Что такое административный договор

Административный договор относится к публично-правовым договорам и обладает рядом специфичных признаков:

• основывается на нормах административного законодательства;
• правовая база опирается на Конституцию РФ и актуальное законодательство (обычно административный договор носит организационный характер, однако одновременно в него могут быть включены вопросы имущественного, трудового, гражданского регулирования, поэтому при создании документа в допустимой мере применяются нормы иных ветвей законодательства);

• может быть заключен между двумя и более субъектами;
• хотя бы одной из сторон такого договора является субъект административной власти (например, орган госуправления или его представитель);
• является итогом добровольного согласования мнений его сторон (этим административный договор отличается от актов управления);
• имеет ограниченный срок действия;
• может быть заключен в соответствии с установленным регламентом;
• отказ в одностороннем порядке одной из сторон такого договора от исполнения своих обязательств недопустим;
• вырабатывается в публичных или государственных интересах;
• содержание такого договора составляют юридические права и обязанности сторон;
• в результате заключения административного договора производится установление / прекращение/ изменение взаимных прав и обязанностей его сторон;
• обеспечивается при помощи комплекса правовых средств;
• осуществление контроля выполнения условий договора со стороны органов управления.

Содержание административного договора

Несмотря на то что основой регулирования отношений, возникающих на основании такого вида соглашений, является именно административное законодательство (а не гражданское), в структуре административного договора можно выделить элементы, присущие и гражданским договорам.

Предмет договора.

Предметом административного договора можно назвать социальные процессы, так или иначе затрагивающие вопросы управления, властвования и саморегулирования. В зависимости от предмета можно выделить договоры:

Более полную информацию по теме вы можете найти в КонсультантПлюс.
Полный и бесплатный доступ к системе на 2 дня.

• о поступлении граждан на госслужбу;
• о государственном заказе;
• по управлению объектами госсобственности;
• об обмене информацией между госорганами;
• об оказании коммунальных услуг;
• об обеспечении занятости населения;
• о разграничении полномочий и другие виды.

Субъекты договора.

Другой стороной административного договора, помимо наделенного властными полномочиями органа, могут являться субъекты, не выполняющие властных или регулирующих функций: граждане, частные организации, профессиональное самоуправление и т. д. В зависимости от вида и количества субъектов (в части наличия у них властных полномочий) можно выделить:

• договоры между 2 субъектами управленческой деятельности;
• между субъектами исполнительной власти и госорганизациями;
• между государственными и частными организациями;
• между субъектами власти, управления и гражданами.

Административный договор может быть заключен как между субъектами, не имеющими властных полномочий по отношению друг к другу, так и когда контрагент находится в подчинении у второй стороны по договору.

Оформление административных договоров

Заключение названного вида соглашений осуществляется преимущественно в письменной форме, что связано с публичным характером регулируемых отношений. Обычно оговорка об обязательности письменного оформления содержится в тексте соответствующего закона (например, п. 1 ст. 10 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от 21.07.1997 № 114-ФЗ).

Договорная деятельность в административном праве регламентирована достаточно подробно, содержит массу императивных норм. Практически для каждого вида административных договоров разработана своя унифицированная форма (например, типовая форма контракта о службе в таможенных органах – п. 3 названной статьи).

Отличия административных договоров от гражданских

• Статус стороны соглашения, наделенной властными полномочиями, в административном договоре определяется его компетенцией, а в гражданском – его правоспособностью. В первом случае список возможных прав и обязанностей, обозначаемых в договоре, должен быть напрямую урегулирован соответствующей отраслью законодательства (например, передача части полномочий Правительством РФ органам исполнительной власти в рамках соответствующего соглашения ). Во втором случае можно руководствоваться общедозволительным принципом (т. е. разрешено всё, что напрямую не запрещено законом).
• Относительность добровольного вступления в отношения, урегулированные административным договором. Субъект публичного права обычно ограничен нормами и предписаниями в части обязательности заключения некоторых видов соглашений (например, п. 1 ст. 527 ч. 2 Гражданского кодекса РФ от 26.01.1996 № 14-ФЗ). В некоторых случаях госорганам вообще запрещено заключать отдельные виды административных соглашений. При заключении соглашений в рамках гражданского законодательства таких ограничений нет.
• Цель заключения административного договора – удовлетворение общественных и публичных интересов, а не личной выгоды (как в случае проведения гражданских сделок).

