Коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.

В период до 1708 г. в системе местного управления происходили незначительные изменения — в 1702-1705г.г. местные дворяне были привлечены к воеводскому управлению.

Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное деление, по которому необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города». Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 г.г. — еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской — Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть.

Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант — военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер — губернские и др. сборы, ландрихтер — губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор — сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе — обер-комендант), провинции — на уезды (во главе — комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант — губернатору, последний Сенату.

В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась.

Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия — эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин — президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

Губернии делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние — воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.

Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.

Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

Постепенно количество губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В результате к моменту проведения новой губернской реформы Екатериной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, и, следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.

Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных — ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 г.г. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).

Целью реформы являлось улучшение условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

первая гильдия — банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера;

вторая гильдия — ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами.

Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Вместе с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался и назначение проводились царскими или сенатскими указами. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль за правосудием.

§ 3. Реформа местного управления

Реформа центральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-вое-водекой системой государственной власти. Создана была система органов управления, каждое звено которой отличалось от других строго определенными функциями на всей территории страны. Новые органы управления имели коллегиальный характер. При этом все члены коллегии — от президента до асессора — были наемными чиновниками, получавшими государственное жалованье. Такое положение в свою очередь подразумевало профессионализм каждого чиновника. Это коренным образом отличало новую систему управления абсолютной монархии от старой феодальной системы. Отныне попытки использовать власть, должность, чин в корыстных целях были уже правонарушением.

Однако строительство новой бюрократической машины государственного управления шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро выявила свою неэффективность. Трехуровневое управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены (к этому времени их было уже одиннадцать), но основной административной единицей становится провинция. Из 50 провинций наиболее важные, «знатные» возглавлялись генерал-губернатором, губернатором, вице-губернатором или обер-комендантом. Во главе остальных стояли воеводы. Провинции, созданные реформой 1719 г., стали предшественницами екатерининских губерний. Губернаторы всех 11 губерний имели реальную власть лишь в губернском городе и одноименной провинции. Круг полномочий воеводы был теперь очень широк: «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». Это финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие направления деятельности. Число и структура провинциальных контор при воеводе не только сохранились, но и умножились.

Провинция делилась на дистрикты. Во главе их теперь стояли земские комиссары. Они собирали налоги, передавая их в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых в свою очередь были в подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т. е. общинные структуры поддержания порядка.

Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистраты. Но с 1721 г. магистраты подчинялись только Главному магистрату и городское население было исключено из ведения воевод. В период проведения первой ревизии система гражданской власти была существенно деформирована. В провинциях были созданы переписные канцелярии, а в дистриктах — полковые дворы с штаб— и обер-офицерами и воинскими командами. Переписные канцелярии главенствовали над гражданской администрацией. Помимо прямой обязанности контролировать сбор подушной подати, полковые дворы, подменяя гражданскую власть, выполняли полицейские и даже судебные обязанности. Правда, у воеводы была еще судебная власть.

Важнейшим звеном административных реформ было создание системы судебных органов. Наверху этой системы были Сенат и Юстиц-коллегия. В провинциях — хофгерихты или надворные апелляционные суды в крупных городах России и так называемые провинциальные коллегиальные нижние суды, которые тоже функционировали в крупных городах. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад. Во всех остальных случаях действовал городовой (или земский) судья. Это был так называемый единоличный (тоже нижний) суд.

Таким образом, реформаторы стремились создать суд, независимый от исполнительной власти. Но на практике из этого ничего не вышло. Очень скоро воевода обрел право контроля за судебными инстанциями провинции и мог задержать приговор в случае несогласия с ним. В 1722 г. нижние суды были уничтожены. В тех же провинциях, где не было надворных судов, были введены новые провинциальные суды, возглавляемые уже воеводой. В глубинке действовали теперь назначаемые воеводой судебные комиссары.

В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бурмистров и товарищей воевод). Однако в итоге лишь в городовых магистратах уцелели принципы выборности бурмистров и ратманов. Таким образом, главной тенденцией являлось усиление жесткой структуры власти, возглавляемой «самовластным монархом, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». А из всех функций системы нового государственного управления наиболее широко представлены фискальная, оборонительная и карательно-охранительная.

