Система органов исполнительной власти субъектов РФ

Органы исполнительной власти субъектов РФ — это государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность на территории (и только) отдельного субъекта Российской Федерации и формируемые для конкретного субъекта РФ.
Общая иерархия в системе органов исполнительной власти субъектов РФ.

1) Высшее должностное лицо субъекта – общая компетенция

2) Высший исполнительный орган власти – общая компетенция

3) Центральные органы исполнительной власти субъекта специальной компетенции

4) Территориальные органы – только специальная компетенция

Законодательство, регулирующее систему органов исполнительной власти субъектов РФ:

1. Конституция заложила основу совместного регулирования этих отношений. Механизм разграничения полномочий – регулирование общих полномочий на уровне ФЗ, детальное регулирование – на уровне субъектов.

Роль общих принципов выполняет ФЗ № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ».

=> особенности федеративного устройства РФ. Общие принципы очень конкретные. Субъектам остается только устанавливать свое наименование (и то не всякое), и при этом КС ни разу не поддержал попытки субъектов сказать, что федерация вмешивается в регулирование вопросов субъектов.

2. Конституция или устав субъектов – обязательны.

3. Закон субъекта о системе исполнительной власти – определяет, возможно ли создание коллегиальных центральных исп.органов или нет. Субъект может установить коллегиальный или единоначальный орган, но на практике в основном единоначальный.

4. закон субъекта о высшем исполнительном органе. Пример: «о правительстве свердловской области»

5. Закон субъекта о высшем должностном лице субъекта

6. Высшее должностное лицо утверждает структуру органов исполнительной власти субъектов.

— понимание системы и структуры на уровне субъектов аналогично федеральному. Система в данном контексте = виды органов исполнительной власти, структура = конкретный перечень органов.

— в отличие от федерального уровня система ОИВ должна быть установлена на законодательном уровне.

По обязательности исполнительные органы субъектов РФ можно разделить:

1. Высшее должностное лицо – необязательно

2. Высший исполнительный орган субъекта РФ – обязательно

3. Территориальные органы высшего исполнительного органа субъекта – необязательно

4. Центральные органы исполнительной власти специальной компетенции – обязательные и могут создавать по своему усмотрению.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (общая характеристика)

Для регулирования статуса ВДЛ необходимо принятие закона субъекта РФ, если соотв.должность в субъекте предусмотрена. Должности ВДЛ в субъекте может не быть. Если ВДЛ нет, то его полномочия осуществляет руководитель высшего исп.органа (ВИО). Если данная должность уставом предусмотрена, то ограничиваться только уставным регулированием нецелесообразно. Более детальное регулирование д.иметь место: это м.б. з-н субъекта о ВДЛ, определенный блок норм в з-не, посвященному ВИО, или в з-не о системе исполнительной власти в субъекте федерации.

Данные акты должны определить компетенцию ВДЛ, детализировав её по отношении к уставу/конституции суб-та, обеспечить в/связь с черт знает чем, установить правила публичной деятельности ВДЛ. Проблема – ВДЛ не является гос.служащим – общее регулирование на него не распространяется. Какие гарантии, компенсации, режим труда и отдыха и т.д. Необходимо определить правовое положение и принципы организации деятельности аппарата ВДЛ.

ВДЛ суб-та – ОИВ. Наличие у ВДЛ представительских полномочий или полномочий в отношении иных ветвей власти (формирование избирательной комиссии и т.д.) не меняет его статуса как ОИВ.

4 базовых схемы взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа субъекта РФ.

1. Схема, при которой ВДЛ на основе единоначалия руководит ВИО, который не является коллегиальным. Как правило, наименование ВДЛ – глава администрации или губернатор. ВИО именуется администрация. Иногда в качестве администрации понимается совокупность центральных ОИВ субъекта РФ. На практике происходит ещё какая-то хрень, когда кто-то куда-то входит, но это незаконно.

— Широкие кадровые полномочия по назначению заместителей ВДЛ, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных исполн.органов субъекта спец.компетенции. Нехарактерно согласование кадровых решений с представительным органом и каким-либо иным должностным лицом в системе ОИВ.