Этапы заключения административных договоров

Инициатором заключения административного договора является госорган при реализации предписанных законодательством властных полномочий. Можно выделить следующие стадии составления, заключения и реализации названого договора:

• анализ инициатором заключения соглашения актуальной управленческой ситуации;
• выбор соответствующих норм законодательства для обоснования содержания договора;
• определение конкретного вида будущего административного соглашения (в зависимости от субъектов договора и регулируемой сферы правоотношений);
• выбор контрагентов, партнеров по соглашению;
• предварительное согласование условий и содержания соглашения;
• подписание соглашения всеми его участниками.

Более подробно регламент выполнения процедуры рассматривается отраслевыми нормативными актами в зависимости от сферы деятельности (например, постановление Правительства РФ «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28.07.2005 № 452 и т. д.)

Сам процесс исполнения договора можно условно разделить на такие стадии:

• планирование и согласование мероприятий, направленных на достижение поставленных договором целей;
• реализация запланированных и согласованных мероприятий;
• делегирование части полномочий или создание дополнительных структурных подразделений в случае невозможности выполнения необходимого объема работ в заданные сроки;
• контроль исполнения договора;
• прекращение отношений между сторонами, установленными в рамках рассматриваемого договора.

Таким образом, порядок составления административного договора урегулирован не только административным законодательством, но и другими отраслями права. Для многих видов договоров разработана своя типовая форма. В качестве одного из субъектов таких соглашений обязательно выступает властная структура.

Административно-правовой договор (соглашение) как форма деятельности субъектов государственной администрации. Соглашения между субъектами государственной администрации различного и одного иерархического уровня. Служебные контракты о поступлении на гражданскую службу, контракты о поступлении на военную и правоохранительную службу как вид административно-правовых договоров.

В действующем законодательстве не используются термины «административно-правовой договор» или «административно-правовое соглашение». Однако в специальной литературе такие договоры (соглашения) рассматриваются в качестве одной из форм деятельности субъектов административного права. Договоры (соглашения) нашли закрепление в федеральном и региональном законодательстве. Они применяются в отношениях между субъектами государственной администрации различного иерархического уровня, между исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований, между государственными органами — нанимателями на государственную службу и гражданами.

Российское законодательство допускает возможность заключения договоров (соглашений) между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Конституция РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий .

Приведенные конституционные нормы получили развитие в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В нем установлено, что Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий и осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соглашений. Исключительно на заседаниях Правительства РФ принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ |30. Ст. 13, ч. 2, 3; ст. 28, ч. 11].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит самостоятельную главу об общих принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ . Он устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Правовое регулирование на основе указанных договоров и соглашений является дополнительным по отношению к существующему регулированию па основе нормативных правовых актов (законов, указов, постановлений). Оно используется в тех случаях, когда невозможно либо нецелесообразно по каким-либо причинам решать проблему уточнения, перераспределения, делегирования полномочий с помощью федерального закона, иного нормативного правового акта.

Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу части своих полномочий урегулирован Правительством РФ |393|. Подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который явился инициативной стороной соглашения.

Проект соглашения направляется его инициатором другой стороне. Установлен двухнедельный срок согласования проекта соглашения. Он может быть продлен по согласованию между сторонами на один месяц. Если проект соглашения не будет согласован сторонами в указанный срок, его инициатор вправе обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы для рассмотрения разногласий.

Указанная комиссия принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. Комиссия может также принять решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства РФ, если к ней обратится высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Правительство РФ принимает по представленным материалам окончательное решение в месячный срок.

Подписанное сторонами соглашение утверждается распоряжением Правительства РФ. Проект такого распоряжения вносится в Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение вступает в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства РФ о его утверждении. Копия соглашения направляется федеральным органом исполнительной власти — стороной соглашения в Министерство регионального развития РФ.

Несколько иной порядок установлен для соглашений, в которых предусматривается передача полномочий в части проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности (включая выполнение функций застройщика, предусмотренных федеральным законодательством о градостроительной деятельности). Указанные соглашения заключаются и вступают в силу с учетом следующих особенностей: 1) при несогласовании проекта указанного соглашения в установленный двухнедельный срок с возможным продлением его на один месяц процедура заключения соглашения прекращается; 2) указанное соглашение вступает в силу с момента, определенного этим соглашением; 3) если одной из сторон указанного соглашения является федеральная служба (федеральное агентство), находящаяся в ведении федерального министерства, то соглашение утверждается соответствующим федеральным министерством, считается заключенным с момента такого утверждения и вступает в силу с даты вступления в силу правового акта федерального министерства о его утверждении.

