за совершение преступных деянии. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.

Анализ фактического положения правительства, как правило, позволяет сделать следующие выводы: правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики.