В правовом государстве право граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти является одной из важнейших гарантий прав и свобод личности, способом выражения мнения граждан, их волеизъявления, реализации своих прав, свобод и обязанностей. Оно играет роль инструмента обратной связи между государством и человеком, а также реализует функцию контроля за деятельностью органов власти.

Правовое регулирование административных процедур, связанных с рассмотрением заявлений и предложений, адресованных органам публичной власти и их должностным лицам, осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.

Статья 33 Конституции РФ предусматривает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Основным нормативным правовым актом, конкретизирующим указанные положения Конституции РФ, является Федеральный закон от 02.06.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Закон определяет понятийный аппарат, права и обязанности сторон административных процедур, требования к письменным и устным обращениям, сроки и порядок их рассмотрения и принятия решений.

Федеральные органы государственной власти в работе с обращениями граждан руководствуются также подзаконными нормативными правовыми актами, такими как:

• • Указ Президента РФ от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций»;
• • Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (разд. IX);
• • Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (разд. XII);
• • приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 21.05.2010 № 102 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»;
• • приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

Порядок рассмотрения обращений граждан в отдельных федеральных органах исполнительной власти устанавливается ведомственными инструкциями и административными регламентами, такими как:

• • приказ Минприроды России от 18.07.2013 № 250 «О порядке рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»;
• • приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности»;
• • приказ ФСО России от 11.03.2012 № 110 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы охраны Российской Федерации по предоставлению услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан».

Субъекты РФ и органы местного самоуправления, действуя на основе федерального законодательства, принимают нормативные правовые акты, затрагивающие право граждан на обращение. Так, в Московской области действует Закон от 05.10.2006 № 164/2006-03 «О рассмотрении обращений граждан»; постановлением администрации Чеховского муниципального района Московской области от 29.06.2012 № 770/20-2 утвержден Регламент рассмотрения обращений граждан в администрации Чеховского муниципального района.

Специальный административно-процессуальный порядок рассмотрения обращений граждан предусмотрен рядом федеральных законов, в том числе такими как:

• • Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
• • Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;
• • Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
• • Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»;
• • Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
• • Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации».

В этих актах определяются особенности рассмотрения отдельных обращений граждан, сокращенные сроки, категории и порядок предоставления информации.

История развития законодательства о праве граждан на обращение свидетельствует о различных подходах законодателя к определению субъектного состава рассматриваемой административной процедуры.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» обязывал все государственные и общественные органы, предприятия, организации, их руководителей, других должностных лиц принимать и рассматривать обращения граждан. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. предусматривали право советских граждан и иностранных граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе». Закон РФ от 21.04.1992 № 2708-1 дополнил Конституцию РСФСР положениями о том, что граждане имеют право «направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам».

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 2006 г. в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включил органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым Закон расширил конституционный перечень субъектов, уполномоченных рассматривать обращения граждан, за счет включения в него должностных лиц. При этом должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Поскольку Закон в первоначальной редакции фактически исключил из предмета своего регулирования обращения в общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, то на практике только органы власти и их должностные лица принимали обращения граждан к рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 02.06.2006 № 59-ФЗ. В связи с этим Конституционный Суд РФ указал, что рассматривать обращения граждан обязаны также государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции .

Субъектами, которые вправе обращаться к органам публичной власти в соответствии с указанным Законом, являются граждане Российской Федерации, объединения граждан, в том числе юридические лица.

Несмотря на то, что в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» упоминаний об иных субъектах, имеющих право на подачу обращений, нет, круг субъектов следует определять более широко, основываясь на системном изучении норм действующего законодательства.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Следовательно, если обращения иностранных граждан и лиц без гражданства не связаны с реализацией политических прав, предоставляемых исключительно гражданам России, то указанные обращения рассматриваются в общем порядке, установленном Законом.

Отдельными нормативными актами может предусматриваться право и иных лиц обращаться к органам публичной власти. Так, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» указывает, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться по запросу граждан, а также организаций, общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления.

К обращениям относятся предложения, заявления и жалобы (рис. 2.1) .

