Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАДНАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВО: ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

В.Е. ЧИРКИН

Современное международное сообщество государств сложно и многогранно. Среди 193 государств — членов ООН (последний член ООН Республика Южный Судан вошел в состав в 2011 г.) находятся страны разного уровня развития, это государства, неодинаковые по своим социально-экономическим и политическим характеристикам. Пути развития многих государств своеобразны. Вместе с тем наиболее общими тенденциями в современном мире становятся, видимо, три главных процесса: модернизация («осовременивание»), глобализация (распространение некоторых общих закономерностей развития на другие страны и народы) и интеграция (включение, объединение).
В целом эти процессы отражают пути научно-технического и социального развития и обычно приносят позитивные результаты, содействуя совместному ускоренному развитию государств. Однако в таких процессах могут возникать негативные явления. Так называемая политическая модернизация по образцам прежних метрополий, что не соответствовало условиям стран Азии, Африки, Латинской Америки, Океании, приводила к созданию чуждых, не действовавших конституционных моделей. Глобализация нередко жестко ломает привычный уклад, в том числе иногда положительные стороны прежних традиций, разрушает отношения сложившейся социокультуры, а новые явления не сразу вписываются в жизнь народов. Ущерб может наносить и излишняя «заинтегрированность» (это сказалось в 2014 г. и на России).
Результат этих процессов в современных условиях — массовое создание интеграционных объединений государств. Они создаются на основе Устава ООН 1945 г., закрепившего в гл. VIII «Региональные соглашения» право на создание таких объединений и условия их создания: соответствие целям и принципам Устава ООН. Хотя в Уставе говорится об организациях или органах, создаваемых для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности (ст. 52), признано, что положения Устава ООН о региональных организациях распространяются и на организации, преследующие цели экономического, социального и культурного сотрудничества. В главе IX «Международное экономическое и социальное сотрудничество» Устава ООН сказано о задачах повышения уровня жизни, полной занятости населения, о целях экономического и социального развития.
В современном мире существуют межконтинентальные интеграционные объединения (БРИКС — Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР, к которому в 2015 г. на особых условиях присоединились Индия и Пакистан; Шанхайская организация сотрудничества — ШОС, в состав которой входит Россия; в 2014 г. создан Евразийский экономический союз), континентальные интеграционные организации (Организация американских государств — ОАГ; Африканский союз — АС, заменивший в 2002 г. Организацию африканского единства, и др.), региональные объединения (Европейский союз — ЕС, включающий большинство государств Европы; Ассоциация государств Юго-Восточной Азии — АСЕАН; Союзное государство России и Белоруссии).
В интеграционных союзах, большинство которых являются прежде всего международными интеграционно-экономическими организациями, изначально ставились и не могли не ставиться некоторые политические цели (например, поддержание мира и безопасности в регионе). Отдельные объединения осуществляют проверку выполнения государствами-членами установленных международных стандартов (например, Совет Европы — прав человека, выборов). Организация безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ) имеет главным образом политические задачи, но в его основных документах названы экономические, социальные и культурные цели. В Договоре о Евразийском экономическом союзе 2014 г. сказано, что Союз является «международной организацией региональной экономической интеграции», но говорится также о безусловном соблюдении принципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина, о проведении скоординированной политики (ст. ст. 1 — 3, 5 и др.). В то же время, например, в п. 5 Хартии европейской безопасности 1999 г., принятой ОБСЕ (политическая организация международного характера), говорится о задачах «проведения дальнейших экономических и социальных реформ», о «содействии развитию рыночной экономики», об «уделении должного внимания социально-экономическим правам» <1>. В некоторых региональных объединениях (ЕАЭС) действуют общие таможенные кодексы, принимаются модельные акты (рекомендация для государств-членов в Союзном государстве России и Белоруссии), устанавливается контроль за выполнением государствами-членами уставных документов (Совет Европы) или иных международных актов (ОБСЕ в отношении Минских соглашений 2014 г. по вопросу о самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республиках) и др.
———————————
<1> URL: http://pasmi.ru/archive/83117.

Очень редко такие организации даже имеют право вмешательства во внутренние дела государств по отдельным вопросам, указанным в их уставах. В пункте «h» ст. 4 Устава Африканского союза 2002 г. говорится о «праве Союза вмешаться» в дела государства-члена в соответствии с решением Ассамблеи «в связи с серьезными обстоятельствами, а именно: военные преступления, геноцид и преступления против человечности» <2>.
———————————
<2> URL: http://docs.cntd.ru/document/901880996.

В настоящее время в международных интеграционных экономических организациях появляется политический, публично-правовой элемент (ибо это организации государств), а в организациях политического характера существуют социально-экономические задачи. Интеграционные союзы — это экономико-политические или политико-экономические организации. Деятельность Европейского союза отчетливо свидетельствует о соединении этих элементов. «Интеграция как форма интернационализации экономических отношений, — констатирует Т.Н. Нешатаева, — приводит к появлению нового типа международных организаций — наднациональных» <3>.
———————————
<3> Нешатаева Т.Н. Интеграция и наднационализм // Российское правосудие. 2014. N 9. С. 5.

Особое место среди региональных международных объединений занимает Европейский союз, преобразованный в такую организацию в 1992 г. с принятием нового Устава после десятилетий (с 1957 г.) пошагового развития <4>. Европейский союз не самый многочисленный по числу государств-членов (например, в Совете Европы их 47, в ОБСЕ, куда входят не только европейские государства, — 57), не самый крупный по размерам территории (Россия в пять раз превышает ЕС), по численности населения (в 2016 г. приблизительно 507,4 млн человек, что в разы меньше БРИКС или ШОС). Однако доля ЕС в мировом ВВП в 2010 г. была больше всех — 25,6%, прогноз на 2018 г. — 22,1% (БРИКС около 20%, США — 23,4%, прогноз на 2018 г. — 22,2%) <5>. ВВП (номинал) на человека в ЕС в 2016 г. — 32,5 тыс. долл. в год (средний ВВП на душу населения в мире приблизительно 14 тыс. долл., в США ВВП — 55,9 тыс. долл. <6>).
———————————
<4> Учредительные документы ЕС, которые рассматриваются как своего рода конституционные основы ЕС, — это Договор о создании ЕС 1992 г. и Договор о функционировании ЕС 1957 г. (неоднократно изменялся, в настоящее время, как можно понять, действует в редакции 2010 г.). Лиссабонский договор 2007 г. — это обширная поправка к ним, в основном сохранившая положения непринятой в 2004 г. Европейской конституции.
<5> URL: http://www.nippon.com/ru/editor/f00025/ (дата обращения: 09.03.2015).
<6> URL: http://nonews.co/directory/lists/countries/gdp-ppp; http://romashkovoo.livejournal.com/150347.html.

Евросоюз достаточно централизованная территориальная организация. У него фактически сложилась общая граница (границы отдельных государств — членов ЕС одно время упразднялись, но теперь в связи с наплывом мигрантов из стран Востока восстанавливаются, даже с колючей проволокой). ЕС в 2016 г., не полагаясь на пограничников государств-членов, для предотвращения массовой нелегальной миграции из стран Востока создал свою пограничную и морскую береговую охрану <7>. Союз имеет целостную систему органов. В 2015 — 2016 гг. неоднократно поднимался вопрос о создании собственной армии ЕС <8>, а президент Франции выступал с предложением создать правительство ЕС (это не первое предложение такого рода).
———————————
<7> URL: http://www.rg.ru/2015/07/21/hollande.html.
<8> URL: http://vz.ru/world/2015/3.