— В рамках этой схемы ВДЛ самостоятельно распределяет полномочия между своими заместителями, иными должностными лицами, самостоятельно контролирует их деятельность, самостоятельно утверждает положения о центральных ОИВ субъекта и основных структурных подразделениях администрации.

— Реализация нормотворческих полномочий ВИО осуществляется, как правило, в форме актов ВДЛ. => в соотв.с ФЗ № 184 ВИО наделен нормотворческими полномочиями и ВДЛ тоже. Формально оба органа наделены, но фактически ВДЛ возглавляет администрацию и мнение администрации его не интересует. => Администрация самостоятельно акты не создает. Если надо – ВДЛ принимает. Или Администрация создает, но ВДЛ подписывает. => жесткая централизованная система, при которое подавляющая часть решений замыкается на ВДЛ, что приводит к существенному ограничению правосубъектности ВИО.

2. Система исполнительной власти, в которой ВДЛ возглавляет коллегиальный ВИО, при этом конституцией или уставом предусмотрена отдельная должность руководителя ВИО, которую замещает иное лицо. «Возглавляет, но не руководит». П: Свердловская область.

Данная схема была предметом суд.оспаривания – протест прокурора Свердловской области и Свердловский областной суд, а затем Верховный суд сказали, что данная схема не противоречит ФЗ № 184.

— ВДЛ в большей степени выполняет функции координатора ветвей власти и при этом освобождается от повседневных обязанностей по руководству ВИО. ВДЛ определяет основные направления политики, а непосредственную реализацию осуществляет ВИО. Сущ-ют аппараты (у обоих), которые обеспечивают их деятельность. С политич.точки зрения это всегда борьба между администрацией губернатора и ВИО.

— Также в рамках этой системы необходима регламентация процедур в/д ВДЛ и ВИО.

3. ВДЛ одновременно занимает должность руководителя коллегиального ВИО.

Основная часть полномочий у ВИО, а ВДЛ организовывает работу ВИО.

4. ВДЛ нет вообще. А его полномочия осуществляются ВИО.

Исполнение обязанностей ВДЛ при его отсутствии:

Не все полномочия ВДЛ могут быть реализованы лицом, его замещающим.

И.О не вправе подписывать те акты, совершать иные юрид.действия, которые согласно зак-ву РФ и субъектов отнесены к исключительной компетенции ВДЛ.

Исполнение обязанностей предназначено для осуществления организационно-представительских и внутриаппаратных функций. Но не может за ВДЛ издать вышеаппаратный акт.

Основная функция — обеспечение непрерывности функционирования системы исполнительной власти.

Высший исполнительный орган

Обязательный элемент системы органов исполнительной власти субъекта РФ. Ключевые признаки: всегда формально орган власти, наделенный нормотворческими полномочиями. При этом, исходя из ст. 20 ФЗ № 184, его структура и порядок формирования ВИО определяются законом субъекта РФ.

В практике вопрос об участии представительного органа в формировании ВИО. ПКС по Алтайскому делу. Может; только в опред. пределах и не может отправлять в отставку.

ВИО характеризуется двумя категориями: состав и структура самого органа. Под составом ВИО понимается совокупность видовых гос.должностей, являющихся по статусу членами ВИО.

Структуру ВИО образует перечень гос.должностей с указанием их иерархической взаимосвязи и функциональной роли в государственном органе.

Центральные органы исполнительной власти субъектов специальной компетенции

Закон субъекта «О системе исп.власти в субъекте РФ». Самый многочисленный вид органов исп.власти (от 15 до 40).

2 группы:

1. органы исп.власти, которые субъект обязан образовать в соотв.с зак-вом РФ

2. органы исп. власти, которые субъект м.образовывать по своему усмотрению.

Хотя субъект формально свободен, фактически фед.законодательство обеспечивает вторжение федерации в установление своей системы органов гос.власти.

Формально субъект сам определяет, нужен ему орган образования или нет. Но в законе есть полномочия, которые субъект обязан исполнять => нужен орган. Т.е. федерация определила.

Единого перечня ЦОИВ нет.

Обязанность создать определенный орган м.б. сформулирована двояко:

1. когда в законодат.акте закреплены полномочия, но сам орган не называется. В таком случае у субъекта есть выбор: создать ли отдельный орган (министерство образования субъекта), или передать соотв.блок полномочий иному органу исп. власти (мин-во по соц вопросам республики имеет полномочия по образованию, соц защите и т.д.). Единственное ограничение – полномочия д.б. переданы ЦЕНТРАЛЬНОМУ органу.

2. Встречается реже. Прямо говорят, что д.б. создан орган в опред.сфере. Федерация понимает, что напрямую указывать субъекту – не соответствует Конституции РФ. (Орган тарифного регулирования – д.б. отдельный орган тарифного регулирования).

Обязанности устанавливаются отраслевым законодательством + 184-ФЗ, в котором указаны делегированные полномочия, кроме которых никакие полномочия не могут быть делегированы + соглашение м/у субъектом и РФ.

Перечень вопросов, по которым д.б. созданы органы или органы, которым передаются полномочия (1 группа):

— образование

— здравоохранение

— культура спорт туризм

— органы управления имуществом субъекта

— по ЧС

— по управлению финансами

— в сфере ветеринарии

— органы ЗАГС

— органы тарифного регулирования

— органы в области жилищного надзора

— по самоходной технике

— социальное обслуживание

— лицензирование

2 группа органов – которые субъект может создавать по своему усмотрению. Как правило, императивного указания, что субъект д.создать органы, нет.

Сюда относятся вопросы эконом.развития – субъект может и не создавать эти органы.

— С/х и агропромышленный комплекс.

— промышленность, строительство, транспорт, энергетика, дорожное хозяйство

— региональное регулирование в/д с муниципалитетами.

— поддержка предпринимательства

Конкретные органы и полномочия федеральным законодательством не определены.

Если субъект не создает эти органы – эти отношения не регулируются.

У органов спецкомпетенции есть ещё и территориальные органы. Не все центральные органы имеют территориальные органы; их имеют меньшинство.

ВЫСШИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ.