Рис. 2.1. Виды обращений граждан

Предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц .

Обращения могут быть направлены в письменной или устной форме, а также по информационным системам общего пользования в форме электронного документа.

Общий административно-процессуальный порядок рассмотрения обращений граждан, установленный Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривает следующие стадии: 1) прием обращения; 2) рассмотрение обращения и принятие по нему решения; 3) направление ответа на обращение заявителю (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Стадии производства по обращениям граждан

Первой стадией рассмотрения обращения гражданина в органе публичной власти является прием обращения. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.

Направление обращения может быть осуществлено путем его передачи в канцелярию, службу делопроизводства, непосредственно должностному лицу на личном приеме или путем почтового заказного отправления с описью вложения и уведомлением о вручении. При этом важным обстоятельством является получение доказательств передачи такого обращения.

Письменное обращение регистрируется в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. При этом гражданин, направивший обращение, уведомляется о переадресации. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется.

Если поступило обращение, в котором обжалуется судебное решение, то в течение семи дней со дня регистрации это обращение с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения должно быть возвращено гражданину.

Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, то обращение подлежит направлению в компетентный государственный орган.

Второй стадией производства по обращениям граждан является рассмотрение обращения и принятие по нему решения. При рассмотрении поступившего обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

• • обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;
• • запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
• • принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
• • дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации, если большие сроки не установлены федеральными законами или меньшие – нормативными правовыми актами. В исключительных случаях уполномоченное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о таком продлении гражданина, направившего обращение.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Хотя обращение может быть адресовано конкретному должностному лицу, рассмотрение и подписание такого обращения может осуществляться иными сотрудниками органа публичной власти. Для работы с коллективными и личными обращениями и письмами граждан в структурах государственных органов и при должностных лицах создаются специальные подразделения, обязанные рассматривать подобные обращения и уполномоченные давать по ним ответы. В связи с этим Конституционный Суд РФ отметил, что получение гражданами ответов на свои обращения от других должностных лиц, уполномоченных в соответствии с правилами распределения компетенции рассматривать обращения граждан, не является нарушением закрепленного в Конституции РФ права гражданина направлять личные обращения в государственные органы и должностным лицам .

Бурное развитие электронных средств связи способствует изменению административно-процессуальных норм, связанных с обращениями граждан. В частности, закон предусматривает возможность направления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу обращения по информационным системам общего пользования в форме электронного документа. Обращение в форме электронного документа подлежит рассмотрению в общем порядке.

Федеральным и региональным законодательством устанавливается также обязанность руководителей и иных должностных лиц проводить личный прием граждан. Информация о месте, днях и часах приема доводится до сведения граждан, как правило, на информационных стендах и через сайты в сети «Интернет».

Содержание устного обращения гражданина заносится должностным лицом в карточку личного приема; далее рассмотрение такого обращения осуществляется в общем порядке.

Третьей стадией производства по обращениям граждан является направление ответа на обращение заявителю. Ответ на обращение должен быть направлен заявителю, как правило, в письменной форме и не позднее указанного срока.

Если обращение было подано в ходе личного приема, а изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, то ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. В остальных случаях ответ на устное обращение дается в письменной форме.

Ответ на электронное обращение направляется, в зависимости от усмотрения самого гражданина, в форме электронного документа по адресу электронной почты или в письменной форме по почтовому адресу.

Должностные лица, виновные в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, несут дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность. Так, ст. 5.59 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан; ст. 5.39 КоАП РФ – ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации. Статья 8 Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» предоставляет пользователю информации право требовать возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов.

• Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области».
• Отдельными нормативными правовыми актами как на федеральном, так и на региональном уровнях предусмотрены и иные разновидности обращений граждан: запросы, ходатайства, петиции и т.п.
• Учитывая, что административные процедуры не связаны с правовыми спорами, порядок рассмотрения жалоб граждан относится к административной юрисдикции и в данной главе рассматриваться не будет.
• Решение Конституционного Суда РФ от 18.12.1992 № 28-р «По жалобам гражданина Российской Федерации Ефимова Геннадия Семеновича».