На договорных условиях разграничиваются полномочия органов исполнительной власти краев и областей, имеющих в своем составе автономные округа, и органов исполнительной власти автономных округов. Договорная форма регулирования используется субъектами РФ и их государственными органами исполнительной власти в целях координации совместной исполнительной деятельности, взаимодействия при осуществлении совместного административного управления и административно-правового регулирования. Она применяется и в правоотношениях между государственными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований.

Другим видом административных договоров является служебный контракт (контракт о прохождении военной службы), т.е. добровольное соглашение между представителем нанимателя на гражданскую службу или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, и гражданином, поступающим на государственную гражданскую либо военную службу .

Таким образом, административно-правовой договор (соглашение, контракт) — форма деятельности субъектов государственной администрации, предусмотренная в административном праве, выраженная в официально установленной письменной форме, представляющая собой добровольно согласованное в публичных интересах волеизъявление равноправных сторон административного правоотношения, как минимум одна из которых обладает статусом исполнительного органа (должностного лица) государственной власти, но не применяет в данном правоотношении свои властные права. Предметом такого договора (соглашения) могут быть передача сторонами друг другу осуществления части своей компетенции (полномочий), ответственности, организация совместной исполнительной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования, поступление на государственную гражданскую, военную или правоохранительную службу.

Как правило, заключение административно-правового договора (соглашения) сопровождается в последующем принятием нормативного или индивидуального административно-правового акта в целях реализации достигнутых договоренностей в процессе последующей исполнительной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования. Дело в том, что властные полномочия являются одним из самых характерных признаков компетенции органов государственной власти, а наделение их компетенцией или изменение ее объема осуществляется по общему правилу только посредством издания правовых актов. Поэтому необходимо признать, что сам по себе договор (соглашение) рассматриваемого типа без сопровождающего его правового акта недостаточен для приобретения полномочий исполнительным органом государственной власти, которому такие полномочия переданы. Как говорят юристы, в данном случае для получения властных полномочий нужен сложный юридический и фактический состав в форме двух документов, оформляющих их передачу: договора (соглашения) и правового акта. Служебный контракт также действует вместе с соответствующим правоприменительным актом о назначении гражданина на государственную должность государственной гражданской службы.

Рассматривая вопросы участия исполнительных органов государственной власти в договорном регулировании, нельзя обойти вниманием особенности заключения гражданско-правовых договоров, в которых указанные органы пользуются своими специфическими формами властного воздействия. Например, Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусматривает контрактную (договорную) основу заказов на поставку товаров . Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» также устанавливает договорную форму заказов на закупку и поставку . Указанные отношения ГК РФ регулирует как договорные и гражданско-правовые . Вместе с тем в договорах данного типа присутствуют некоторые административно-правовые элементы. В частности, для них характерны государственный заказчик в лице органов государства и государственный контроль, обеспечение государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. К рассматриваемым отношениям в части, не урегулированной ГК РФ, применяются законы о поставке товаров для государственных нужд. Разумеется, от присутствия указанных элементов такие договоры не теряют своей гражданско-правовой природы и не становятся административно-правовыми, хотя могут и должны быть предметом административно-правового исследования с учетом того, что они обеспечивают удовлетворение публичных интересов.

Административный договор является по своей природе публично-правовым. Поэтому исполнительные органы должны действовать в интересах всего общества, преследовать в своей работе достижение публичных интересов. Соответственно, специфичной является и цель такого договора. В отличие от частноправовых договоров, движимых исключительно личными, индивидуальными (иногда и эгоистическими) устремлениями и мотивами, такой договор направлен на достижение общезначимых результатов. Конечно, это скорее идеальный вариант, так как на практике должностные лица часто руководствуются личными, или ведомственными интересами. Однако вступая в договорные отношения, властный субъект должен максимально абстрагироваться от всего, что не связано с общими для всего общества задачами.

Функции административного договора

Цель административного договора может быть конкретизирована путем указания на те функции, которые он выполняет*(403).

1. Организационная функция. Она проявляется в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, их полномочий.