В каждом субъекте орган исполнительной власти имеет различное наименование и сложную структуру. В число таких органов входят органы высший исполнительной власти, которые обладают общей компетенцией (к ним относятся администрации и правительства); органы по отраслевому и межотраслевому управлению (к ним относятся министерства и департаменты, комитеты); также к ним отнесены и территориальные органы исполнительной власти, которые создаются на местах.
Обычно высшим должностным лицом (единоличным главой субъекта) является губернатор. Однако в ряде субъектов данный статус фактического главы субъекта могут иметь должностные лица, которые возглавляют правительство или же администрацию субъекта (например, Коми-Пермяцкий автономный округ и Республика Хакасия). В некоторых случаях статус главы субъекта может иметь коллегиальный орган. В пример можно привести Республику Дагестан, где исполнительную власть возглавляет Государственный совет, который состоит из 14 человек, избираемых сроком на 4 года.
Сам институт единоличного главы субъекта Российской Федерации сначала возник на государственном уровне, после учреждения поста Президента РФ, а затем и в республиках, а ещё позже и в других субъектах. Единоличного главу субъекта принято считать главой исполнительной власти субъекта.
«Правовой статус, полномочия глав субъектов, их администраций, порядок их деятельности определяются в конституциях (уставах), законах субъектов» .
Глава субъекта Федерации избирается его населением на основе существующего в стране всеобщего равного, а также прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд.
Полномочия главы субъекта Федерации прекращаются досрочно в случаях:
1. смерти;
2. отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным органом;
3. отставки по собственному желанию;
4. отрешения от должности Президентом РФ;
5. признания судом недееспособным, ограниченно дееспособным;
6. признания судом безвестно отсутствующим, объявления умершим;
7. вступления в законную силу обвинительного судебного приговора в отношении него;
8. выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9. утраты российского гражданства;
10. отзыва избирателями, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации.
Что касается 10 пункта, то в данном случае следует учитывать позицию Конституционного Суда. «Согласно 9 пункту Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что институт отзыва лица, занимающего высшую должность (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно — правового смысла требований, предъявляемых к этому институту. В случае наличия приведённых выше оснований может быть назначено голосование по отзыву руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
«Президент РФ вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить главу (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления» .
В случае прекращения полномочий главы (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта, а также в случае прекращения полномочий должностных лиц, которые в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, временно исполняют его обязанности, либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности. Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта на период до вступления в должность вновь избранного главы (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации. «Глава субъекта Федерации не может быть депутатом любых представительных органов власти, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской либо другой творческой деятельности» .
При вступлении в должность глава субъекта Федерации приносит присягу в присутствии депутатов органа законодательной власти и иногда — судей судебного органа. Глава имеет собственную печать с изображением герба субъекта. В месте его официального пребывания, а также на транспортных средствах, на которых он следует, поднимается флаг субъекта.
Глава (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации:
1. представляет его в отношениях с федеральными органами власти, органами власти других субъектов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать соглашения от имени субъекта;
2. подписывает и обнародует законы либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта;
3. устанавливает перечень исполнительных органов власти субъекта Федерации;
4. формирует высший исполнительный орган власти субъекта;
5. награждает государственными наградами субъекта; является гарантом прав и свобод личности, территориальной целостности субъекта, соблюдения законодательства;
6. отменяет акты органов исполнительной власти (министерств, комитетов, управлений, других ведомств в составе администрации или правительства) в случае их противоречия конституции (уставу) и иным законам субъекта, а также актам самого главы;
7. издает правовые акты в форме указов и распоряжений либо постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на всей территории субъекта. Эти акты не могут противоречить федеральному законодательству, конституции (уставу) и иным законам субъекта;
8. осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта.
Органом, осуществляющим в субъекте Федерации исполнительную и распорядительную власть, является правительство (администрация), иногда называемое «Кабинетом министров» или «Советом министров». В республиках правительство формируется органом законодательной власти и перед ним ответственно. В субъектах, где есть глава субъекта, правительство формируется главой и несет ответственность перед ним и органом законодательной власти субъекта.
«В состав правительства (администрации) входят председатель, его заместители, министры, председатели комитетов, руководители других ведомств, которые назначаются главой субъекта по представлению руководителя правительства» . К примеру, в составе Правительства Республики Тыва находятся председатели Национального банка, Пенсионного и начальник Налоговой инспекции.
Являясь органом исполнительной власти, который несёт основное бремя ответственности за осуществление государственных программ и планов по экономическому и социальному развитию субъекта, правительство (администрация) имеет в своем распоряжении значительные полномочия:
1. возможность осуществлять комплексное экономическое и социальное развитие субъекта;
2. реализует меры по защите интересов субъекта, охране всех форм собственности и общественного порядка, прав и свобод граждан; создает условия для свободного предпринимательства; ведёт разработку бюджета субъекта, а также обеспечивает его реализацию; осуществляет внешнеэкономическую деятельность;
3. обладает правом по принятию мер для рационального использования, охраны и воспроизводству природных ресурсов;
4. осуществляет руководство подчиненными ему органами управления и организациями;
5. иные полномочия, так как перечень является открытым.
Помимо всего правительство (администрация) может реализовывать свою компетенцию принятием постановлений или распоряжений, которые являются обязательными на всей территории субъекта. Акты нормативно – правового характера, принимаемые правительством (администрацией) действуют на основе и для исполнения конституции (устава) субъекта, его законов, указов и распоряжений (постановлений и распоряжений) главы субъекта, а также федерального законодательства.
Правительство (администрация) субъекта слагает свои полномочия перед вновь избранным главой субъекта или органом законодательной власти. Досрочно его полномочия могут быть прекращены главой субъекта в случае принятия решения об отставке правительства, а также при выражении органом законодательной власти недоверия правительству. Кроме того, правительство само может подать в отставку.
В соответствии с Конституцией РФ органы исполнительной власти субъектов Федерации и федеральные органы исполнительной власти в пределах ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти страны.

ВЫСШИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, призванный обеспечивать исполнение законодательства на территории данного субъекта. Наименование В.и.о.г.в.с. РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. В.и.о.г.в.с. РФ является Правительство РФ.

К функциям В.и.о.г.в.с. РФ относятся разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ; участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Реализуя эти функции, В.и.о.г.в.с. РФ в пределах своих полномочий: а) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ; е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться по этому вопросу в суд; ж) заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий; з) осуществляет иные полномочия.