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения и должностным лицам указанных органов, организаций и объединений (далее — органы и должностные лица).
Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на обращение наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные Федеральным законом порядке и сроки, а также давать на них мотивированные ответы.

Обращение гражданина — изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалоба гражданина.
Предложение — обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества.
Заявление — обращение гражданина по поводу реализации прав, свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
Жалоба — обращение гражданина по поводу нарушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или должностного лица либо юридического или физического лица прав, свобод или законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия).
Ходатайство — обращение гражданина с просьбой о признании определенного статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации.
Коллективное обращение — обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания.
Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо

Сроки рассмотрения обращений граждан

Обращения граждан рассматриваются в сроки, установленные Федеральным законом. Срок исчисляется с момента регистрации поступившего обращения.
Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.
В исключительных случаях срок рассмотрения обращения гражданина может быть продлен органом или должностным лицом с сообщением об этом гражданину, подавшему обращение.

Под обращением понимают индивидуальное или коллективное заявление, предложение или жалобу, которые изложены в письменной, электронной и устной форме. Формами представления обращений, таким образом, являются: Индивидуальная и коллективная. Первичная и повторная. Имеющая адресата и анонимная. Письменная, электронная и устная. Видами обращений являются следующие: Предложения – это рекомендация по улучшению деятельности органов и организаций, иных лиц, совершенствованию правового регулирования государственной и общественной жизни, а также и решение иных вопросов в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах деятельности. Заявление – это ходательство о содействии в реализации прав, свобод и законных интересов заявителя, которое не связанно с их нарушением, а также сообщение о нарушении законодательства и недостатков в работе государственных органов, иных организаций и индивидуальных предприятий. Жалоба – требование о восстановлении прав, свобод и законных интересов заявителя, нарушенных действиями или бездействием должностных лиц государственных органов, иных организаций и граждан. Под анонимным обращением понимают обращение, в котором не указаны Ф.И.О. заявителя, либо данные о его месте жительства, работы или учебы либо отсутствует личная подпись. В соответствии со ст.40 Конституции и действующим законом правом на обращение обладает любое лицо, независимо от его отношения к гражданству РБ и места нахождения. Граждане и иные лица реализуют право на обращение лично через свои зарегистрированные органы либо через своих представителей, при чем один вариант обращения не исключает все остальные варианты обращения.

Этот вид административного производства опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», за исключением сведений, составляющих государственную тайну (п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение реализации этого конституционного права российских граждан составляет важную обязанность органов государственной власти Российской Федерации, их специальных подразделений аппарата, должностных лиц. Так, в аппарате Администрации Президента Российской Федерации существует самостоятельное подразделение -Управление Президента Российской Федерации по работе с обращением граждан.

Заявление — это обращение гражданина (или группы граждан), адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, предприятию, учреждению, организации, содержащее информацию о намерении реализовать принадлежащее гражданину субъективное право.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, позволяет выявить ряд основных правил в этой работе:

1) рассмотрение и разрешение предложений и заявлений граждан является служебной обязанностью руководителей соответствующих органов исполнительной власти или по их письменному поручению -других должностных лиц. Руководители несут личную ответственность за правильную организацию работы по рассмотрению предложений и заявлений;

2) коллективным признается обращение, поданное от имени двух и более лиц;

3) все поступившие обращения граждан, в том числе и анонимные, а также полученные в ходе приема граждан, регистрируются в день их поступления в журнале учета предложений, заявлений и жалоб;

4) письменные обращения граждан должны быть подписаны с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложения существа вопроса, данные о месте жительства, работы или учебы заявителя. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит;

5) ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется, как правило, специально выделенными сотрудниками органов исполнительной власти;

6) руководители и другие должностные лица при рассмотрении обращений обязаны:

* — своевременно и всесторонне разбираться в существе обращения, в случае необходимости истребовать нужные документы;

* — принимать в пределах компетенции законные и обоснованные решения и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;

7) сообщать гражданам в решениях, принятых по их обращениям, мотивировать случаи отказа в удовлетворении просьб и разъяснять порядок обжалования этих решений;

8) предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением случаев, когда характер предложения требует дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение; заявления разрешаются в срок до одного месяца, а не требующие дополнительной проверки и изучения, — безотлагательно, но не позднее 15 дней;

9) при получении предложения и заявления, не относящихся к компетенции данного органа исполнительной власти, он направляет эти обращения по принадлежности не позднее чем в трехдневный срок, извещая об этом заявителей;

10) действующее законодательство регулирует организацию личного приема граждан. Это входит в служебные обязанности руководителей органов исполнительной власти или их заместителей, либо по их поручению других должностных лиц, правомочных принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Место, часы и дни приема устанавливаются приказами соответствующего руководителя.

Для приема граждан отводятся специальные помещения, приемные, которые оборудуются необходимым имуществом и оснащаются средствами связи.

Должностное лицо, осуществляющее прием, руководствуясь законами и иными нормативными правовыми актами, в пределах своей компетенции вправе принять одно из следующих решений:

* — удовлетворить просьбу, сообщив посетителю порядок и срок исполнения принятого решения;

* — отказать в удовлетворении просьбы, разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения;

* — принять письменное заявление, если поставленные посетителем вопросы требуют дополнительного изучения и проверки, разъяснив ему причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее исполнения.

Если решение вопросов, поставленных посетителем во время приема, не входит в компетенцию должностного лица, осуществляющего прием, посетителю разъясняется, в какой орган (учреждение) ему следует обратиться, и по возможности ему оказывается необходимое содействие;

11) законодательством предусмотрен контроль за соблюдением установленного порядка рассмотрения обращений граждан. Он входит в служебные обязанности руководителей федеральных органов исполнительной власти и осуществляется ими лично, а также через соответствующие подразделения аппарата (секретариаты, делопроизводственные участки);

12) нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, волокита, бюрократическое отношение к предложениям, заявлениям и жалобам влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Как уже отмечалось, ряд нормативных правовых актов регулирует порядок обращения государственных органов и иных организаций в сфере государственного управления. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. утвердило порядок обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его структуру дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества. Этим актом установлена обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оперативно реагировать на обращения МИД и его органов в следующие сроки: — для запросов, входящих в круг ведения соответствующего органа исполнительной власти, при отсутствии в них специально оговоренных сроков — — не позднее 15 дней с момента получения обращения органов исполнительной власти;

— для запросов, требующих межведомственного согласования, при отсутствии в них специально оговоренных сроков — не позднее 30 дней с момента получения обращения органом исполнительной власти;

— для запросов с грифом «срочно», вне зависимости от необходимости межведомственного согласования — — не позднее 5 рабочих дней с момента получения обращения органом исполнительной власти;

— для запросов, содержащихся в обращениях с грифом «вне очереди», требующих безотлагательного решения — не позднее 3 рабочих дней с момента получения обращения органом исполнительной власти.

Повышение внимания к регулированию обращений коллективных субъектов в сфере государственного управления имеет немаловажное научное и практическое значение. В этом плане рассматриваемый вид административного производства приобретает новые оттенки. Все это, естественно, требует четкого правового регулирования, что в известной мере достигается практикой принятия нормативных актов, так сказать, специализированного значения.

Обращусь к краткой характеристике некоторых из подобного рода актов, регулирующих порядок обращений организаций в различных сферах государственного управления. При этом характерно, что устанавливаемые правила в равной степени распространяются на структуры любой формы собственности.

Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть формы обращений граждан к органам исполнительной власти, местного самоуправления, другим структурам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений.

Обращает на себя внимание тот факт, что если предложения и заявления граждан направляются органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в пределах сферы государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, то жалобы граждан разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличающиеся от жалоб на решения или приговоры судебных органов.

Жалоба — это обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством. Отсюда следует, что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного права.

Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан. Имеются в виду: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г., а также приказ Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 25 мая 2001 г. «Об утверждении Положения об Апелляционной комиссии Минфедерации России».