В ЕС — единое европейское гражданство (в дополнение к гражданству государств-членов). Союз имеет свой флаг, герб, гимн, своих послов в других государствах (но не в государствах-членах). У него единая валюта (евро), хотя в зону евро входят только 19 из 27 государств.
Институты ЕС (семь важнейших органов ЕС, имеющие право принимать решения: Европейский совет (конференция, саммит) глав государств и правительств государств — членов ЕС; Европейский парламент; Совет ЕС; Европейская комиссия (Комиссия ЕС); Счетная палата; Суд (Европы); Европейский центральный банк) принимают обязывающие решения, в том числе нормативные правовые акты (регламенты, директивы и др. <9>, теперь их более 112 тыс. <10>). Причем решения принимаются не только единогласно или консенсусом, но и специфическим большинством голосов <11>, иногда при десятикратном и более неравенстве членов ЕС <12>. Принятие решения большинством и его непосредственное действие в государствах-членах — это обязывание (форма публичного принуждения со стороны ЕС) не только государств-членов, но в какой-то мере также их физических и юридических лиц. В 2015 г. органы ЕС распределили в обязательном порядке по странам Союза установленное его органами (правда, по согласованию, иногда вынужденному, с государствами-членами) принимаемое число иммигрантов из стран Азии и Африки, а в 2016 г. собирались вводить штрафы за невыполнение этих квот (до 250 тыс. евро за каждого непринятого иммигранта) <13>.
———————————
<9> Регламенты должны выполняться государствами-членами точно, директивы тоже должны быть выполнены, но допустимо использовать разные методы.
<10> На 2016 г. было издано 112 574 регламента, из них, например, Европейской комиссией — 61 689, Советом ЕС — 18 968, Европейским парламентом — 1 473, Европейским центральным банком — 78, другими органами — 31 593.
<11> В Совете ЕС — основном нормотворческом органе ЕС для принятия решения необходимо как минимум 55% голосов членов Совета ЕС (всего голосов в Совете ЕС — 345) при условии, что «за» голосовали минимум 15 государств — членов ЕС, которые представляют 65% населения Союза. Блокирующим меньшинством, препятствующим принятию решения, являются четыре государства — члена ЕС независимо от числа их голосов.
<12> Например, в Совете ЕС Германия, Италия, Франция, Великобритания имеют по 29 голосов, Бельгия, Чехия, Греция, Венгрия, Португалия — по 12, Словения — 4, Мальта — 3 голоса и т.д.
<13> URL: http://www.kp.ru/online/news/2398279/.

Сказанное выше приводит к выводу, что в ЕС существует собственная своеобразная и незавершенная власть. В западной литературе власть ЕС признается, но о ее характере не говорится. На наш взгляд, это своеобразная публичная власть специфического территориального публично-правового образования, каким является ЕС. Она отличается от государственной власти и иной публичной власти по способам возникновения, характеру, возможностям и пределам, видам и полномочиям органов, которые принимают соответствующие решения, по способам ее реализации на «местах» (в государствах-членах), по юридическому оформлению (основополагающим документом является не конституция, а договор (договоры) ЕС, его учредительные документы).
Публичная власть ЕС возникла особым путем, на основе тех государственных полномочий, суверенных прав (не суверенитета), которые переданы Союзу государствами-членами в соответствии с положениями их конституций (государства-члены внесли в свои конституции соответствующие изменения при вступлении в ЕС), и может осуществляться только в этих рамках. Она осуществляется не только аппаратом ЕС, но и органами самих государств-членов (например, правовые акты ЕС применяют суды государств-членов, исполняют их государственные органы). Власть Союза имеет элементы государственности, что естественно, ведь она появилась от государств, но в отличие от государственной власти она не имеет универсального характера, она ограничена пределами переданных полномочий. Это публичная незавершенная несуверенная государствоподобная власть организованного объединения государств.
По вопросу о форме организации такой власти (публично-правовой форме ЕС) в научной литературе выражены различные взгляды. Российский исследователь Л.М. Энтин характеризует ЕС согласно его документам (ст. 47 Договора о ЕС и ст. 335 Договора о функционировании ЕС) как «юридическое лицо», «самобытное и автономное интеграционное объединение, не идентичное ни национальному государству, ни обычной международной организации» <14>. В немецкой литературе говорится, что «ЕС в принципе есть союз суверенных государств, народно-правовое устойчивое верховенство», но «ограниченное и контролируемое» <15>. Французские политологи Ж. и Ж.-Э. Жиккели характеризуют Евросоюз как «федеративное государство в процессе становления» <16>. Английские конституционалисты Э.У. Брэдли и К.Д. Эвинг от определения ЕС воздерживаются, но отмечают, что с созданием ЕС и участием в нем Великобритании «конституционная догма поколеблена» <17>. Прежние характеристики западной литературы, определявшие ЕС как конфедерацию или федерацию, в последние годы не используются. На наш взгляд, форму ЕС можно было бы охарактеризовать как региональное международно-государствоподобное несуверенное публично-правовое образование.
———————————
<14> Энтин Л.М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009 — 2017 гг. М., 2009. Вып. 5. С. 39 — 40.
<15> Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im Recht. 18. Aufl. , 2010. S. 30.
<16> Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 P., 2011. P. 76.
<17> Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L., 2011. P. 144.

Такое образование создает свое наднациональное (надгосударственное, межгосударственное) право <18>. Оно имеет усеченный характер (распространяется не на все отношения, а только на некоторые суверенные права и государственные полномочия, переданные ЕС государствами-членами при вступлении в Союз, и включает не все основные отрасли права, например, в праве ЕС нет конституционного, уголовного, процессуальных отраслей права и др.), но это не только региональное международное право, как его характеризуют в справочниках. Среди 112 тыс. актов его основная часть не договоры, а регламенты (иные акты), регулирующие внутренние отношения в государствах-членах (в основном в сфере частного права). Они действуют в государствах-членах непосредственно (без ратификации или имплементации государствами-членами) <19>, распространяются на их физические и юридические лица.
———————————
<18> Подавляющее большинство российских и зарубежных авторов без каких-либо оговорок используют термин «наднациональное» (т.е. по смыслу западных языков — надгосударственное) право как общепринятый, но некоторые украинские ученые (Б.В. Бабий, Д.В. Лукьянов) на международной конференции в Киеве в 2014 г. говорили о существовании (в том числе по отношению к ЕС) наднациональных правовых системах, иных, чем право. URL: https://docviever/yandex.ru/?url=ya-mail%3A%etc.
<19> Имплементация возможна, но не обязательна. Акты ЕС будут действовать в государствах-членах и без нее.

