Разрешительное производство в административном праве РБ

Разрешительное производство

Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок хотя и многих, но перечисленных законом видов деятельности, реализация таких актов означает существование специального административного режима — разрешительного режима. Его важнейшая роль — разрешительное производство, то есть регулируемая процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.

В разрешительном производстве выделяют такие стадии:

1) Предварительная (возбуждение разрешительного дела);

2) Обследование;

3) Принятия и исполнения решения;

4) Надзора за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;

5) Аттестации, аккредитации разрешенной деятельности;

6) Переоформления, продления разрешений;

7) Применения мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.

Последние три стадии (5,6,7) являются факультативными.

Разрешительное производство — часть правоприменительного административного оперативно-распределительного процесса, разрешительная деятельность — разновидность организующей, созидательной деятельности «активной» администрации. А в ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах, стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, раньше может наступить ответственность, чем переоформление лицензии, надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, аттестацию можно считать формой надзора. Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензионное дело. Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя. Ее размер устанавливается Правительством Российской Федерации и не должен превышать трех минимальных месячных размеров оплаты труда. По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т.д.) несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты. Выдача лицензий на пользование недрами производится на конкурсной основе; значит, в таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов. Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов, оплету пошлины и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, а в установленных случаях не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Все документы принимаются по описи, лицензирующий орган обязан вручить (направить) заявителю копию описи с отметкой о дате приема документов. Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего проверить обеспечение соблюдения обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования — это соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям, работникам лицензируемой организации, наличие необходимых помещений, оборудования и иных технических средств. В соответствии с Законом о лицензировании после регистрации заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий 30 дней. Возможны лишь два варианта этого акта: о выдаче или об отказе в выдаче лицензии.

Лицензионный орган обязан, а соискатель имеет право быть уведомленным в течении трех дней о содержании принятого акта, а в случае отрицательного решения — и о мотивах отказа.

Чтобы защитить права соискателей от возможных ошибок и злоупотреблений, законы, регулирующие вопросы выдачи разрешений, как правило, закрепляют основания отказов в их выдаче. В общей форме они сформулированы в статье 10 Закона о лицензировании:

· Наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

· Несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

В специальных законах содержится более развернутый список оснований отказа. Так, в статье 6 закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности Российской Федерации» Ведомости РФ.1992. №17. ст.888. сказано, что лицензия на сыскную деятельность не выдается гражданам:

1) Не достигшим 21 года;

2) Состоящим на учете по поводу психических заболеваний, алкоголизма или наркомании;

3) Которым предъявлено обвинение в совершении преступления;

4) Имеющим судимость за тяжкие преступления;

5) Уволенным с государственной службы, из суда или правоохранительных органов по компрометирующим основаниям;

6) Если они, работая в правоохранительных органах, осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью и со дня их увольнения не прошел год.

А для отказа в выдаче лицензий на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, помимо общих, специальным основанием является отсутствие условий обеспечения безопасности, учета и сохранности этих средств. Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном или административном порядке. При подаче административной жалобы соискатель лицензии имеет право требовать независимой экспертизы. Расширяя это право, «Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» устанавливает (п. 19):

· В случае отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии соискатель лицензии имеет право требовать проведения независимой экспертизы;

· Для проведения экспертизы соискатель вправе выбрать любую экспертную организацию из числа аккредитованных при лицензирующем органе;

· Срок проведения экспертизы не должен превышать 60 дней;

· Оплата экспертизы осуществляется лицом, потребовавшим ее проведения. СЗ РФ. 1999. №1. ст.194.