Поделитесь на страничке

Следующая глава >

Городская реформа Петра I Великого — комплекс административных и сословных нововведений 1699-1720 годов, предпринятых для укрепления вертикали власти, повышения налоговых сборов и классификации городского населения. Является частью реформ местного самоуправления Петра I.

Преобразования проводились в два этапа:

Городская реформа Петра I

первый этап (1699) начался с выпуском указа «Об учреждении Бурмистерской Палаты», (в этом же году переименована в «Ратушу») в подчинение которой переходили земские избы, а главной функцией становился сбор налогов (вместо воевод) и контроль за земскими избами всех городов;
второй этап (1720) ознаменовался созданием Главного Магистрата и изданием регламента к нему. Вводилось разделение городов на разряды (по числу дворов), а жителей — на регулярных (участвующие в жизни города — купцы, ремесленники, духовенство) и подлых (чернорабочие и прочие) посадских людей. Магистрат, по административному уровню, соответствовал коллегиям и был подчинён Сенату. С 1724 магистраты появились в крупных городах.

Причины и предпосылки

Для строительства флота и оснащения армии необходимо было увеличить количество и эффективность собираемых налогов.

Утверждение абсолютизма предполагало усиление вертикали власти опирающейся на местное самоуправлене

Во время великого посольства Петр I увидел европейскую организацию административных органов и взял её за основу

Цели и задачи

Модернизация административного аппарата с учетом европейского опыта и уже имеющихся выборных должностей

Укрепление вертикали власти, классификация населения городов для повышения эффективности налогообложения

Усиление полицейского надзора — поиск беглых крестьян и солдат, отправка не пристроенных к работе на фабрики.

Кратко о сути и содержании городской реформы Петра I Великого

I Этап

30 января 1699 года Петр I издал указ об «Об учреждении Бурмистерской Палаты», которая должна была стать новым финансовым выборным органом на уровне города. 17 ноября того же года она была переименована в Ратушу. Земские старосты, кабацкие и таможенные головы были переименованы по голландскому примеру в земских бурмистров и кабацких и таможенных бурмистров. В подчинении Ратуши находились земские избы остальных городов.

Функции Ратуши и земских изб:

• Сбор различных налогов, обеспечение постоя армии
• Суд на уровне города, кроме политических дел
• Надзор за исполнением приказов, донесения о беглых крестьянах

Изначально, создание и организация выборов в земские избы предполагалась на добровольной основе с условием выплаты городом всех налогов в двойном размере. Большая часть посадов (городов) не оценила нововведений:

• — 11 городов провели выборы и согласились на двойные налоги;
• — 26 городов провели выборы, но о налогах умолчали;
• — 10 провели выборы, но от двойных платежей отказались;
• — 3 города от двойного платежа отказались, выборы не провели;
• — 15 городов заявили об отказе от выборов;
• — 4 города заявляли только об отказе от двойных налогов и не сообщили о проведении выборов.

В результате, условие о повышении сборов в два раза было отменено, а выборы становились обязательными для всех городов.

Постепенно, ратуша теряла своё влияние — к 1705 году из её ведения были изъяты города приписанные к корабельным верфям, а часть собираемых налогов переходила в специализированные административные органы.

Начало губернской реформы в 1708 году положило конец значению ратуши, как центрального городского органа управления. Губернаторы стали заведовать всеми налоговыми сборами и организацией военных поставок, заменив собой ратушу.

Как и прочие административные преобразования Петра I в период активных боевых действий на Северной войне со Швецией, реформы городского самоуправления носили хаотический характер и были направлены прежде всего на увеличение налоговых поступлений — армия и флот требовали огромного количества финансов и ресурсов.

II Этап

Городское самоуправление Окончание Северной войны позволило Петру I уделить внимание дальнейшим реформам местного самоуправления — 13 февраля 1720 года он издает указ о создании Главного магистрата, а 16 января 1721 года был издан регламент Главного магистрата, который определял функции и состав нового органа городского управления.

Первостепенными задачами главного магистрата назывались следующие:

• создание магистратов в других городах;
• снабжение их уставами;
• соблюдение правосудия;
• создание полиции;
• увеличение числа фабрик и заводов.