Поэтому характеристика наднационального права как международного права недостаточна. В нем есть региональное международное право, основанное на принципах «общего» международного права, но его иные акты (и их подавляющее большинство) издаются по вопросам внутригосударственных отраслей права, причем это не отдельные нормы, а иногда их массив, заменяющий национальное право государств-членов (например, Регламенты от 11 июля 2007 г. N 864/2007 «О праве, подлежащем применению к недоговорным обязательствам» и от 17 июня 2008 г. N 593/2008 «О праве, подлежащем применению в договорных обязательствах» по существу кодифицируют крупные институты права, придают им единство для права всех стран — членов ЕС). Менее крупные институты также регулируются в целостном порядке, например, в Регламенте Европейского парламента и Совета Европейского союза от 20 мая 2015 г. N 2015/848 «О процедурах банкротства (новая редакция)», от 11 марта 2015 г. N 2015/478 «Об общих правилах импорта (кодифицированная версия)»; от 11 марта 2014 г. N 282/2014 «Об учреждении Третьей программы действий Союза в сфере охраны здоровья (2014 — 2020) и об отмене решения 1350/2007/ЕС»; от 5 апреля 2011 г. N 492/2011 «О свободном передвижении работников внутри Союза»; от 13 ноября 2007 г. N 1393/2007 «О передаче судебных и внесудебных документов по гражданским и коммерческим спорам (сервис по документам) и об отмене Регламента Совета ЕС 1348/2000»; от 4 июля 2012 г. N 650/2012 «О юрисдикции, применимом праве, признании и исполнении решений, принятии и исполнении нотариальных актов по вопросам наследования, а также о создании Европейского свидетельства о наследовании». Государства — члены ЕС часто непосредственно имплементируют такие акты в свое законодательство. Чехия, например, имплементировала более 100 тыс. страниц актов ЕС, не внеся никаких изменений <20>.
———————————
<20> URL: http://www.moldovanova.md/ru/publications/show/358.

Из сказанного следует, что наднациональное право ЕС обладает следующими особенностями.
1. Наднациональное право возникает на основе согласования воль государств-членов, а затем развивается путем деятельности правотворческих институтов ЕС. Многие акты права Союза рождаются в процессах координации и в поисках консенсуса. По этой и по другим причинам (например, способы выполнения некоторых нормативных актов ЕС — директив могут определять сами государства) право ЕС в определенной мере имеет элементы «мягкого» права, но такие акты могут быть приняты и против желания государства-члена или членов (о большинстве голосов для принятия решений и блокирующем меньшинстве говорилось выше). Наднациональное право имеет свои инструменты принуждения для выполнения обязанностей, обозначенных в учредительных документах ЕС, принятых всеми его членами.
2. Право ЕС имеет комплексный характер. В нем соединены элементы международного (регионального), некоторые вопросы публичного и частного права, элементы «мягкого» (на практике решения принимаются единогласно или консенсусом) и «жесткого» права (но при обязывания все-таки добиваются согласия стороны (сторон), как это было с распределением мигрантов.
3. Наднациональное право ЕС имеет незавершенный характер. Определенные отношения (о них говорилось выше) ЕС не может регулировать, их регулируют только государства-члены. Наднациональное право ЕС не завершено и не может быть завершено, пока Союз не станет государством.
4. Право ЕС (в пределах переданных ему государствами полномочий) имеет верховенство (приоритет) по отношению к внутреннему праву государств-участников (суды, другие органы государства обязаны прежде всего применять соответствующие акты ЕС, если они изданы по данному вопросу).
5. Правовые акты ЕС действуют на территории государств-членов непосредственно (а не только путем имплементации или ратификации), без трансформации норм права ЕС в национальное право государств-членов. Они непосредственно распространяются на физических и юридических лиц, находящихся в государствах — членах ЕС. В результате непосредственного внутреннего действия в государствах-членах наднациональное право ЕС становится, таким образом, и внутренним правом государств.
6. Право ЕС характеризуется своеобразными способами применения. Союз имеет свой Суд и трибуналы, но Суд ЕС рассматривает в том числе иски международного характера (например, вопросы о возмещении судебных издержек свергнутому президенту Украины В. Януковичу и его сыновьям), эти органы рассматривают в основном дела по внутренним (трибуналы — по частным) вопросам ЕС. Право ЕС как непосредственно действующее в государствах-членах применяется и исполняется органами таких государств, в том числе их судами.

Библиографический список

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ПОНЯТИЕ «НАДНАЦИОНАЛЬНОСТЬ» И СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

О.М. Мещерякова

Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

Статья посвящена проблеме наднациональности в деятельности Европейского Союза и ее связи с вопросами суверенитета государств-членов.

«Единая Европа», к созданию которой Европейские сообщества шли с момента своего создания в середине XX в., не означает подавление национальной самобытности государств — членов Европейского Союза, их политических и правовых традиций, культуры и языка. Более того, как показал весь предшествующий период развития европейской интеграции — это как раз те аспекты, которых интеграция не должна касаться.

Не случайно поэтому, что в ходе обсуждения проекта официального девиза Европейского Союза широкую поддержку получил лозунг «Единство и многообразие», подчеркивающий противоречивые аспекты интеграции, т.е. стремление к унификации там, где это необходимо, и возможность сохранить при этом историческое многообразие — традиции и культуру каждого из европейских народов, т.е. их национальную самобытность. Таким образом, указанный лозунг заключает в себе два аспекта, которые связаны, в свою очередь, с вопросом о соотношении категорий «наднациональность» и «национальный суверенитет».

В российской науке международного права нет единства по поводу определения понятия «наднациональность». Например, Е.А. Шибаева считает, что вопрос о наднациональности международной организации — это вопрос о соотношении суверенитета государств-членов с полномочиями созданного ими внутриорганизаци-онного механизма. Вступление государства в международную организацию влечет за собой добровольное делегирование этой организации части своих суверенных прав. Степень этого делегирования и составляет, по ее мнению, сущность понятия «наднациональность» .

По мнению, А.С. Фещенко, наднациональность — это совокупность полномочий, которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования, причем эти полномочия имеют приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции государств-членов .

Ряд юристов-международников вообще не признает возможности существования международных организаций наднационального характера и считает, что Европейский Союз является классической международной организацией, обладающей некоторыми специфическими чертами, не позволяющими говорить о его особой

правовой природе. Так, например, Ю.М. Юмашев утверждает, что «…ни автономный правопорядок, ни другие отличительные особенности не позволяют квалифицировать Европейский Союз ни в качестве государственного объединения федеративного типа, ни как наднациональную организацию» . Примерно такой же точки зрения придерживается Ю.М. Колосов: «На мой взгляд, наднациональность означает коллективное принятие решений, затрагивающих свободу действий одного или нескольких государств, и никак не касающихся поведения остальных участников организации. Решение, устанавливающее единые для всех государств правила поведения, правильнее считать интеграционным, а не наднациональным» .

Кризисные явления, обозначившиеся в Европейском Союзе в процессе ратификации Договора, утверждающего Конституцию для Европы, высветили основные противоречия, наметившиеся в ходе всего предшествующего развития европейского интеграционного процесса. И основным камнем преткновения оказался вопрос о суверенитете государств-членов Европейского Союза и связанный с ним целый комплекс вопросов, таких как, например, вопрос о роли национальных парламентов в процессе принятия решений, вопрос о распределении компетенций между Союзом и государствами-членами, вопрос о природе компетенции Союза. А также вопрос о механизме принятия решений наднациональными органами Европейского Союза, что напрямую связано с определением самого понятия «наднациональность», из которого и следует исходить при решении вопроса о соотношении национального права и права сообществ.