Если принято решение о лицензировании, на стадии исполнения соискателю сообщается банковский счет, на который должна быть внесена сумма лицензируемого сбора, если он установлен. Так, за лицензию на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера, таможенного переводчика соискатель обязан уплатить 500 МРОТ. За лицензии, выдаваемые в соответствии с Законом о лицензировании, размер сбора не должен превышать 10 МРОТ. Закон устанавливает, что размер сбора определяется Правительством Российской Федерации в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. Соискатель разрешения обязан уплатить лицензионный сбор. Этот факт, конечно, в связи с многими другими, влечет возникновение права на получение искомого документа. С даты его подписания (вручения) у субъекта возникают соответствующие права. В некоторых случаях получение документа о наличии лицензии не завершает стадию исполнения решения. Например, Законом «Об оружии» СЗ РФ. 1996. №51. ст.5681. предусмотрена такая процедура. Граждане, получившие лицензию, имеют право приобретать огнестрельное длинноствольное оружие. Затем оружие подлежит регистрации в ОВД в двухнедельный срок. При регистрации в ОВД по месту жительства выдается разрешения на хранение приобретенного оружия. Фактически здесь вначале выдается разрешение на приобретение, а потом на хранение конкретного оружия. Представляется, что стадии исполнения решения включает также обязанность лицензирующего органа принять меры для внесения необходимых данных в реестр лицензий. В частности, в реестр вносятся данные о лицензиате, сроке действия лицензии и на какой вид деятельности она выдана. В последующем в реестр вносятся сведения о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензии. Имеющаяся в реестре информация является открытой. Она за плату предоставляется физическим и юридическим лицам и бесплатно — государственным и муниципальным органам. После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти и их общественные помощники приобретают право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих правил и условий. Закон о лицензировании определяет надзор как «система мер, осуществляемых лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осуществлении деятельности соответствующих лицензионных требований и условий». Лицензирующие органы при осуществлении надзора вправе:

· Проводить проверки соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;

· Запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по возникающим вопросам;

· Составлять по результатам проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

· Выносить решения, обязывающие лицензиата устранять выявленные нарушения и устанавливать сроки их устранения;

· Выносить предупреждения лицензиату;

· Осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Государственные надзорные и контрольные органы, а также иные органы государственной власти при выявлении нарушений лицензионных требований и условий обязаны сообщить органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и принятых мерах. В свою очередь субъект, получивший разрешение, обязан обеспечить условия для проведения проверок, в том числе предоставлять необходимую информацию и документы. Как правило, разрешения даются государственными и муниципальными органами исполнительной власти и они же осуществляют административный надзор за соблюдением правил разрешенной деятельности. Фактически все лицензирующие органы одновременно являются субъектами административного надзора. При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто выполняют разные структурные подразделения органа, разные должностные лица. Получение разрешения на определенную деятельность не всегда полностью легализует ее результаты. Во многих случаях выпускаемая продукция, используемые средства, результаты работы должны быть аттестованы (сертифицированы). Во многих случаях законами предусмотрена обязательная сертификация продукции. Так по Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей» товары, услуги, на которые установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей среды, подлежат обязательной сертификации. Продажа такого товара, оказание таких услуг не допускается без информации о проведении обязательной сертификации.

По законам «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» образовательная деятельность обязательно лицензируется. При этом лицензии на ее ведение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.

Аттестация вуза проводится государственной аттестационной комиссией по его заявлению. Целью аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников вуза требованиям государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки (специальностям). Государственная аккредитация вуза осуществляется на основе аттестации. Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляются у вуза с момента его государственной аккредитации, осуществляемой федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием по результатам аттестации. Аттестация — одна из форм надзора за качеством пролицензированной деятельности. Но ее специфика в том, что она проводится по заявлению вуза и является необходимым условием его аккредитации. Если юридическое лицо преобразовано, изменилось место его нахождения или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необходимые документы. Компетентный орган обязан внести изменения в документ, подтверждающий наличие лицензии в пятидневный срок. За переоформление документов лицензиат обязан внести плату. Так же должен решаться вопрос и в случае утраты, порчи лицензии или документа, подтверждающего его наличие. В связи с допущенными нарушениями правил и условий лицензионной деятельности могут применяться разнообразные меры административного принуждения. Это меры пресечения: предостережение, изъятие документов, имущества, запрещение эксплуатации, отстранение от работы, приостановление действия лицензии и др. Виновные граждане и организации могут быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть отозвана, аннулирована лицензия.