(В.Ч.)

Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

О. Ю. Еремина

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ1. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы — единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

Можно ли сделать вывод, что системность является основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы систем должны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство?

Еремина Ольга Юрьевна — аспирантка ИЗиСП.

1 См.: Статья 77 Конституции РФ // РГ.

1993. 25 дек.

Отвечая на заданный вопрос, следует указать на то, что системная характеристика последовательности элементов исполнительной власти чрезвычайно важна для достижения целей деятельности этой ветви власти. Исходя из Конституции и федеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительной власти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.

Однако правовая регламентация элементов, входящих в системы органов исполнительной власти (единой и региональной в Российской Федерации), явно недостаточна.

Анализ регионального законода-■ тельства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ2, но, как правило, еди-

2 В положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, как правило, устанавливается, что орган входит в систему органов исполнительной власти, но понятия самой системы и перечня элементов, входящих в нее, нет.

ного акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации3, нет.

Для того, чтобы четко представлять, из каких элементов может состоять система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рассмотрим вопрос о том, какие из органов власти могут входить в систему органов исполнительной власти субъекта РФ и какой административно-правовой статус они могут иметь. Общеизвестно, что административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти и должен определять: во-первых, к какой ветви власти относится этот орган; во-втор-ых, к какому уровню этой ветви он относится; в-тре-тъих, какова может быть его организационно-правовая форма. Исходя из этого можно предполагать его объем прав и обязанностей, характер компетенции и т. д.

Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации4 субъекта РФ. На наш взгляд, к субъекту систе-

3 См.: Закон Республики Карелия от 27 июня 2002 г. № 594-ЗРК (ред. от 25 января 2005 г.) «О системе органов исполнительной власти Республики Карелия».

4 В Орловской области Коллегия Администрации является высшим органом исполнительной власти Орловской области.

мы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации — президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ, как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть.

При определении административно-правового статуса высшего исполнительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ проблем не возникает. Во всех субъектах РФ статус этих элементов системы органов исполнительной власти, как правило, закреплен должным образом.

Также на основании названного федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т. д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области — Министерство международных и внешнеэкономических связей5 , в Еврейской автономной об- ■ ласти — Финансовое управление6. Комиссии и инспекции — это контрольно-надзорные органы исполнительной власти субъектов РФ. Скажем, в Тульской области — Инспекция по государственному

5 См.: Постановление Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 г. № 1046-П.

6 См.: Постановление Правительства Ев-

рейской автономной области от 28 ноября

2000 г. № 126.

надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники7, в Пензенской области — Комитет по лицензированию и т. д.

Как правило, в субъектах Российской Федерации управления и отделы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти. Например, в Республике Мордовия — Республиканская служба записи актов гражданского состояния8, в Калининградской области — Управление сельского хозяйства и продовольствия9 и т. д.

Как показал анализ законодательства субъектов РФ, проблем с отнесением данных органов исполнительной власти к системе исполнительной власти субъекта не возникает, и в положениях об органах власти указывается, что они входят в систему органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ.

Однако о других органах власти субъекта РФ, которые входят в региональную систему органов исполнительной власти, в положениях об этих органах власти не указывается. На наш взгляд, к числу субъектов системы органов исполнительной власти субъекта РФ можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми особенностями их статуса. Особенность их положения также заключается и в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но их главной задачей является оказание помощи в выполнении возложенных на орга-

7 См.: Постановление Администрации Тульской области от 7 мая 2003 г. № 255.

8 См.: Постановление Правительства Республики Мордовия от 12 сентября 2003 г. № 430.

9 См.: Постановление Администрации Калининградской области от 15 марта 2001 г. № 61.