В международном праве не существует предписания, каким образом государство должно осуществлять реализацию взятых на себя обязательств, т.к. это лежит в плоскости осуществления его государственного суверенитета. Но нельзя утверждать, что международное право целиком игнорирует этот вопрос. Механизм согласования международного и национального права базируется на принципе, согласно которому государство обеспечивает выполнение международного договора всеми находящимися в его распоряжении властными действиями в соответствии с национальной Конституцией. Среди юридических форм согласования международного и внутригосударственного права различают трансформацию, инкорпорацию, рецепцию, отсылку к международному договору .

Исторически сложились два основных концептуальных подхода к соотношению внутригосударственного и международного права. Сторонники дуалистической концепции отстаивают точку зрения, согласно которой существуют две самостоятельные, параллельные правовые системы.

Исходя из этого, известный итальянский профессор международного права Д. Анциолотга не допускает какой бы то ни было надгосударственной власти вопреки нормообразованию государств на основе их соглашений. Иное, по его мнению, означало бы конец международного права и замену его внутригосударственным правом какого-либо преобладающего на международной арене государства .

Другой подход связан с теорией примата внутригосударственного права над международным правом или международного права над внутригосударственным.

Однако, что касается Европейского Союза, то суверенитетом обладают государства, а не Союз и, следовательно, наднациональность (существование наднациональных органов Союза) не ущемляет суверенные права государств-членов, так как государства делегируют часть своих суверенных полномочий наднациональным органам добровольно и, главное, не окончательно. Полномочия делегируются государствами с целью влияния на деятельность наднациональных органов Союза в тех областях, где в век глобализации отдельно взятое государство уже не в состоя-

нии действовать в одиночку, и, следовательно, это влияние направленно на укрепление материальной составляющей их национального суверенитета.

Однако, что касается соотношения национального права и права сообществ, которое можно считать новой правовой системой, нормы которой регулируют поведение как самих государств, так и непосредственно граждан и юридических лиц, то следует отметить, что источниками первичного права Европейского Союза являются международные договоры, которые подписаны и ратифицированы всеми государствами-членами. И, следовательно, как международные договоры для внесения любых изменений они, по общему правилу, нуждаются в согласии каждого из государств — членов Европейского Союза.

В процессе объединения Европы уже к середине 1960-х гг. все более стало приходить понимание того, что основной целью интеграции и ее движущей силой является национальный интерес, что само по себе ставило в повестку дня вопрос о механизме защиты национальных суверенитетов государств-членов Европейских Сообществ от чрезмерных увлечений наднациональных институтов.

Таким образом, в Европейском Союзе в противовес федералистским планам превращения европейских сообществ со временем в некое федеративное «супергосударство», что неминуемо привело бы к полному краху планов объединения Европы, возникла концепция «Европы отечеств», направленная на сохранение национального суверенитета государств-членов. Ибо наднациональная интеграция возможна только на субсидиарной основе, а не на принципах представительной демократии, которая эффективна только в малых сообществах. Ведь в интеграционных сообществах речь идет не о представительной демократии, а демократии участия, основанной на принципе субсидиарности, согласно которому все вопросы должны быть сначала обсуждены на национальном уровне, и если на национальном уровне их решить не представляется возможным, то только в этом случае они должны решаться на уровне Союза.

Например, генерал де Голль пренебрежительно отзывался о протагонистах наднациональных идей и подчеркивал, что он придерживается единого мнения с К. Аденауэром и отвергает «апатридное образование» («Construktion apatride»), в котором «исчезнут наши народы, их государства и законы» .

С начала 1970-х гг. понимание интеграции как процесса «постепенной утраты суверенитета» определяло ее негативное восприятие отдельными национальными государствами, что проявилось в тенденции к торможению «углубления» интеграционного процесса.

С начала 1990-х гг. (с принятием Договора о Европейском Союзе) представление об объединении было отягощено тем, что все наднациональные институты в рамках процесса интеграции приобрели больший вес, стали вмешиваться в дела, которые всегда считались исключительно национальными. В частности, Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) значительно расширил полномочия Европейского парламента.

Вопрос о национальной идентичности, месте и роли националистических тенденций, проявляющихся в настоящее время в Европе в контексте интеграционного процесса, отнюдь не случаен. Объективная неизбежность его постановки обусловлена в первую очередь самой природой двух феноменов — национализма, с одной стороны, и наднациональной природой интеграции, с другой. Наднациональный интеграционный процесс объективно ведет к размыванию политических границ и изменению статуса соответствующего этнокультурного социума. Было бы несправедливо, да и в принципе невозможно, заменить национальную идентичность об-

щеевропейской. Любая такая попытка обречена на неудачу, так как национализм — это, с одной стороны, — обретение определенной этнокультурной общностью собственного политического статуса, а, с другой, — один из принципов структурирования политического пространства. Национализм направлен на защиту существующей идентичности, в то время как процесс наднациональной интеграции ставит статус этой идентичности под сомнение, что и является камнем преткновения в процессе объединения Европы. Отсюда и вопрос о национальном суверенитете. Ведь именно национальный суверенитет создает то пространство, в котором осуществляется принцип национальной самобытности.

Таким образом, хотя отличительной чертой европейской интеграции является ее наднациональный характер, это отнюдь не означает, что национальные государства растворятся в интеграционной группировке. Диалектика интеграции состоит в том, что отказ от части национального суверенитета не ослабляет, а, напротив, усиливает национальные государства, расширяет поле национальных интересов, дает национальным государствам дополнительные возможности.

Понятие «наднациональность» или «надгосударственность» применительно к надгосударственным институтам — сравнительно новое и малоразработанное. Эти два термина употребляются для обозначения одного и того же явления. Чаще применяется термин «наднациональность», который появился как концентрированное выражение федералистских устремлений французских отцов-основателей европейской интеграции Ж. Моне и Р. Шумана.

В официальные документы этот термин включен во время разработки Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), подписанного в 1951 г. В тексте Договора дефиниция понятия «наднациональность» не содержится, но сам термин используется (п.п. 4, 6 ст. 9). Однако в 1967 г. ст. 9 Договора была отменена. А впоследствии и само Европейское объединение угля и стали, с которого началось строительство Европейского Союза, прекратило свое существование.

В настоящее время нет международно-правового акта, в котором раскрывалось бы понятие «наднациональность». Не существует устоявшегося определения и в международно-правовой литературе. Высказывалось, в частности, мнение, что наднациональность вообще не специфическое явление . Наибольшее распространение получила точка зрения, в которой главным критерием при квалификации международной организации в качестве наднациональной служит передача ей государствами-членами части своего суверенитета в определенной области (речь идет о международно-правовой характеристике понятия «наднациональнгость»).

Европейская интеграция представляет собой уникальное явление: национальный интерес был и остается ее важнейшей пружиной . Политики руководствуются в первую очередь интересами своих стран, а не абстрактным «общим благом». Главная задача общеевропейских структур — сохранение национальных и региональных различий, каждое из которых раскрывает существенную сторону европейской цивилизации . Именно с этим аспектом интеграционного процесса в Европе связаны трудности в определении понятия «наднациональность «.