Компетентный орган вправе приостановить действие лицензии, если лицензиат: нарушает лицензионные требования и условия, что может повлечь нанесение ущерба правам граждан, их здоровью, обороне и безопасности страны; не выполняет предписания лицензирующих органов, обязывающие устранить выявленные нарушения. Лицензирующий орган, приостанавливая действие лицензии, устанавливает срок устранения нарушений. Этот срок не может превышать 6 месяцев. Если лицензиат вовремя устранит недостатки, лицензирующий орган обязан принять решение о возобновлении действия лицензии. Хотелось бы, чтобы правовая норма закрепила срок возобновления лицензии. Например, 10 дней после получения ходатайства о возобновлении, к которому приложены документы об устранении нарушений. Конечно, субъект власти вправе проверить обоснованность ходатайства. В соответствии со статьей 13 Закона о лицензировании аннулирование лицензии производится по решению суда на основании заявления лицензирующего или иного компетентного государственного органа. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда. Таким образом существует два вида приостановления лицензий: с целью устранения нарушений и для последующего отзыва.

Решение о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием не позднее чем через три дня со дня его принятия.

Основаниями для принятия судом решения об аннулировании лицензии являются:

· Обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;

· Неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;

· Незаконность решения о выдаче лицензии.

Очевидно, что в последнем случае нарушение правовых норм совершено не лицензиатом, а лицензирующим субъектом, который и должен нести имущественную и иную ответственность за свои неправомерные действия.

Представляется, что в борьбе с нарушениями лицензионных правил следует шире использовать такую меру, как ограничение лицензируемой деятельности наряду с приостановлением, отзывом и аннулированием лицензии.

Лицензионно-разрешительные процедуры направлены на обеспечение безопасности в различных сферах общественной жизни.

Российское законодательство предусматривает, что осуществление определенных видов деятельности физических и юридических лиц возможно только при условии получения специальных разрешительных документов (разрешений, лицензий и т.п.). При этом уполномоченные органы предварительно оценивают возможность и безопасность осуществления деятельности, которая может представлять угрозу охраняемым законом интересам.

Субъектами, получающими разрешения, в зависимости от того или иного вида разрешительной деятельности могут быть как юридические, так и физические лица.

Лицензионное производство

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Задачами лицензирования являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены нормативными правовыми актами.

Соответствие соискателя лицензии установленным требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии. Их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Лицензирование –деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия – это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности).

К лицензируемым, видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В последние годы ввиду последовательного ограничения вмешательства государства в экономическую сферу сокращается перечень лицензируемых видов деятельности. Это происходит в связи с введением новых механизмов контроля деятельности хозяйствующих субъектов – вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к ранее лицензируемым видам деятельности, введения института саморегулирования.

Например, лицензирование строительства зданий и сооружений прекращено с 1 января 2010 г. в связи с введением Градостроительным кодексом Российской Федерации саморегулирования в строительстве.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются, прежде всего, федеральными законами. Важнейшую роль среди них играет Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Кроме того, следует выделить также следующие Федеральные законы:

• от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»;
• от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии».

Федеральные законы определяют порядок и сроки:

• предоставления лицензий;
• переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий;
• приостановления действия, возобновления или прекращения действия лицензий;
• аннулирования лицензий;
• осуществления контроля за лицензиатами. Общественные отношения в сфере лицензирования регулируются также постановлениями Правительства РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование.

В отношении большинства лицензируемых видов деятельности приняты постановления Правительства РФ, определяющие специфику лицензирования в той или иной сфере, в том числе конкретные лицензионные требования и условия, перечни документов, необходимых для получения лицензии, признаки грубых нарушений лицензионных требований и условий.

Такие требования установлены, в частности, постановлениями Правительства РФ:

• от 13.06.2012 № 581 «О лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники»;
• от 06.07.2012 № 686 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств»;
• от 29.03.2013 № 280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии».