ны исполнительной власти субъекта РФ задач и функций. В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ, высшего должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта РФ, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной власти. К таким органам власти можно отнести аппарат правительства (администрации) субъекта РФ, администрацию президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т. д., поскольку именно эти органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных лиц и органов власти. Например, в Липецкой области организационное обеспечение Администрации осуществляет аппарат Администрации10 , в Тюменской области организационное обеспечение Губернатора осуществляет аппарат Губернатора11 и т. д.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Вместе с тем административно-правовой статус вспомогательных элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не определен вообще. Так, в Положении об Аппарате Губернатора Омской области12 не указано, § какой административно-правовой ^ статус он имеет, не установлен ~ правовой статус и аппарата Адми- * нистрации Новгородской области13. «

10 См.: Закон Липецкой области от 16 июля ° 2002 г. № 9-0З (ред. от 30 декабря 2004 г.) «О | схеме управления Липецкой областью и струк- й туре Администрации Липецкой области». ^

11 См.: Постановление Губернатора Тюмен- я ской области от 4 июня 2003 г. № 192 «Об ^ аппарате Губернатора области».

12 См.: Указ Губернатора Омской области от 30 марта 2004 г. № 75 (в ред. от 9 февраля 2005 г.) «Об Аппарате Губернатора Омской области».

13 См.: Указ Губернатора Новгородской

области от 29 декабря 2004 г. № 177 «О пра-

вовом управлении аппарата администрации области».

Аналогичная ситуация складывается практически во всех субъектах Российской Федерации.

К числу субъектов, обеспечивающих деятельность высшего органа исполнительной власти, высшего должностного лица и иных органов исполнительной власти субъекта РФ, должны быть отнесены органы власти или государственные организации (учреждения), осуществляющие правовое, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение. Например, правовое обеспечение деятельности этих органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляют либо специально созданные органы власти, либо структурные подразделения отраслевых органов исполнительной власти субъекта РФ.

Так, в Ярославской области функцию правового обеспечения губернатора выполняет специально созданный орган власти — Государственно-правовое управление при Губернаторе14, а в Департаменте градостроительства и архитектуры Ярославской области этим занимается функциональный отдел по правовому обеспечению15 и т. д.

Информационным обеспечением органов исполнительной власти могут заниматься межведомственные комиссии (организационные комитеты) и совещательные органы субъекта РФ, которые образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Так, в Калужской области при Губернаторе действуют такие органы, как

14 См.: Постановление Губернатора Ярославской области от 29 марта 1996 г. № 135 «О государственном управлении при Губернаторе Ярославской области».

15 См.: Постановление администрации Ярославской области от 3 июня 2002 г. № 86 (ред. от 18 октября 2004 г.) «О создании Департамента градостроительства и архитектуры Ярославской области».

пресс-служба Губернатора Калужской области16 и совещательный орган при Губернаторе Калужской области — Совет молодых ученых17.

Материальным и финансовым обеспечением органов исполнительной власти субъекта РФ могут заниматься и структурное подразделение органа исполнительной власти (бухгалтерия, хозяйственный блок), и самостоятельные органы власти. Скажем, в некоторых субъектах РФ организационным, правовым, информационным, материально-техническим и финансовым обеспечением занимается один орган власти — Аппарат администрации субъекта

Рф18 .

Элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ может являться и орган местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ.

Отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации могут быть наделены государственные учреждения и организации. В таком случае они также будут являться элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ.

Для осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта могут быть созданы территориальные (местные) органы исполнительной власти субъекта РФ, которые будут являться субъектами системы органов исполнительной власти субъектов Федерации.

16 См.: Распоряжение Руководителя администрации Губернатора Калужской области от 17 ноября 2004 г. № 1039-ра «О пресс-службе Губернатора Калужской области».

17 См.: Постановление Губернатора Калужской области от 29 июля 2004 г. № 466 «О создании Совета молодых ученых при Губернаторе области».

18 См.: Закон Ульяновской области от 29 января 2004 г. № 007-З0 (ред. от 20 августа

2004 г.) «О структуре органов исполнительной государственной власти Ульяновской области».

На наш взгляд, было бы целесообразным принятие субъектом РФ нормативно-правового акта, который установил бы все элементы системы органов власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, и определил их административно-правовой статус. Это обеспечило бы надлежащее государственное управление в регионе.

Интересным с точки зрения науки является и вопрос о взаимодействии элементов системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Имеются в виду их внутрисистемные отношения. Думаем, что основания для возникновения таких взаимоотношений можно классифицировать по следующим видам:

а) взаимоотношения, в которых один орган исполнительной системы субъекта РФ является координирующим центром.