Однако, какую бы форму ни избрала Европа в будущем, даже если это будет федерация, она всегда останется Европой наций, поскольку вопрос о национальной идентичности является основным камнем преткновения в процессе интеграции, даже в тех случаях, когда речь идет о проявлениях регионалистских устремлений. Ведь в Европейском Союзе суверенитетом обладают только государства-члены. А попытки «брюссельской бюрократии», приобретшей определенную самостоятель-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ность в рамках наднациональных институтов Союза, ограничить их суверенитет наталкиваются на сопротивление национальных государств, что влечет за собой возникновение центробежных тенденций.

Если государства-члены и ограничивают свой суверенитет в пользу Союза, то только для того, чтобы достичь целей, соответствующих их национальным интересам. И связано это только с передачей Союзу тех полномочий, которые в условиях глобализации не представляется возможным решить на национальном уровне.

Поэтому можно сделать вывод о том, что государства — члены Европейского Союза, если и ограничивают свой суверенитет, то только добровольно и в целях защиты своих национальных интересов. И, следует отметить, что в первую очередь это выгодно малым государствам, тем более что вопрос о суверенитете непосредственно связан с принципом национальной самобытности, что получило отражение в новой Конституции Европейского Союза:

«Союз уважает национальную самобытность государств-членов, свойственную их основным конституционным и политическим структурам…

Он уважает главные функции государства, в частности те, которые имеют целью обеспечение территориальной целостности, поддержание публичного порядка и обеспечение внутренней безопасности» .

В отношении же Европейского Союза важно, чтобы он был не соперником, а продолжением наций. Разумеется, сегодня экономическая жизнь вышла за рамки национального государства, ее ареной является весь мир. Однако политическая, культурная и социальная жизнь по-прежнему разворачивается в национальных рамках: нация незаменима как средоточие политических решений и культурной деятельности. Культура связана с идентичностью каждой нации, с ее исторической памятью. Поэтому европейская интеграция не должна представлять угрозу для национальной идентичности и разрушать национальную идею.

Война с Ираком в 2003 г. отчетливо показала значительное влияние позиций государств-членов на принятие военных решений, и что самое важное, иракская кампания показала, что у Европейского Союза фактически не существует никакой общей внешней политики и политики безопасности. И речь может идти только о согласовании воль суверенных европейских государств и поиске компромисса по этим вопросам.

Однако Европейский Союз обладает рядом признаков, которые позволяют видеть в нем некоторые черты государства, но государства не обладающего суверенитетом. Только государства-члены обладают суверенитетом и в настоящее время, да, вероятно, и в будущем, не может идти речь о передаче суверенитета государств-членов некому «союзному государству».

Ведь только суверенитет создает международное право, и это право принимает суверенитет как свое основание и основополагающий принцип .

Таким образом, суверенитет предстает в качестве ключевого, системообразующего элемента в системе международных отношений, в которых заложен принцип примата государственного суверенитета. А наднациональность можно рассматривать как способ организации международного сотрудничества суверенных государств в некоторых областях, характеризующийся образованием органов, не зависящих от государств, иерархически стоящих выше по отношению к национальным органам.

Следует также отметить, что наднациональность в праве Европейского Союза представляет собой категорию, вписывающуюся в понятийный аппарат международного права и потому соответствующую его общепринятым принципам.

ЛИТЕРАТУРА

1. Анциолотти Д. Курс международного права. — Т. 1. — М., 1961.

2. Бекяшев К.А. Международное публичное право: Учебник. — М., 2007.

3. Колосов Ю.М. Международное право в современном мире. — М., 1991.

4. Конституция Европейского Союза с комментариями / Отв. ред. Кашкин С.Ю. — М., 2005.

6. Фещенко А.С. Наднациональность в деятельности международных организаций // Ежегодник международного права, 1987. — М., 1987.

7. Чубарьян А.О. Бриановская Европа // Метаморфозы Европы. — М., 1993.

8. Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональном характере универсальных международных организаций // Московский журнал международного права. — 1992. — №4.

9. Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского сообщества // Европейская интеграция: правовые проблемы. — М., 1992.

10. Anand R. International Law and the Developing Countries. — Delhi, 1986.

12. Kunz J. Supra-national organs // Amer. J. Intern. Law. — 1952. — Vol. 46.

(supranational level) отличается от международного прежде всего тем, что отношения строятся не на двусторонней основе между отдельными государствами, а по принципу непосредственных, межличностных отношений между отдельными индивидами, чья национально-государственная принадлежность не имеет существенного значения. Право и его примирительный потенциал выходят на наднациональный уровень. Множество до сих пор неизвестных человечеству проблем в экологической, экономической и политико-правовой областях, успешное решение которых возможно только на наднациональном уровне. И на этой ступени развития цивилизации право начинает играть особую, социально значимую роль, выступая тем необходимым и универсальным социальным механизмом, который способен эффективно и действенно ответить на вызовы времени. Наднациональное право, или единое правовое пространство, призвано выполнить интегративную функцию на уровне всего человечества, обеспечив прочные законодательные гарантии всем людям Земли независимо от их национальной принадлежности и гражданства, превосходящие те, которые существуют в национальном законодательстве.

Региональный уровень государства является одним из наиболее проблемных и постоянно оспариваемым независимо от формы территориального устройства. Таков он по причине своего промежуточного положения между национальным и местным уровнями, что превращает его в площадку взаимодействия многочисленных политических акторов различного уровня, не исключая наднационального. Подтверждением тому служит политика унитарных государств, целенаправленно вводящих мезоуровень для решения актуальных проблем взаимодействия центральной и местной власти.

Кроме того, концепт региона имеет крайне неоднозначную трактовку в зависимости от ракурса его исследования — географического, экономического, культурологического, политического, социологического.

Не останавливаясь на всем многообразий определений, мы будет понимать под регионом территориальную единицу, обладающую культурной, экономической и политической целостностью. Для компаративистов изучение регионального уровня управления представляет интерес в двух ракурсах: 1) становление региональной идентичности; 2) влияние региональных политических партий па политический курс страны.

Г. Алмонд и С. Верба (1974), основоположники теории политической культуры, исследуя все разнообразие национальных политических культур, подчеркивали, что ценности и убеждения граждан, их политические ориентации и политическое поведение могут различаться внутри одного государства, что позволяет выделять консенсусные и конфликтные политические культуры. Консенсусную политическую культуру отличает согласие граждан страны по поводу основополагающих политических проблем и путей их решения. В конфликтных культурах политические позиции граждан диаметрально расходятся даже по такому фундаментальному вопросу, как легитимность действующей власти и сценарии преодоления наиболее острых государственных проблем. При наличии глубоких противоречий, сохраняющихся па протяжении длительного времени, в обществе формируются субкультуры, в рамках которых у граждан одной страны формируются различное понимание политического курса, отношение к национальной идеологии и действующим национальным границам.

Например, на протяжении столетий общественно-политическая жизнь Нидерландов организуется вокруг нескольких небольших сообществ (pillar), разделенных на основе религиозных и идеологических различий (католики, протестанты, социал-демократы и либералы). До 1960-х гг. эти сообщества были настолько изолированы друг от друга, что не просто имели собственные социальные институты, но и не допускали смешанных браков и набирали сотрудников строго по идеологическому или религиозному признаку.