Дата добавления: 2015-05-08; просмотров: 1318 | Нарушение авторских прав | Изречения для студентов

Производство по обращениям граждан, как и любой другой вид административного производства, осуществляется поэтапно. Этапы (стадии) формируются в соответствии с задачами производства, однако четкого правового закрепления не имеют.

Учитывая нормы Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, можно вести речь о четырех стадиях производства по обращениям граждан, одна из которых является факультативной:

• 1) возбуждение производства по обращению (подача обращения и его регистрация);
• 2) рассмотрение обращения и принятие по нему решения;
• 3) обжалование вынесенного решения (факультативная стадия);
• 4) исполнение решения по обращению.

Некоторые авторы излагают стадии производства по обращениям граждан в несколько расширенном виде и иной последовательности:

• 1) стадия подачи, приема, регистрации обращения и направления обращения на рассмотрение;
• 2) стадия рассмотрения обращения;
• 3) стадия принятия и исполнения решения;
• 4) стадия контроля и проверки исполнения принятых решений, анализа и обобщения обращений граждан;
• 5) стадия обжалования решения, принятого по обращению (факультативная).

Рассмотрим подробнее стадии производства по обращению граждан.

Возбуждение производства по обращению граждан (подача обращения и его регистрации). Данная стадия является начальным этапом производства по обращению граждан, имеет предопределяющее значение для всего предварительного процесса. Эта стадия состоит из нескольких этапов.

• 1. Направление обращения, являющегося поводом к возбуждению дела.
• 2. Регистрация обращения, являющаяся моментом возбуждения дела. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в орган административной юрисдикции или должностному лицу. Данное положение распространяется и на письменные обращения, принятые в ходе личного приема. При регистрации обращения ему присваивается входящий номер, который вносится в журнал регистрации корреспонденции с указанием даты приема и входящего номера.
• 3. Принятие к рассмотрению либо перенаправление обращения по подведомственности государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.

Следующей стадией является стадия рассмотрения обращения и принятие по нему решения. Данная стадия выступает в качестве главной стадии, поскольку в ходе ее осуществления принимается решение по обращению.

Рассмотрение обращения и принятие по нему решения как самостоятельная стадия производства представляет собой совокупность процессуальных действий уполномоченных на то должностных лиц, направленных на проверку фактов, установление обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятие мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, извещение авторов. Дальнейший процесс исполнения принятого решения носит обеспечивающий характер.

Стадия рассмотрения включает следующие этапы.

• 1. Подготовка дела к рассмотрению. На данном этапе юрисдикционный орган или должностное лицо могут запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.
• 2. Рассмотрение обращения по существу.
• 3. Принятие решения по обращению.

По итогам рассмотрения обращения могут быть вынесены решения:

• 1) об удовлетворении обращения;
• 2) отказе в удовлетворении обращения.

О решениях, принятых по обращениям граждан, должно быть сообщено гражданам в письменной или устной форме. Текст сообщения должен излагаться четко, последовательно, кратко, исчерпывающе давать ответ на все поставленные в обращении вопросы. При подтверждении изложенных в обращении фактов в ответе следует указывать, какие приняты меры. В случае частичного или полного отказа в удовлетворении требований, содержащихся в обращении, в ответе также указываются мотивы отклонения со ссылкой па конкретные нормы законодательства.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Следующая стадия – обжалование решения по обращению является факультативной.

Гражданин, не согласный с решение, принятым по его обращению, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены юрисдикционный орган или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или в суд. При рассмотрении обращения за гражданином согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан закреплено право «обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ». Рассмотрение такой жалобы будет осуществляться вышестоящим органов или судом в рамках самостоятельного производства, производства по рассмотрению жалоб, которому посвящена гл. 10 учебника.

Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения обращений.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) юрисдикционного органа или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения юрисдикционным органом или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Заключительная стадия производства – исполнение решения по обращению.

Сущность этой стадии заключается в том, что орган (должностное лицо), который принял решение, обязан обеспечить своевременное и правильное исполнение решения по делу.

Решения по обращениям граждан не могут считаться исполненными на основании документа, в котором сообщается о предполагаемых мерах по их реализации.