Города разделялись на разряды:

Граждане городов (посадские люди) были разделены на две принципиальных группы:
Не податные — т.е. не платящие налогов. Сюда относились иностранные гости, духовенство и дворяне. Податные которые, в свою очередь, делились на регулярных (участвующих в самоуправлении и жизни города) и подлых (чернорабочие, наемные и прочие).
Регулярные горожане были разделены на две гильдии
1 гильдия — банкиры, богатые купцы, владельцы мастерских, знаменитые ученые, художники и музыканты. 2 гильдия — мелкие торговцы, ремесленники и прочие небогатые, но специализированные по труду граждане.

Главный магистрат являлся верховным судебным учреждением для всех купеческих и ремесленных людей во всех гражданских и уголовных делах, кроме политических. Полицейские обязанности магистратов были изложены в особой инструкции, изданной в 1724 году. Магистратам предписывалось обзавестись пожарными инструментами; следить, чтобы граждане не держали в своих домах и не нанимали для работ пришлых людей, если при них нет отпускных писем; следить за беглыми солдатами, «тунеядцами».

Магистрат являлся начальством горожан, а не представителем их интересов. Действительным органом самоуправления являлись старинные мирские сходы. Для рассмотрения местных дел созывались слободские и сотенные сходы. Слободские старосты при вступлении в должность получали от местного магистрата особые инструкции, по которым слободские старосты должны были:

• вести списки слобожан плательщиков налогов;
• собирать сами подати и сборы;
• следить за недоимками;
• созывать слободские сходы;
• надзирать за воспитанием и обучением малолетних слободских сирот;
• надзирать за описью слободских оброчных статей;
• представлять, куда надлежит, о слободских нуждах и обо всём, «что будет усмотрено нового к лучшему устроению».

Итоги и результаты городской реформы

• Созданы новые выборные органы городского управления — магистраты.
• Усилена вертикаль власти и полицейский надзор.
• Города разделены на разряды, а горожане — на категории и гильдии.
• Увеличены налоговые поступления.

ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1555-1556 годов — од­на из ре­форм ме­ст­но­го управ­ле­ния в Pycском государствеве, в со­от­вет­ствии с ко­то­рой в по­са­дах и чер­но­сош­ных во­ло­стях вво­ди­лось со­слов­но-вы­бор­ное са­мо­управ­ле­ние, соз­да­ва­лись ин­сти­ту­ты зем­ско­го уп­рав­ле­ния.

Од­ной из при­чин Земской реформы ста­ла не­эф­фек­тив­ность си­сте­мы мест­но­го уп­рав­ле­ния во гла­ве с на­мест­ни­ка­ми и во­ло­сте­ля­ми из чи­сла чи­нов Го­су­да­ре­ва дво­ра, по­лу­чав­ши­ми оп­ре­де­лён­ную тер­ри­то­рию с на­се­ле­ни­ем в кор­мле­ние (т. е. прак­ти­чес­ки в собственное рас­по­ря­же­ние, без эко­но­мического конт­ро­ля со сто­ро­ны вер­хов­ной вла­сти, при ус­ло­вии вып­ла­ты в каз­ну ус­та­нов­лен­ных сумм), что спо­соб­ство­ва­ло мас­со­вым злоу­пот­реб­ле­ни­ям. Дру­гой при­чи­ной был чис­лен­ный рост Го­су­да­ре­ва дво­ра, что сде­ла­ло не­воз­мож­ным ма­те­ри­аль­ное обес­пе­че­ние всех его чи­нов корм­ле­ния­ми. В то же вре­мя са­мо на­се­ле­ние не­ко­то­рых круп­ных по­са­дов и чер­но­сош­ных во­ло­стей бы­ло го­то­во «вы­ку­пить» пра­во на сбор на­ло­гов и их пе­ре­чис­ле­ние в каз­ну че­рез сво­их вы­бор­ных лиц, без уча­стия пос­ред­ни­ка-корм­лён­щи­ка. Это долж­но бы­ло спо­соб­ство­вать уве­ли­че­нию ка­зён­ных до­хо­дов.