Подобный тип общественного устройства был заложен в конституционный дизайн Нидерландов в период между 1818 и 1848 гг., подчеркивая плюралистическую, а не нейтралистскую природу государства. В эту систему заложен значительный уровень автономии и в то же время взаимозависимости различных политических субъектов, что, безусловно, усложняет управление таким государством. Исторически многосоставная общественная организация существенным образом ограничивает деятельность центрального правительства, где сильны традиции консенсусного корпоративизма, влияющие на процесс принятия государственных решений. Практически все сферы государственной политики оказываются под контролем множества консультативных советов, повторяющих многосоставную структуру общества, сросшихся с государством, образуя «железные кольца» вокруг министерских департаментов.

Наложение субкультуры на религиозные или этнические разногласия обостряет региональную политику государства, так как усугубляется проблема формирования и поддержания национальной идентичности. Этнический фактор обострился в западном мире в 1960-х гг., несмотря на распространение либеральных ценностей толерантности и равенства. Громче других о себе заявили Квебек, Шотландия, Уэльс, Каталония, Страна Басков, Фландрия, Корсика, Лига Севера, а также аборигены США и Новой Зеландии. В качестве причин резкого роста политической активности регионов можно назвать следующие.

• 1. Демократизация политических систем, связанная с усилением управленческой децентрализации, передачей полномочий регионам и местным властям и ставшая причиной роста уровня автономии регионов.
• 2. «Внутренний колониализм» — эксплуатация регионов центральной властью или другими регионами, их зависимость от центральной власти, что отражается на уровне и качестве жизни жителей этих регионов. Например, в Италии бурное социально- экономическое развитие северных регионов, ориентированных на индустриальное развитие и принципы рыночной экономики, стало причиной желания отделиться от сельскохозяйственных, отстающих в своем социально-экономическом развитии южных территорий.
• 3. Влияние постмодернистских ценностей, ослабляющих традиционные социальные связи и устанавливающих новые формы идентификации. Высокая социальная мобильность и индивидуализм ликвидировали классовую солидарность, глобализация ослабляет национальную идентичность и усиливает этническую, которая создаст более глубокое чувство единства у граждан современных демократических европейских государств.
• 4. Распад колониальной системы запустил процессы роста этнического самосознания в африканских и азиатских странах.
• 5. Крах СССР повлек за собой рост этнической розни в восточно-европейских странах, где в период коммунистического доминирования этническое и национальное самосознание целенаправленно искоренялось, что способствовало превращению этнического и религиозного национализма в форму выражения антикоммунизма.

Компаративисты исследуют степень внутренних противоречий между центральной и региональной властью посредством выявления степени пересечения этнотерриториальной и национальной идентичности (табл. 12.1). Причем доминирование того или другого типа идентичности не является постоянным, а зависит от текущей политической ситуации в стране, а также от усилий государства по нивелированию региональных противоречий.

Таблица 12.1

Двойная идентичность в Каталонии, Шотландии и Квебеке

(1997-2005)

Окончание табл. 12.1

Примечание. (1)— региональная идентичность, (2) — национальная идентичность.

Устойчивая тенденция к росту автономии регионов, особенно в унитарных государствах, приводит к трансформации партийных систем — усилению позиций региональных политических партий, что поддерживается также действием следующих факторов.

• 1. Упадок модели государства всеобщего благоденствия привел к изменению приоритетов в программах региональных политических партий: если раньше, в период расцвета политики всеобщего благоденствия (1945—1975), они встраивались в национальную политическую повестку дня и поддерживали общенациональные приоритеты, то теперь позиции регионов и национального государства стали расходиться из-за того, что они перестали получать социально-экономическую выгоду, а это обострило прежние противоречия, получившие отражение в позициях партий.
• 2. Глобализация и идеология пеолиберализма усилили политические позиции регионов. Глобализация открыла для них новые возможности в плане участия в международной конкуренции, недоступные ранее, а также мотивировала государство развивать партнерские связи с регионами, местными властями и негосударственным сектором в целях совместного решения актуальных комплексных проблем, совместной разработки и реализации политического курса.
• 3. Политизация меньшинств, получивших доступ к демократическим инструментам продвижения политических интересов (выборы, референдумы) благодаря внедрению унитарными государствами квазифедеративных институтов и практик.

Региональные партии и в федеративном, и в унитарном государстве действуют на всех уровнях власти, причем электоральный успех на одном уровне отнюдь не гарантирует успеха на другом. Я. Делвитт (2005) изучил региональные партии в 8 странах Европы, и результаты были таковы: 32 региональные партии получили 4% голосов избирателей на национальных выборах, 22 — получили возможность участвовать в деятельности национальных парламентов, 4 — провели своих представителей на ведущие политические должности исполнительной власти, 3 — в национальные парламенты, 16 — представляют интересы избирателей в региональных правительствах.

Под влиянием глобализации регионализация выходит за границы национального государства на наднациональный уровень, формируя промежуточный уровень между национальным государством и глобальным миром. Сильнейшим стимулом регионализации на наднациональном уровне стали экономические процессы: протекционизм в современных условиях не способствует решению насущных проблем государств. В противоположность ей кооперация на региональном уровне обеспечивает рост межгосударственной торговли и защищает от глобальной конкуренции. Большинство региональных экономических блоков сформировались в 1990-е гг., среди наиболее известных следует обратить внимание на следующие.

• 1. Североамериканское соглашение о свободной торговле (North American Free Trade Agreement, NAFTA) подписано в 1993 г. Канадой, Мексикой и США и ставит своей целью расширение экономического сотрудничества в пределах западного полушария.
• 2. Европейский союз (European Union) создан в 1993 г. в целях политической и экономической интеграции европейских стран.
• 3. Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (Asian-Pacific Economic Cooperation, APEC) создано в 1989 г., его участниками являются 18 стран, включая Австралию, Канаду, Китай, Японию, США.
• 4. Ассоциация Юго-Восточных азиатских наций (Association of South-East Asian Nations, ASEAN) создана в 1967 г. Брунеем, Индонезией, Филиппинами, Сингапуром и Таиландом в целях развития зоны свободной торговли для обеспечения экономической независимости стран Юго-Восточного региона.
• 5. Меркосур (MERCOSUR) — самый крупный торговый союз, основанный в 1991 г. и включающий Аргентину, Бразилию, Парагвай, Уругвай, Чили, Боливию.

Самым успешным проектом по созданию надправительственной организации является Европейский союз, хотя когда 18 февраля 1951 г. Бельгия, Франция, Германия, Италия, Люксембург и Нидерланды создавали Европейское сообщество угля и стали,

никто не мог предвидеть, что этот шаг станет первым на пути формирования наднационального уровня управления, который серьезно ущемит суверенитет европейских национальных государств, но создаст при этом новые возможности для развития Европы в условиях глобализации. Для компаративистов Европейский союз интересен тем, что на сегодняшний день он, не будучи государством, представляет собой полноценную политическую систему со своими институциональным дизайном, политическими институтами, специфическими моделями взаимодействия уровней управления государством.

В 1950-х гг. американскими компаративистами (Д. Истон, Г. Алмонд) была разработана исследовательская модель, позволяющая изучать политические системы мира в единстве четырех элементов:

• 1) институты, обеспечивающие принятие решений, а также правил, регламентирующих взаимодействие этих институтов;
• 2) институты политического и функционального представительства интересов граждан (партии, группы интересов);
• 3) принимаемые решение влияют на распределение ресурсов и ценностей;
• 4) связь между принимаемыми решениями и требованиями граждан поддерживается посредством механизмов обратной связи.