Во исполнение нормативных правовых актов Правительства РФ органами исполнительной власти принимаются административные регламенты исполнения соответствующих государственных функций и предоставления государственных услуг.

Например, приказом ФСБ России от 28.12.2012 № 683 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по осуществлению лицензирования деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации; приказом Минпромторга России от 07.06.2013 № 877 утвержден Административный регламент Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию производства лекарственных средств для медицинского применения.

Субъектами лицензионного производства являются, с одной стороны, лицензирующие органы – как правило, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а с другой – соискатели лицензии и лицензиаты.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности, называются соискателями лицензии, а имеющие лицензию – лицензиатами. В отдельных сферах деятельности, не связанных с извлечением прибыли, лицензиатами могут являться и граждане, не осуществляющие предпринимательскую деятельность. Так, Федеральный закон «Об оружии» предусматривает возможность граждан России и иностранных граждан получать лицензии на право приобретения отдельных видов оружия.

В соответствии с Указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» лицензии выдают, как правило, федеральные службы (ФСБ России, Росздравнадзор, Ространснадзор и др.) и их территориальные органы. Вместе с тем осуществление подобных функций поручено также ряду министерств: МВД России (негосударственная (частная) охранная деятельность), МЧС России (деятельность по тушению пожаров), Минпромторгу России (производство лекарственных средств). Некоторые федеральные агентства (например, Роскосмос) также осуществляют функции лицензирующего органа.

Субъекты РФ самостоятельно определяют лицензирующие органы в структуре региональных органов исполнительной власти по тем видам деятельности, которые отнесены к компетенции субъектов РФ (заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов, медицинская деятельность, осуществляемая организациями муниципальной и частной систем здравоохранения и др.).

Взаимодействие участников лицензионных отношений показано на рис. 2.3.

Законодатель предусматривает общий и специальный порядок лицензирования (см. рис. 2.5).

Общий порядок лицензирования устанавливается Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» в отношении более 40 видов деятельности, указанных в ст. 12 названного Закона, в том числе:

Рис. 2.3. Субъекты лицензионного производства

• разработка, производство, испытание и ремонт авиационной техники;
• разработка, производство, испытание, хранение, реализация и утилизация боеприпасов;
• эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов;
• производство лекарственных средств;
• оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений;
• деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров;
• оказание услуг связи.

Лицензия предоставляется отдельно на каждый вид деятельности. Вид деятельности, на осуществление которой предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Лицензионное производство включает следующие стадии: 1) прием документов лицензирующим органом; 2) рассмотрение документов; принятие решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении; 3) контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий (рис. 2.4).

Лицензионно-разрешительное производство является самостоятельной формой процессуальной деятельности и обладает следующими чертами:

а) носит государственно-властный характер;

б) опосредовано нормами административно-процессуального права;

в) имеет свои цели и задачи;

г) направлено на достижение юридического результата – решение вопроса о правовом статусе субъекта лицензионной деятельности.

Для лицензионно-разрешительного производства характерна своя специфика правоотношений. Во-первых, рассматриваемые правоотношения является властеотношениями, т.е. их субъекты изначально неравноправны.

Лицензионный орган занимает позицию не только контролирующей, т.е. вышестоящей инстанции, но и имеет право вмешательства в деятельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его деятельности в соответствие с нормативно установленными лицензионными требованиями и условиями.

Данный признак является общим для правоотношений, являющихся предметом регулирования всей отрасли административного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении данный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионно-разрешительных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обеспечение реализации функции государства по управлению экономической сферой жизнедеятельности общества.

При этом неизменно одним из субъектов лицензионно-разрешительного производства является уполномоченный орган государственной власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. При рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости гражданского законодательства.

Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отношении хозяйственной деятельности лицензиата, указанной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно проводить проверки соблюдения лицензионных требований и условий, но и своим волевым решением приостановить или полностью прекратить осуществление лицензионного вида деятельности, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта.