Земской реформе пред­шест­во­вал ряд ме­ро­прия­тий, свя­зан­ных с по­пыт­ка­ми соз­да­ния зем­ских ор­га­нов. Им­пульс для их по­яв­ле­ния был дан т. н. Со­бо­ром при­ми­ре­ния (февраль 1549 года). Основными за­да­чами зем­ских пред­ста­ви­те­лей бы­ли недопущение не­пра­вед­но­го су­да и уча­стие в мест­ном уп­рав­ле­нии для ук­реп­ле­ния ав­то­ри­те­та пра­ви­тель­ственных ор­га­нов и уси­ле­ния их влия­ния на ши­ро­кие слои на­се­ле­ния. Су­деб­ник 1550 года ус­та­но­вил обя­зательное уча­стие вы­бор­ных от на­се­ле­ния в на­мест­ни­чь­ем су­де (пред­ста­ви­тель­ст­во по­сад­ско­го и сво­бод­но­го кресть­ян­ско­го на­се­ле­ния из­вест­но с середины XV века, оно бы­ло за­фик­си­ро­ва­но Су­деб­ни­ком 1497 года, но не яв­ля­лось по­сто­ян­ным). По­сле это­го на­ча­лась вы­да­ча пер­вых ус­тав­ных гра­мот во­лост­ным об­щи­нам (наи­бо­лее ран­ней из сох­ра­нив­ших­ся счи­та­ет­ся гра­мо­та 1551 года Плёс­ской волости Вла­ди­мир­ско­го уезда), в ко­то­рых фик­си­ро­ва­лись их пра­ва и обя­зан­но­сти: из­бран­ные «ми­ром» зем­ские ста­ро­сты, це­ло­валь­ни­ки и «из­люб­лен­ные» го­ло­вы долж­ны бы­ли со­би­рать и до­став­лять государственные на­ло­ги и сбо­ры — «корм­лё­ный окуп». Сто­гла­вый со­бор (1551 год) бла­го­сло­вил уча­стие зем­ских ста­рост в уп­рав­ле­нии как свет­ски­ми, так и цер­ков­ны­ми зем­ля­ми. Од­на­ко про­цесс внед­ре­ния ин­сти­ту­тов зем­ско­го уп­рав­ле­ния при­ос­та­но­вил­ся в свя­зи с тем, что пос­ле за­вое­ва­ния Ка­зан­ско­го хан­ст­ва (1552 год) поя­ви­лась воз­мож­ность обес­пе­чить многих слу­жи­лых лю­дей (от бо­яр до вер­хуш­ки про­вин­ци­аль­но­го дво­рян­ст­ва) корм­ле­ния­ми или де­неж­ны­ми сум­ма­ми из «корм­лё­ных» до­хо­дов.

В хо­де про­ве­де­ния Земской реформы в 1555-1556 годах бы­ли от­ме­не­ны корм­ле­ния, ор­га­ни­зо­ва­на мас­со­вая рас­сыл­ка по го­ро­дам и во­ло­стям уч­ре­ди­тель­ных гра­мот о про­из­вод­ст­ве вы­бо­ров но­вых зем­ских вла­стей, вы­ра­бо­тан фор­му­ляр вы­да­вае­мых ус­тав­ных гра­мот и уни­фи­ци­ро­ва­но их со­дер­жа­ние, сфор­ми­ро­ва­ны зем­ские ор­га­ны на ме­стах. В за­ви­си­мо­сти от ре­гио­на со­ци­аль­ный со­став зем­ских ор­га­нов ме­нял­ся. В уез­дах с силь­ны­ми и бо­га­ты­ми по­са­да­ми, например на Русском Се­ве­ре, зем­ские пред­ста­ви­те­ли из­би­ра­лись из куп­цов, про­мыш­лен­ни­ков, кресть­ян; здесь они сое­ди­ня­ли в се­бе и функ­ции губ­ных вла­стей. В бо­лее южных райо­нах с раз­ви­тым слу­жи­лым зем­ле­вла­де­ни­ем зем­ски­ми пред­ста­ви­те­ля­ми из­би­ра­лись чле­ны мест­ных дво­рян­ских кор­по­ра­ций.

Земская реформа по­вы­си­ла государственные до­хо­ды, уси­ли­ла роль дво­рян­ских го­ро­до­вых кор­по­ра­ций и по­са­дов, под­чи­нив их фор­ми­ро­вав­шим­ся в то же вре­мя при­ка­зам и умень­шив влия­ние ре­гио­наль­ной вла­сти.

По мне­нию Н. Е. Но­со­ва, Земскую реформу сле­ду­ет да­ти­ро­вать нес­коль­ко ина­че: он оп­ре­де­лял 1550-1553 годы как 1-й этап, а 1555-1556 годы как 2-й этап ре­фор­мы.