Европейский союз обладает всеми этими элементами, так как, во-первых, имеет разветвленную систему институтов; во-вторых, в повседневный политический процесс вовлечены многообразные политические акторы; в-третьих, принимаемые решения оказывают непосредственное влияние на внутреннюю политику государств- участников; в-четвертых, регулярные встречи глав государств и правительств на уровне ЕС, освещение деятельности всех его органов в средствах массовой информации обеспечивают коммуникацию между наднациональным и национальным уровнями власти.

В 2004 г. государствами — участниками ЕС была подписана Конституция Европейского союза, призванная объединить все прежние учредительные акты, однако она не вступила в силу из-за того, что в 2005 г. не получила поддержки граждан Франции и Нидерландов, поэтому на данный момент действует Лиссабонский договор. Несмотря на это, Европейский союз имеет сформировавшуюся политическую и институциональную архитектуру с закрепленным объемом полномочий и сфер ответственности.

С политической точки зрения, Европейский союз и национальные государства либо совместно, либо на основе исключительных полномочий контролируют определенные сферы деятельности (табл. 12.2).

Таблица 12.2

Сферы ответственности Европейского союза и национальных

государств

Сферы исключительной ответственности ЕС	Сферы совместной ответственности	Сферы, координируемые ЕС	Сферы исключительной ответственности национальных государств
Регулирование единого экономического пространства	Социальная защита	Макроэкономика	Налогообложение
Внешняя торговля	Экологическая безопасность	Между народные отношения и безопасность	Государственные расходы
Монетарная политика	Защита прав потребителей	Полиция и криминальная юстиция	—
Ценообразование и дотирование производственной деятельности	Обеспечение экономического, социального и территориального единства	Политика в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта
Рыболовство	Миграция	—	—
—	Транспорт	—	—
	Энергетика

Институциональная архитектура ЕС воспроизводит институциональный дизайн национального государства (табл. 12.3), но с некоторыми особенностями, обусловленными дуализмом каждой ветви власти.

Таблица 123

Институциональная структура Европейского союза

Название	Место нахождения	Состав	Сфера ответственности
Совет Европейского союза	Брюссель	Министры госу- дарств-участников С 1 января 2015 г. председательствует Латвия Генеральный секретарь — Пьер де Буасьё	Орган исполнительной и законодательной власти. Принимает законы и бюджет, заключает международные соглашения, координирует экономическую политику, содействует развитию общей международной политики и политики безопасности

Продолжение табл. 12.3

Название	Место нахождения	Состав	Сфера ответственности
Европейский совет	Страсбург	Главы государств, министры иностранных дел и 2 полномочных представителя. Действующий глава Евросовета — Дональд Франци- шек Туск	Обсуждаются общие направления политики ЕС
Европейская комиссия	Брюссель	Один комиссар от каждого государства-участника Состоит из Генеральных дирекций, каждая из которых отвечает за отдельное направление политики Председатель Европейской комиссии — Жан-Клод Юнкер	Исполнительный орган. Обладает правом законодательной инициативы. Реализация политического курса ЕС, выполнение бюджета; обеспечивает соблюдение европейского законодательства, представляет ЕС в международных и надправитель- ственных организациях
Европейский парламент	Брюссель (встречи партий), Страсбург (пленарные заседания), Люксембург (часть секретариата)	736 депутатов, избираемых гражданами 27 стран на 5 лет	Вносит поправки в европейское законодательство, принимает бюджет, осуществляет мониторинг деятельности других институтов, утверждает/ отклоняет предлагаемую Комиссией кандидатуру президента, выносит вотум недоверия Комиссии (2/3 голосов).
Европейский суд	Люксембург	По одному судье от каждого государства-участника и 8 генеральных адвокатов (5 из них представляют Великобританию, Францию, Германию, Испанию, Италию,	Обеспечивает адаптацию и применение европейского законодательства в государствах-участ- никах, дает толкование законам ЕС и выносит на их основании решения, может отменять национальные законы, так как правовые нормы ЕС

Окончание табл. 12.3

Название	Место нахождения	Состав	Сфера ответственности
		3 — замещаются в порядке ротации), назначаются на 6 лет с возможностью возобновления срока членами правительств госу- дарств-участииков. Президент избирается судьями на 3 года. Действующий президент Васили- оус Скурис	обладают приматом над внутренним законодательством государств- участий ков
Европейский центральный банк	Франкфурт- на-Майне	В Совет управляющих ЕЦБ входят руководители всех центральных банков стран зоны евро. Президент — Марио Драги	Разрабатывает монетарную политику
Евро пейская счетная палата	Люксембург	Состоит из 28 представителей (по одному от каждой страны — участника ЕС)	Следит за сбором и расходованием финансовых средств
Региональный комитет	Брюссель	Состоит из 353 членов, назначаемых правительствами стран ЕС	Представляет интересы регионов и муниципальной власти государств- участий ков в европейском политическом процессе
Европейский инвестиционный банк	Люксембург	Государства — члены ЕС	Финансирует европейские проекты
32 агентства: среди них, в частности, Европейское экологическое агентство (Копенгаген), Европейское агентство по безопасности пищевых продуктов (Парма), Европейское медицинское агентство (Лондон), Европейский центр по мониторингу расизма и геноцида (Вена), Европейское агентство по безопасности (Брюссель), Европейский полицейский офис (Гаага)

Исполнительная власть ЕС распределена между Советом Европейского Союза и Европейской комиссией: Совет отвечает за разработку политической повестки дня на средне- и долгосрочную перспективу, Комиссия обладает монополией на законотворческую инициативу, а также совместно с государствами-участниками несет ответственность за реализацию политического курса.

Законодательная власть ЕС распределена между Советом Европейского Союза и Европейским парламентом, обладающими одинаковыми статусом и полномочиями в законотворческом процессе, однако по отдельным, наиболее щекотливым вопросам Совет ЕС может принимать решения, только проконсультировавшись с Европарламентом, но не обязательно учитывая его позицию.

Судебная власть ЕС распределена между Европейским судом и судами на национальном уровне, которые несут ответственность за соблюдение законодательства ЕС в государствах-участниках и передают дела на рассмотрение Европейского суда, если они касаются европейского законодательства.

Оставляя за скобками экономические аспекты деятельности ЕС, остановимся на политической составляющей этой конфедеративной по своей природе наднациональной организации. ЕС можно считать конфедерацией по двум основным причинам: 1) государства-участники сохраняют свой суверенитет, хотя и передают значительный объем полномочий на наднациональный уровень; 2) они могут приостановить членство в ЕС, хотя на практике это сделать практически невозможно из-за достигнутого на сегодняшний день высокого уровня интеграции участников.

Как известно, принятый институциональный дизайн и распределение сфер ответственности позволяют определить степень централизации полномочий по определению повестки дня и блокированию решений (право вето). В государствах с одной правящей партией и доминированием исполнительной власти над законодательной только один центр власти обладает монополией на принятие решений. В государствах с коалиционными правительствами или жесткой системной сдержек и противовесов формируется несколько центров власти. В ЕС полномочия по определению повестки дня рассредоточены между двумя институтами и многими политическими акторами, имеющими возможность блокировать решения на уровне законотворчества, что позволяет характеризовать процесс принятия решений в ЕС как основанный на согласительных процедурах.