Во-вторых, лицензионно-разрешительные правоотношения являются одной из существенных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности.

Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом деятельности, обязан вступить в лицензионно- разрешительные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.

В-третьих, лицензионно-разрешительные правоотношения отличаются процессуальным характером. Лицензирование — это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы), лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осуществления управленческой деятельности.

Лицензирующие органы связаны нормами лицензионного законодательства в своих действиях. Этим же объясняется и наличие большого количества правоприменительных документов, принимаемых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в целом обширный лицензионный документооборот.

В структуре административного процесса данный вид производства стали выделять сравнительно недавно, и именовать его «лицензионным», «разрешительно-лицензионным» производством.

Лицензионно-разрешительное производство в рамках административного процесса относится к числу правонаделительных производств и обладает следующими особенностями:

1. Может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обращающегося за приобретением специального правового статуса (лицензиата) к органу исполнительской власти.

2. Является правовой формой государственной контрольной деятельности и соединяет два производства: правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное в узком смысле слова – за соблюдением лицензиатом административно-обязывающих лицензионных требований и условий.

3. Его результатом всегда является конструктивный, правоформирующий акт управления.

4. На основании такого акта предоставляется специальная правосубъектность или права-исключения.

5. Юридические последствия такого акта распространяются не только на обладателя лицензии, но и на органы управления, которые обязаны установить условия его реализации, осуществлять контроль за их исполнением и применять принудительные меры при их нарушении.

6. Это производство характеризуется множеством властных и невластных субъектов, в нем участвующих и состоит из двух производств: по выдаче лицензий и осуществлению лицензионного контроля.

Участников лицензионно-разрешительного производства в зависимости от выполняемых ими функций можно разделить на властные и невластные. Органы исполнительной власти выступают основными субъектами в лицензионно-разрешительном производстве:

решают дело по существу;

выступают в качестве специалистов при исследовании и оценке доказательств.

Роль специалистов (экспертов) в лицензионно-разрешительном производстве чрезвычайно велика, поскольку их оценка имеет решающее значение для вынесения итогового административного акта.

В роли экспертов могут выступать:

а) только органы исполнительной власти;

б) специализированная комиссия, созданная властным органом:

квалификационные комиссии, принимающие экзамены у лиц, желающих заниматься нотариальной деятельностью, состоят из представителей органов юстиции и нотариальных палат;

для приведения аттестации лиц, претендующих на получение лицензии аудитора, созданы экзаменационные комиссии учебно-методического центра Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации; принимающая квалификационные экзамены на право осуществления аудита банков, состоящая из представителя Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации, членов Центральной аттестационно-лицензионной комиссии и специалистов в области вопросов каждого раздела единой программы.

С возбуждением производства по делу законодательство связывает приобретение специального процессуального статуса соискателя. Было бы целесообразным закрепить такие общие правомочия претендентов на осуществление лицензируемой деятельности, как право на ознакомление с требованиями, предъявляемыми к лицензируемой деятельности, и процессуальных правил получения лицензии, право на назначение независимой экспертизы, участие в их исследовании, заявление ходатайств, ознакомление с материалами лицензионного дела и другие.

Вопрос подведомственности дел в лицензионно-разрешительном производстве требует дифференцированного исследования в ракурсах производства по выдаче лицензий и контрольного производства.

В производстве по выдаче лицензий несколько видов подведомственности. Родовую подведомственность дел о выдаче лицензий определяет их относимость к компетенции органов исполнительной власти и разрешение в рамках административного лицензионного производства.

Федеральным законом от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» утвержден перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Статья 5 указанного закона закрепляет, что Правительство Российской Федерации устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В различных ведомствах в зависимости от характера управляемых объектов, особенностей построения самих ведомственных систем, указаний нормативных актов и других факторов дифференцировано, распределена основная нагрузка по решению дел о выдаче лицензии.