2. Функция согласования интересов. Согласованию подлежат государственные интересы и частные. И хотя не всегда достигается между ними баланс, устранение же противоречий между ними с помощью договора вполне достижимо.

3. Обеспечительная функция. Речь идет об использовании договорной формы там, где прямое, командное управление не подходит (например, сфера образования), но и отсутствует привлекательность для частных инвесторов (например, жилищно-коммунальная и другие нерентабельные отрасли экономики).

4. Стимулирующая функция. Поскольку всем ясно, что в договор никто не будет вступать без какой-либо пользы для себя, исполнительный орган может предложить включить в договор различного рода стимулы (льготы, обеспечение финансированием, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т.п.).

5. Воспитательная функция. Участие в договорном процессе повышает деловую активность субъектов. Им нужно думать о том, походят ли предложенные условия для включения в договор, анализировать их отдаленные результаты, а если условия окажутся недостаточно приемлемыми, то и отстаивать свои интересы. В конце концов, чиновничий аппарат ведет себя так, как позволяют ему это делать граждане.

6. Правоохранительная функция. Речь идет о том, что более слабая сторона по договору лишь при наличии его может обратиться за защитой в случае невыполнения другой стороной принятых на себя по договору обязательств.

7. Контрольная функция. Если предыдущая функция была направлена на обеспечение интересов объекта управления (его частных интересов), то данная функция направлена реальное осуществление публичных интересов, за которые ответственен орган управления.

8. Информационная функция. Договорный процесс служит одним из каналов связи между управляющими и управляемыми. В самом деле, если выпускники педагогических вузов категорически отказываются ехать в глубинку на условиях небольшой заработной платы, но с обеспечением жильем, то органу исполнительной власти это надо рассматривать сигнал недостаточной проработки вопроса.

9. Другие.

Итак, договоры сегодня постепенно занимают подобающее им место в системе правовых средств, используемых административным правом. Становится очевидным, что в некоторых случаях использование формы договора вместо одностороннего административного акта позволяет более эффективно решать определенные вопросы, дает более приемлемый результат.

Договоры в гражданском процессе

Причины недостаточного использования сторонами своего права закончить спор мировым соглашением

Разрешение споров в гражданском процессе мирным путем в настоящее время уже не рассматривается как нечто экзотическое. Однако в недавнем прошлом мировое соглашение считалось разновидностью правовой новации*(404). Вместе с тем, приходится констатировать, что реально на практике заключение мирового соглашения в гражданском процессе имеет место не так уж и часто. Здесь можно отметить, по крайней мере, три причины:

1) отсутствие у спорящих сторон досконального знания норм гражданского процесса, позволяющего юридически точно и психологически комфортно завершить спор;

2) психологическая неготовность и неумение большинства населения заключать компромиссы;

3) авторитарное сознание судей, которое их заставляет считать себя «вершителем судеб» и рассматривать судейскую деятельность как единственный источник улаживания конфликтов в обществе.