Совет Европейского союза и Европейская комиссия определяют политическую повестку дня, представляя исполнительную и законодательную ветви власти ЕС, основанную на балансе между транснациональными и национальными интересами государств-участников. Европейская комиссия представляет общеевропейские интересы, Совет ЕС — интересы входящих в состав ЕС государств. Европейская комиссия является аналогом исполнительного органа власти в парламентской системе. Ее возглавляет президент (эквивалент премьер-министра), руководящий работой Коллегии комиссаров (эквивалент правительства), еженедельно собирающихся на заседания и принимающих решения на коллегиальной основе. 27 комиссаров обладают автономией, что позволяет характеризовать комиссию как организованную в соответствии с принципами министерской модели правительства. Структурно комиссия состоит из департаментов (генеральных дирекций), являющихся аналогам министерств правительства, ответственных за конкретную сферу деятельности. В совокупности деятельность департаментов комиссии обслуживает 23 тыс. государственных служащих, что делает ее по сути регулирующим, а не исполнительным органом.

Совет Европейского союза представляет собой форум, на котором встречаются министры государств-участников. Они определяют цели дальнейшего развития политического курса ЕС, достигают согласия по ключевым и наиболее острым проблемам. В Совете предусмотрено 9 конфигураций встреч участников в зависимости от обсуждаемой темы, на которые делегируются профильные министры национальных государств. Ежегодно Совет собирается в среднем 90 раз, и решения принимаются квалифицированным большинством голосов (55% государств-участников, или 15 из 27). Представитель каждой страны каждые 6 месяцев получает возможность возглавить одну из девяти встреч Совета. Как показывает практика, чем больше страна, тем активнее и эффективнее она продвигает свои интересы и в меньшей степени руководствуется общеевропейскими приоритетами. Входящий в состав Совета Европейский совет, состоящий из глав государств, собирается дважды в год и в основном занимается обсуждением международной проблематики. Его возглавляют президенты, избираемые на 2,5 года без возможности повторного избрания.

Наибольшие трансформации претерпел за годы существования ЕС Европейский парламент, который усилил свои политические позиции благодаря расширению сфер активности ЕС, требующих законодательного регулирования. Па сегодняшний день Парламент совместно с Советом ЕС осуществляют законотворческую деятельность, придерживаясь процедуры совместного принятия решений (рис. 12.1).

Рис. 12.1. Законотворческий процесс в Европейском союзе

На рис. 12.1 отчетливо видно, что законотворческий процесс в ЕС — бикамеральный, только рассмотрение проекта закона происходит совместно, а не последовательно. Численность Парламента с момента формирования возросла с 78 до 751 депутата, избирающихся сроком на 5 лет гражданами 27 стран Европейского союза, при этом ни одна страна не может иметь больше 96 и меньше 6 депутатов (табл. 12.4).

Таблица 12.4

Количество мест в Европейском парламенте у каждой страны —

участника ЕС

Страна

Германия

Франция

Италия

Нидерланды

Бельгия

Люксембург

Великобри тания

Дания

Ирландия

—

Греция

Испания

Португалия

Швеция

Австрия

Финляндия

Польша

Чехия

Венгрия

Словакия

Литва

Латвия

Словения

Кипр

Эстония

Мальта

Румыния

Болгария

Соответственно, в парламенте оказываются сверхиредставлен- ными небольшие страны. Однако депутаты Европейского парламента заседают и голосуют не в соответствии с политической линией представляемого ими государства, а объединяются в транснациональные политические группы и сидят в зале заседаний по аналогии с классическим идеологическим спектром («левые — правые») (рис. 12.2).

Рис. 12.2. Транснациональные политические группы в Европарламенте 2009—2014 гг., количество мест

Если члены Совета и Комиссии тесно связаны с позицией национальных государств, от которых они выдвинуты в эти институты, и, соответственно, от политических позиций партий, к которым они принадлежат, то в Парламенте национальный фактор нивелируется, что сделало транснациональные группы весьма влиятельными и, как следствие, привлекательными для лоббистов. Па рис. 12.2 отчетливо видно, что в парламенте сформировались две сильные оппозиционные группы — «левые» и «правые», оппонирующие друг другу по всем существенным вопросам. Однако стратегическое положение занимают центристские партии, от которых зависит, какое сформируется большинство — правоцентристское либо левоцентристское — по тому или иному законопроекту.

Несмотря на рост политического веса Парламента и составляющих его транснациональных групп, до сих пор остается нерешенной проблема налаживания действенных линий взаимосвязи между депутатами и гражданами ЕС. Для последних национальная политика и национальные партии гораздо ближе — в итоге граждане европейских стран относят выборы в Парламент к категории второстепенных, что приводит к негативным результатам. В 2009 г. явка составила только 40%, что на 20% ниже, чем на общенациональных выборах. Кроме того, избиратели на выборах в Европейский парламент в большей степени выражают свою позицию по национальным, а не общеевропейским вопросам, тем самым используя выборы как канал трансляции неудовлетворенности политикой действующего правительства и подрывая позиции правящей партии на европейском уровне.

Несмотря на трудности, неизбежно возникающие в реализации основополагающих идей Европейского союза, в его развитии прослеживается идеалистическое представление о том, что наднациональная организация воплощают в себе больший авторитет, чем национальное государство. Европейскому союзу не удалось реализовать многие задачи; наиболее успешным направлением стала не политическая, а экономическая интеграция через европейский Общий рынок. Тем не менее, справедливости ради следует отметить, что благодаря уникальному стечению обстоятельств, сложившихся в Европе и мире после 1945 г., в Европе произошел кардинальный идейный сдвиг от национализма к сотрудничеству, политические элиты европейских стран со всей очевидностью осознали невозможность дальнейшего изолированного существования и необходимость согласованных действий по урегулированию отдельных проблем. В то же время до сих пор не утихают споры о дальнейших перспективах европейской интеграции, что находит свое отражение в непримиримых политических позициях «за» и «против». Некоторые из этих позиций представлены в табл. 12.5.

Таблица 12.5

Аргументы в пользу и против европейской интеграции

За	Против
Способствует решению комплексных, слабоструктурированных проблем, актуальных на современном этапе национального и мирового развития	«Размывание» суверенитета, что влечет за собой снижение роли национальных интересов и нивелирование их специфики

Окончание табл. 12.5

За	Против
Экономическое и политическое единство сводит на нет возникновение конфликтных ситуаций между европейскими странами	Ослабление национальной идентичности, что повышает вероятность националистических всплесков
Общеевропейский рынок содействует экономическому росту и стабилизации позиций Европы в мировом экономическом пространстве	Неизбежность языковых, культурных, этнических барьеров, препятствующих укреплению политического сотрудничества между странами
	Непреодоленный разрыв между институтами ЕС и гражданами европейских страна обостряет проблему демократической подотчетности европейских политиков и легитимности принимаемых ими решений

Как видно из табл. 12.5, решение экономических проблем сближает государства Европейского союза. Культурные различия между нациями и разные политические интересы сдерживают формирование Соединенных Штатов Европы. Давление на интеграционные процессы в Европе оказывает и масштабное расширение числа государств-членов — в 2008 г. в ЕС вступило 12 стран, что со всей неизбежностью влечет за собой необходимость оказания помощи в доведении слаборазвитой экономики восточноевропейских государств, длительное время находившихся под властью СССР, до приемлемого уровня.