В системе МВД России лицензирование операций с оружием основано на принципах пропорционального распределения и возрастания объема полномочий при переходе от низового звена к центральному аппарату ведомства.

Городские (районные) органы внутренних дел выдают лицензии на приобретение газового оружия, приобретение, хранение, ношение охотничьего гладкоствольного оружия гражданам Российской Федерации; хранение и ношение оружия работниками предприятий с особыми уставными задачами, приобретение оружия этими предприятиями.

К ведению МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации отнесено лицензирование всех вышеуказанных операций, а также выдача лицензий на продажу, приобретение служебного и гражданского оружия юридическим лицам, приобретение, хранение и ношение оружия с нарезным стволом гражданам Российской Федерации; на ввоз и вывоз на (с) территорию(ии) Российской Федерации единичных экземпляров оружия гражданам Российской Федерации.

Территориальная подведомственность дел о выдаче лицензий определяет, какой из лицензирующих органов одного вида должен решать по существу данный вопрос. Лицензии выдаются по месту жительства гражданина или регистрации юридического лица.

В нормативных актах могут быть установлены исключения из этого правила. Так, Инструкция МВД России «О работе органов внутренних дел по контролю за оборотом служебного и гражданского оружия» определяет, что лицензии на все виды операций с оружием для юридических лиц системы МПС России выдают органы внутренних дел на транспорте.

В структуре подведомственности дел о выдаче лицензий также выделяется должностная подведомственность. Общее правило, ее определяющее, предписывает, что эти вопросы полномочны решать руководители (их заместители) лицензирующих органов (их структурных подразделений).

Не всегда вопрос о выдаче лицензии может быть решен должностным лицом на основе единоначалия. Коллегиальное рассмотрение требуется, например, при выдаче лицензий на осуществление отдельных видов деятельности на морском транспорте. Они выдаются морской администрацией порта или службой капитана морского торгового порта.

В контрольном производстве проведения проверочных мероприятий подведомственно как лицензирующему органу, так и иным отраслевым органам. Причем контроль они могут осуществлять независимо друг от друга или совместно, в определенной временной последовательности, или по мере необходимости.

Правила подведомственности в контрольном производстве не столь жесткие, как в производстве по выдаче лицензии. Проверки могут проводиться несколькими подразделениями или органами одного либо разных ведомств.

47. Административно-правовые основы исполнения государственных функций по контролю и надзору.

Функции, лежащие в основе построения системы органов исполнительной власти, это функции по выработке государственной политики в той или иной сфере государственного управления, функции правового регулирования, функции контроля и надзора, лицензирования, регистрации, функции по оказанию государственных услуг.

Все указанные виды функций предусмотрены Концепцией административной реформы. Данные виды функций имеют различное правовое регулирование и отличаются по степени детальности их правовой регламентации. Наибольшее юридическое значение имеют функции государственного контроля и надзора, поскольку они связаны с вмешательством в права граждан и юридических лиц. Поэтому в данной лекции они будут предметом специального рассмотрения.

Функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию – функции стратегического характера (определение основных направлений развития подведомственной отрасли или сферы деятельности, разработка концепций, деклараций, проектов, ведомственных программ и т.п. документов) осуществляется федеральными министерствами, а также министерствами, департаментами и иными органами субъектов РФ.

К функциям федеральных министерств отнесен также нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции государственного контроля и надзора. Контроль как функция в самом общем виде представляет собой проверку соответствия фактического состояния дел на подконтрольном объекте заданному.

По времени осуществления выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего — в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего — в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

По субъектам, осуществляющим контроль, и соответственно, по его охвату или объему контроль органов исполнительной власти можно разделить на виды:

а) общий (осуществляется органами общей компетенции –Правительством РФ и т.д.);

б) специальный (надведомственный);

в) внутриведомственный (он похож на общий, но осуществляется не органами общей компетенции, а любыми органами за подведомственными им объектами).