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОДГОТОВКА И ЗАКЛЮЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
К.В. ХОДАКОВСКИЙ
Конституцией Российской Федерации закреплен ряд положений, наделяющих публично-властные субъекты важнейшими публичными полномочиями. В рамках конкретных полномочий в Конституции Российской Федерации подразумеваются права на заключение административных договоров. Например, полномочия по управлению федеральной собственностью, обеспечению обороны страны, государственной безопасности (ст. 114) предполагают управление данными сферами деятельности государства с помощью заключения правительственных соглашений, служебных контрактов, закупки товаров, работ и услуг для этих целей. Кроме того, Правительство Российской Федерации получило право принимать нормативные правовые акты, необходимые для реализации и исполнения данных полномочий.
С момента принятия Конституции Российской Федерации прошло более 15 лет, но до сих пор не существует единого процедурного закона, который регулировал бы вопросы подготовки, заключения, исполнения и прекращения административного договора. Отсутствие такого закона во многом обусловлено недостаточностью теоретических разработок как правовой природы, так и правового режима административного договора. Существующая ситуация и обусловливает актуальность рассмотрения правового режима подготовки и заключения административного договора.
Анализ правовых актов, регулирующих административный договор, позволяет выявить общие черты, связанные с подготовкой и заключением различных видов административного договора.
Порядок заключения административных договоров строится по общей конструкции, установленной в гражданском законодательстве, — на основании предложения заключить административный договор (оферты) и принятия данного предложения (акцепта).
На уровне федеральных административно-правовых законов термины «оферта» и «акцепт» не упоминаются, но широко используются в подзаконных и индивидуальных правовых актах. Это является оправданным, так как оферта и акцепт составляют основу для любого как частноправового, так и публично-правового договора. Благодаря общедоговорному значению и разработанности терминов «оферта» и «акцепт» представляется целесообразным их использование и в отношении административного договора.
В оферте отражаются все существенные условия административного договора. Оферта может быть простой, направленной конкретному адресату или нескольким определенным лицам, либо публичной, т.е. направленной неопределенному кругу лиц. Другая сторона акцептирует предложение, после чего происходит подписание договора сторонами.
Особенность административного договора заключается в том, что процедура выдвижения оферты и ее акцептирование строго формализованы и закрепляются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Такая формализация процедуры заключения административного договора устанавливается для целей защиты как публичных, так и частных интересов субъектов договора. Соблюдение процедурной формы обязательно для сторон — за рамки установленной процедуры не могут выходить ни публично-властный, ни частный субъект.
Для разных видов административного договора характерны различные способы их подготовки и заключения. В основном это зависит от степени императивности или диспозитивности правового регулирования, т.е. сочетания средств дозволений и запретов. На основе этого, выстраивая порядок подготовки и заключения административного договора от более жестких к более мягким средствам правового регулирования, способы подготовки и заключения административных договоров можно классифицировать следующим образом: 1) на основе обязательного заключения административного договора; 2) на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; 3) на основе выбора контрагента; 4) на основе переговоров.
Наиболее жесткий способ заключения административного договора предполагает обязательность его заключения для частного субъекта.
В случаях, связанных с защитой особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство, режимные требования обязательного заключения административного договора являются необходимыми.
Законодателем прямо устанавливается круг субъектов, не имеющих права отказать обязательному субъекту в заключении административного договора. Так, Федеральный закон от 19 июля 1995 г. «О естественных монополиях» устанавливает общую норму, в соответствии с которой субъекты естественных монополий, т.е. юридические лица, занятые производством, реализацией товара в условиях естественной монополии, не вправе отказаться от заключения договора с определенными потребителями. В роли такого потребителя выступает государственный заказчик. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О государственном материальном резерве» «поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв» <1>.
———————————
<1> Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 3.
Подобное положение встречается и в других законах. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» <2> устанавливает ряд случаев, в соответствии с которыми заключение административного договора является обязательным:
———————————
<2> См.: Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 6.
— в случае если претенденты на участие в торгах на размещение оборонного заказа отсутствуют;
— в случае если по результатам проведения указанных торгов не определен головной исполнитель (исполнитель).
В целях защиты публичного интереса оборонный заказ становится обязательным для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу.
Однако требования обязательного заключения административного договора не должны ущемлять интересы частных субъектов. Так, ст. 3 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» закрепляет, что «оборонный заказ и заключение государственного контракта на работы по поддержанию мобилизационных мощностей обязательны для всех организаций в случае, если размещение оборонного заказа не влечет за собой убытков от его выполнению» <3>. И требования обязательного заключения административных договоров, и ограничения устанавливаются исключительно законодательством Российской Федерации в целях защиты как государственных интересов, так и частных интересов организаций, выполняющих оборонный заказ. Данное положение относится исключительно к административным договорам, заключаемым в сфере оборонного заказа. Целесообразным представляется применение этого положения и к другим видам административного договора.
———————————
<3> Там же.
Административные договоры могут заключаться на основании процедуры, установленной административным правовым актом. В роли такого правового акта обычно выступает Постановление Правительства Российской Федерации либо иной подзаконный или индивидуальный правовой акт, в котором указываются все существенные условия, не подлежащие изменению со стороны частного субъекта.