Упоминая контроль и проверку исполнения принятых решений, анализ и обобщение обращений граждан, выделяемые, как мы отмечали, некоторыми авторами в отдельную стадию производства по обращениям, обратим внимание, что контроль фактически реализуется на всех стадиях производства по обращениям граждан.

«При осуществлении контроля обращается внимание на сроки рассмотрения обращений, подведомственность рассмотрения обращений, полноту рассмотрения обращений, объективность и всесторонность проверки фактов, изложенных в обращении, законность принятого решения и др.

Контролю подлежат все зарегистрированные обращения граждан, требующие рассмотрения. Контроль за рассмотрением поступившего обращения гражданина начинается с момента его регистрации и заканчивается при регистрации и отправлении окончательного ответа автору… Обращения граждан снимаются с контроля после рассмотрения их по существу, когда по ним приняты все необходимые меры и даны исчерпывающие ответы, соответствующие законодательству РФ. Обращения граждан, на которые даны промежуточные ответы, не снимаются с контроля до направления по результатам их рассмотрения окончательного ответа заявителю.

На «особый контроль” ставятся обращения граждан, направленные Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, федеральными органами исполнительной власти, другими государственными органами, требующими сообщить результаты рассмотрения обращений граждан.

Снятие с контроля поручения по рассмотрению обращений граждан осуществляется: при представлении исполнителем письменной информации о личной встрече с заявителем и решении вопросов, изложенных в обращении гражданина; при представлении исполнителем письменной информации о личной встрече с заявителем и решении вопросов, изложенных в обращении гражданина».

Анализ содержания обращений юрисдикционными органами, осуществляющими производство по обращениям граждан, – важный этап, направленный на «своевременное выявление и устранение причин, порождающих нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, а также совершенствование работы публичных органов, принятию мер по сокращению количества жалоб, уменьшению повторных обращений».

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Для реализации гражданином права на обращение необходим действующий и эффективный механизм его рассмотрения, процессуальной формой которого выступает, в частности, производство по обращениям граждан и организаций в сфере государственного управления, являющееся самостоятельным производством в структуре административного процесса.

Правовой основой производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, в том числе таких обращений, как предложения, заявления и жалобы.

Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Установленный федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Так, отдельные виды заявлений и жалоб рассматриваются в порядке конституционного судопроизводства (жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан), в уголовнопроцессуальном (заявления граждан о преступлениях), гражданско-процессуальном (заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти) или арбитражно-процессуальном (заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений) порядке, т. е. в рамках производств, входящих в структуру не административного, а иных видов юридических процессов (конституционного, уголовного, гражданского).

Право на обращение основано на принципе всеобщности. Любое лицо в соответствии с российским законодательством обладает правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права.

Закон дает содержательную характеристику видам обращений, которые рассматриваются в рамках данного административного производства.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Целью рассмотрения предложений является учет мнения граждан о путях совершенствования законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развития общественных отношений, улучшения социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Целью рассмотрения заявления являются оказание содействия заявителю или иным лицам в реализации их конституционных прав или свобод, либо реагирование на сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо реагирование на критику деятельности указанных органов и должностных лиц.

пз

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. По результатам рассмотрения такого обращения могут быть поданы жалоба в вышестоящие органы власти или специализированные органы, уполномоченные содействовать восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов лица, воспользовавшегося правом на обжалование (административный порядок), либо обращение за защитой его прав в судебные органы (судебный порядок).

Жалобы как письменные обращения с процессуальной точки зрения принято подразделять на следующие виды:

• • коллективная жалоба — обращение, подписанное двумя и более авторами, а также бесфамильное обращение, поступившее от имени администрации предприятия или общественной организации конкретного предприятия, учреждения (заведения);
• • анонимная жалоба — письменное обращение, в котором отсутствует подпись автора, не указаны фамилия автора и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ;
• • аналогичная жалоба — второе (и последующее) обращение по одному и тому же вопросу при условии, что срок рассмотрения первого обращения еще не истек;
• • жалоба, некорректная по содержанию, — обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения или обращения, некорректные по изложению, т. е. лишенные логики и смысла, а также текст которых не поддается прочтению;
• • повторная жалоба — обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством срок рассмотрения или автор не согласен с принятым по его обращению решением. Заметим, что обращения одного и того же автора по разным вопросам не считаются повторными;
• • многократная жалоба — обращение, содержащее вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, но в котором не приводятся новые доводы или обстоятельства.