Общий контроль предполагает обследование целого (всего) комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст.ст. 4, 19, 44 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение законов, Указов Президента и международных договоров, осуществляет систематический контроль за федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительств может отменить или приостановить действие актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия этих актов в случае их противоречия Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Ведомственный (внутриведомственный) контроль – контроль вышестоящих федеральных органов за подведомственными объектами, входящими в его систему. Это элемент управленческой деятельности (функция органа и метод) любого органа исполнительной власти. Так, федеральное министерствоосуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. (Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет контроль за Федеральной миграционной службой).

Специальный (надведомственный) контроль осуществляется, в основном, органами специальной компетенции – федеральными службами и подведомственными им территориальными органами (чаще всего, инспекциями), а также уполномоченными службами субъектов РФ. В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность, но существуют юридическая подвластность (отношения «власти-подчинения»). В литературе указанный специальный (надведомственный) контроль также называется административным надзором. В данном случае контроль является функцией государственного управления, реализуемой органами специальной компетенции.

Административный надзор состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (например, правила дорожного движения, норм санитарии и т.д.).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. контроль и надзор осуществляют федеральные службы. Например, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

— осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

— выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам (предварительный контроль);

— регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (внешнее выражение контрольно-надзорной деятельности).

Полномочия по осуществлению контроля и надзора:

— проведение проверок с целью выявления нарушений законодательства, составление актов;

— вынесение предписаний об устранении нарушений действующего законодательства;

— составление протоколов об административных правонарушениях;

— привлечение к административной ответственности;

— применение иных мер административного принуждения.

Концепция административной реформы о проблемах и задачах контроля и надзора:

— недостатки в системе контроля и надзора состоят в том, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса;

— система требований избыточна, не прозрачна и противоречива — контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).

Задачи совершенствования:

— оптимизация контрольных и надзорных функций;

— обеспечение создания единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций;

— упрощение разрешительных процедур;

— сокращение лицензируемых видов деятельности;

— передача части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям (коллегии адвокатов, нотариальные конторы, иные объединения по профессиональному принципу);

— разграничение функции по контролю и надзору и унификация терминологии законодательных и других нормативных актов (надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке);

— организационные меры (выделение из действующих надзорных органов лабораторий, исследовательских и испытательных центров, сокращение численности государственных служащих);

— закрепление в нормативных правовых актах коллегиальных принципов управления надзорными органами, эффективных механизмов досудебного обжалования их действий и решений.

Функции по предоставлению публичных услуг и управлению государственным имуществом – это функции позитивного управления, осуществляемые федеральными агентствами и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. В отличие от функции контроля и надзора они влекут благоприятные последствия для объектов, которым адресованы (регистрация прав, констатация факта или статуса, назначение пенсий или стипендий, предоставление прав, льгот, компенсаций, субсидий и т.п.).

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Административный надзор — это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, выявления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Контроль и надзор:

различие между внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании.

Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности.

Административный надзор связан с проверкой только законности действий — конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Контроль и админ. надзор различаются по объему полномочий.

Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную деят. объекта. Органы адм. надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к адм. отв.

Адм. надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверок. Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.
Адм. надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.

Адм. надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (таможенный комитет), гос. инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств(санитарно-эпидемиологический надзор) и др.

Органы контроля такого разнообразия не имеют. К ним относятся государственные комитеты (по охране окружающей среды, по печати) и некоторые министерства и службы (Министерство торговли, общего и ср. образования, Фед. Миграционная служба, служба безопасности).

Адм. надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах.

Админ. надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Контроль представляет процесс последовательных этапов: предварительный, текущий, заключительный.

Адм. надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. для адм. н. основным методом является наблюдение. Проверка за заявлениями и жалобами. К. проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы.
Адм. надзор связан с применением адм. принуждения (карантин), меры адм. пресечения( запрещение эксплуатации авт., меры адм.-процессуального обеспечения (изъятия вещей, товаров, документов). Органы контроля объемом адм. принудительных полномочий не обладают.