Предложение к заключению такого административного договора осуществляется путем публичной оферты — официального опубликования существенных условий, типового соглашения и дополнительной информации, касающейся организационных моментов. Институт публичной оферты административного договора отличается от закрепленного в ст. 437 ГК РФ <4> института публичной оферты гражданско-правового договора. Публичная оферта административного договора направлена определенному кругу лиц либо кругу лиц, обозначенному родовым признаком. Например, Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 9 апреля 2008 г. N 42н, которым была установлена типовая форма генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты <5>. Очевидно, что контрагентом в данном соглашении может быть только кредитная организация.
———————————
<4> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.
<5> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н «Об утверждении типовой формы генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты и порядка его заключения».
Административные договоры могут основываться не только на индивидуальном административном, но и на плановом акте. Так, в соответствии со ст. 118 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» в целях полномасштабного перехода на казначейскую систему кассового исполнения бюджетов всех уровней и во исполнение решения Правительства Российской Федерации <6> было утверждено типовое соглашение между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) <7>.
———————————
<6> См.: Протокол заседания от 11 марта 1999 г. N 9.
<7> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11 мая 1999 г. N 35н «Об утверждении типового соглашения между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)» // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. N 10.
Рассмотрим процедуру утверждения типовой формы административного договора на примере соглашения между уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Федеральным агентством по образованию о предоставлении бюджету субъекта Российской Федерации субсидии на материально-техническое обеспечение центра психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками.
Поскольку в данном случае требуется выделение финансовых средств, соглашение должно основываться на плановом акте. Его роль в данном случае играл Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» <8>. На основе этого Закона был издан административный правовой акт — Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления в 2008 — 2009 годах за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на материально-техническое обеспечение центров психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками» <9>. Постановление Правительства Российской Федерации возложило на Министерство образования и науки Российской Федерации обязанность в месячный срок утвердить типовое соглашение.
———————————
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995.
<9> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. N 838 «О порядке предоставления в 2008 — 2009 годах за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на материально-техническое обеспечение центров психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. Ст. 6300.
Типовое соглашение было утверждено Приказом Минобрнауки Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. N 382 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 838» и опубликовано в официальном издании ведомства <10>. Таким образом, приказ, утвердивший типовое соглашение, выступил в роли публичной оферты.
———————————
<10> См.: Приложение N 1. Приказ Минобрнауки РФ от 26 декабря 2007 г. N 382 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 838» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 11.
Таким образом, процедуру утверждения типовой формы административного договора можно представить следующим образом: вначале принимается плановый акт (бюджет, программа), за которым следует принятие правового акта (постановления Правительства), на основании постановления издается приказ, выступающий в роли оферты.
Процедура и форма акцептирования предложенного соглашения также устанавливаются административным правовым актом. В данном случае приложение N 2 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н установило порядок заключения генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты <11>.
———————————
<11> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н «Об утверждении типовой формы генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты и порядок его заключения» // Российская газета. 2008. N 80. 12 апр.
В соответствии с установленной процедурой кредитная организация, намеренная привлекать средства федерального бюджета на банковские депозиты, представляет в Федеральное казначейство письменное обращение о намерении заключить генеральное соглашение. Форма обращения устанавливается в приложении N 1.
Обращение направляется в Федеральное казначейство заказным письмом с уведомлением о доставке или доставляется по адресу Федерального казначейства для принятия корреспонденции.
В силу публичности оферты публично-властный субъект обязан заключить административный договор с любым субъектом, принявшим данное предложение. Однако несоблюдение установленной процедурной формы либо несоответствие требованиям, указанным в административном акте, влекут невозможность заключения административного договора. Подобные требования устанавливаются и в приложении N 2 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н <12>.
———————————
<12> См.: Там же.
Федеральное казначейство вправе отказать кредитной организации в принятии обращения в случаях, если:
а) форма представленного обращения не соответствует установленной форме;
б) на обращении отсутствует подпись уполномоченного лица и (или) оттиск печати;
в) к обращению не приложены предусмотренные приказом документы.
После представления обращений кредитной организацией Федеральное казначейство проводит ряд мероприятий по проверке кредитной организации. На основании проведенных мероприятий по проверке следует подписание административного договора в порядке, установленном административным правовым актом.
Подготовка и заключение административного договора, основанного на административных актах, является наиболее удобной формой деятельности государственно-властного субъекта. Удобство ее использования позволяет восполнить многочисленные пробелы законодательства, регулирующего вопросы заключения административных договоров, а также особенности тех или иных административно-договорных отношений.
Другой способ заключения административного договора предусматривает выбор контрагента административного договора, осуществляемый путем проведения аукциона или конкурса.