Обращение может быть составлено в письменной форме или в форме электронного документа, направленного через сеть Интернет.

Письменное обращение в обязательном порядке должно содержать:

• 1) наименование органа внутренних дел, в который направляется обращение, или фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии) должностного лица органа внутренних дел, или его должность;
• 2) фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии) гражданина;
• 3) почтовый адрес для направления ответа или уведомления о переадресации обращения;
• 4) личную подпись и дату.

Интернет-обращение в обязательном порядке должно содержать:

• 1) фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии) гражданина;
• 2) адрес электронной почты, если ответ или уведомление должны быть направлены в форме электронного документа, или почтовый адрес, если ответ или уведомление должны быть направлены в письменной форме.

К письменному и интернет-обращению гражданин вправе приложить необходимые документы и материалы или их копии в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

В письменном и интернет-обращении следует изложить суть обращения, просьбы, причины несогласия с обжалуемым решением; обстоятельства, на основании которых гражданин считает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия в их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность, а также иные сведения, имеющие значение для рассмотрения обращения. Отсутствие указанных сведений, за исключением отсутствия в письменном обращении, а также в интернет-обращении фамилии гражданина или почтового либо электронного адреса для направления ответа, не является основанием для оставления обращения без ответа. В случае отсутствия в обращении фамилии гражданина, почтового или электронного адреса оно признается анонимным.

Организация работы с обращениями возложена на систему подразделений делопроизводства и режима МВД России. В структуру Центрального аппарата МВД входит Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций.

Организационно-правовой основой указанного направления деятельности органов внутренних дел является приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», который детализирует общий порядок рассмотрения обращений. Особый порядок установлен для регистрации заявлений, содержащих информацию о преступлении или об административном правонарушении. Порядок приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях определяет приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении инструкции о порядке по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».

Работа с обращениями граждан и организаций в органах внутренних дел в соответствии с требованиями ст. 8, 9, 10 ФЗ «О полиции» должна быть основана на принципах открытости и публичности, общественного доверия и поддержки граждан, взаимодействия и сотрудничества.

Сотрудник системы МВД России, уполномоченный на рассмотрение обращения, обязан:

• 1) обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина;
• 2) принять меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
• 3) направить гражданину письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
• 4) уведомить гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с компетенцией, а также о продлении срока рассмотрения обращения;
• 5) не разглашать сведения, содержащиеся в обращении, а также информацию, касающуюся частной жизни гражданина, ставшие известными при рассмотрении обращения;
• 6) обеспечить сохранность и конфиденциальность документов, относящихся к предмету проверки по обращению.

Анализ норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» позволяет выделить стадии производства по обращениям граждан.

Стадии производства по предложениям и обращениям:

• 1) возбуждение производства по заявлению или предложению;
• 2) рассмотрение заявления, предложения и принятие по нему решения;
• 3) исполнение решения по заявлению.

Стадии производства по рассмотрению административных жалоб:

• 1) возбуждение производства по жалобе;
• 2) рассмотрение жалобы и принятие по ней решения;
• 3) обжалование вынесенного решения;
• 4) исполнение решения, вынесенного по жалобе.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Охарактеризуйте элементы, составляющие систему источников административного права.
• 2. Какие виды объекта административного права могут быть выделены?
• 3. Перечислите обязательные признаки субъективной стороны административного правонарушения.
• 4. Как могут быть классифицированы субъекты административного производства?
• 5. Какие административные наказания могут быть назначены в качестве дополнительных?

П6

• 6. Какими принципами характеризуется административный процесс?
• 7. Назовите основные стадии административного процесса.
• 8. В чем заключается порядок рассмотрения обращений граждан?