В таких взаимоотношениях при равном административно-правовом статусе один орган исполнительной власти для выполнения определенной цели обладает большими организационными полномочиями по сравнению с координируемыми элементами, иными органами исполнительной власти субъекта РФ. Например, Комитет Алтайского края по поддержке предпринимательства вправе координировать деятельность органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления в области развития и поддержки предпринимательства, а также других специализированных организаций, осуществляющих поддержку предпринимательства в крае19;

б) взаимоотношения, в которых орган исполнительной власти является координируемым элементом.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В таких отношениях орган исполнительной власти участвует в деятельности нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ,

19 См.: Постановление Администрации Алтайского края от 16 июня 1997 г. № 360.

при этом у него возникает обязанность выполнять поручения координирующего центра. Такое положение органа власти возникает в случаях, когда в положении об органе указывается, что орган исполнительной власти совместно с другими органами исполнительной власти участвует в координации. Например, Управление Костромской области по жилищно-коммунальному хозяйству обязано участвовать в разработке мероприятий по совершенствованию охраны труда в ЖКХ области20;

в) взаимоотношения, в которые орган исполнительной власти субъекта вступает для выполнения своих задач, например, получение информации, заключений, экспертиз. Так, Департамент образования и науки Краснодарского края, используя средства массовой информации, обязан информировать население края по вопросам детст-ва21.

Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т. д.

К сожалению, ни виды, ни формы взаимоотношений органов ис-: полнительной власти, входящих в региональную систему органов исполнительной власти, как правило, не регулируются в нормативно-правовых актах субъектов РФ. По- ■ этому субъекты региональной системы органов исполнительной власти самостоятельно устанавливают виды и формы своих взаимоотноше- .

20 См.: Постановление Губернатора Костромской области от 20 января 2005 г. № 15 «Об управлении жилищно-коммунального хозяйства в Костромской области».

21 См.: Постановление Главы Администрации края от 14 мая 2004 г. № 452 «О департаменте образования и науки Краснодарского края».

ний, что является негативным последствием неурегулированности этих вопросов. Соответственно, даже устоявшиеся, более или менее стабильные системные отношения между органами исполнительной власти, входящими в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, могут разрушиться полностью или частично со сменой руководства органа исполнительной власти субъекта РФ, президента (губернатора), главы администрации. Вполне очевидно, что для того, чтобы не было «сбоев» в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, было бы рациональным урегулировать указанные отношения. Наиболее рациональным выходом, на наш взгляд, может быть принятие административных регламентов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ.

Административными регламентами органов исполнительной власти субъектов РФ можно было бы урегулировать административные процедуры внутренней организации работы по обеспечению основной деятельности органов исполнительной власти субъектов. Именно такой нормативно-правовой акт способен урегулировать системные отношения согласно классической триаде «процедура — производство — процесс» по отраслевому признаку в определенной сфере деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Административным регламентом взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ можно было бы регулировать отношения между элементами реги-

ональной системы органов исполнительной власти в целом.

Отсутствие процессуальных норм, как показывает анализ регионального законодательства, негативно сказывается на взаимодействии органов исполнительной власти при выполнении конкретных управленческих задач. Если в положениях об органах исполнительной власти закреплено право, например, получать информацию, экспертизу, отчет и т. п., то в положении органа исполнительной власти субъекта РФ, как правило, отсутствует закрепленная обязанность предоставлять требуемую информацию.

Поэтому было бы целесообразным права и обязанности (материальные нормы) по взаимодействию элементов системы закреплять в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, а процедуру их взаимодействия, как уже указывалось, — в административном регламенте взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ.

Необходимо признать, что отсутствие административных регламентов органов исполнительной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъ- § екта РФ объясняется, на наш взгляд, ^ отсутствием аналогичных норма- » тивно-правовых актов на федераль- * ном уровне. Тем не менее на реги- £ ональном уровне существует ост- ^ рая необходимость в установлении | процессуальных норм не только» организации и обеспечения дея-й тельности органов исполнитель- ^ ной власти, но и норм о видах и £ формах взаимодействия органов £ власти, входящих в систему исполнительной власти субъектов РФ.