Особенность заключения административного договора этим способом состоит в том, что ему предшествует публичная процедура проведения ряда мероприятий, урегулированных исключительно законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Проведение же этих мероприятий основывается на приказе руководителя государственного органа исполнительной власти либо иного уполномоченного субъекта.
Во многих случаях индивидуальный акт о проведении мероприятий по выбору контрагента административного договора основывается на плановом документе. Как правило, это касается административных договоров финансового или имущественного характера и связано с публичным статусом выделяемых финансовых средств на государственные закупки, работы или услуги.
Основанием для распределения финансовых средств на государственные контракты выступает Федеральный закон о бюджете либо иной плановый финансовый документ. Так, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» на централизованные закупки медикаментов и медицинского оборудования на 2009 и 2010 гг. выделено по 47795,6 тысячи рублей <13>.
———————————
<13> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995. Приложение 12 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» «Распределение бюджетных ассигнований на 2009 — 2010 годы по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета».
Практика выделения бюджетных финансовых средств существует и на региональном уровне. В соответствии с приложением 4 к Закону города Москвы от 5 декабря 2007 г. N 47 «Расходы бюджета города Москвы на 2008 год по разделам и подразделам бюджетной классификации с детализацией отдельных расходов» <14> расходы по закупке товаров, работ, услуг для государственных нужд составляют 19844279,5 тысячи рублей.
———————————
<14> См.: Постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2008 г. N 310-ПП «Об уточнении показателей бюджета города Москвы на 2008 год» // Вестник мэра и правительства Москвы. 2008. N 26.
Публично-властный субъект административного договора обладает привилегированным статусом по отношению к контрагенту, и за ним закреплено право выбора партнера. В связи с этим обязанность составления проекта административного договора возлагается на государственный орган исполнительной власти, инициирующий заключение государственного контракта. Сам проект административного договора должен соответствовать принципам законности, разумности и справедливости.
После того как проект административного договора был утвержден приказом, осуществляется публичная оферта: публикуются текст проекта, документация, прилагающаяся к нему, а также информация о проводимых мероприятиях.
При данной процедуре заключения государственных контрактов потенциальный контрагент не может влиять на формирование условий административного договора, он вправе лишь согласиться либо не согласиться с ними. Относительная сторона выражает свое согласие с предложенными условиями государственного контракта путем подачи заявки на участие в проводимых мероприятиях. Момент подачи заявки является акцептом, поскольку потенциальный участник договорных отношений таким образом изъявляет свою волю на заключение административного договора.
По итогам проведения мероприятий по выбору контрагента государственного контракта составляется решение (протокол), в котором фиксируется победитель проводимого конкурса либо аукциона.
Заключение административных договоров по результатам выбора контрагента осуществляется путем его подписания руководителем государственного органа исполнительной власти (иным обязательным субъектом) и полномочным лицом контрагента.
Одним из наиболее распространенных способов заключения административного договора является его заключение по результатам проведения переговоров. Переговорная форма позволяет выявить позиции, достичь баланс интересов сторон, а в необходимых случаях — прийти к компромиссу. На стадии подготовки к заключению административного договора стороны договариваются о всех существенных условиях, которые указываются в самом административном договоре.
Необходимость проведения переговоров устанавливается, в частности, Правилами заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации <15>. Согласно этим Правилам высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет проект соглашения главному распорядителю средств федерального бюджета — федеральному государственному органу исполнительной власти. В свою очередь, федеральный государственный орган исполнительной власти в 15-дневный срок со дня получения проекта соглашения направляет его обратно со своими предложениями и замечаниями.
———————————
<15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. N 752 «Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации».
Подобная процедура также устанавливается для административных договоров о делегировании части своих полномочий, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и государственными исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 <16> инициатор заключения соглашения разрабатывает и направляет другой стороне проект административного договора, после чего в течение двух недель происходит согласование проекта соглашения по всем существенным условиям. Само соглашение, после достижения договоренности, утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации <17>. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (стороной соглашения) в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение считается вступившим в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении.
———————————
<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».
<17> Так, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, а также законодательству.
Подобные процедуры закрепляются и на региональном уровне. В соответствии со ст. 11 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» <18> при заключении соглашения без проведения конкурса уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга на основании решения о заключении соглашения проводит переговоры в форме совместного совещания с потенциальным партнером в целях обсуждения условий соглашения.
———————————
<18> См.: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. N 244. 28 дек.
Моментом заключения административного договора является подписание его сторонами.
Таким образом, выявлено четыре способа заключения административного договора: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента; на основе переговоров.
Во всех случаях процедура подготовки и заключения административного договора является сильно формализованной. Несоблюдение установленной процедурной формы влечет за собой недействительность административного договора.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.