Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, цель которой – формирование правовых норм, их изменение, отмена или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание, единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе. Правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Правообразование включает в себя не только собственно правотворчество, но и весь предшествующий ему процесс формирования права. Соотношение правотворчества правообразования вообще – достаточно объемный вопрос, но так как целью данной работы не является рассмотрение всего процесса формирования права, мы не будем останавливаться на этом слишком подробно, отметив лишь некоторые моменты.

Писаное право обретает юридическую жизнь в результате правотворчества, которое представляет собой завершающую и конститутивную стадию формирования права. Формирование права (правообразование) по своим исходным началам носит объективный, необходимый характер.

Начальная ступень правообразования – это возникновение потребности в юридическом урегулировании каких-либо (экономических, социально-политических, нравственных и т.д.) отношений. Далее эта потребность преломляется в политических отношениях, в господствующем общественном мнении, когда складывается потребность и интересы получают адекватное (или же искаженное, узкоклассовое) выражение.

Непосредственно же правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. Именно деятельность таких органов по формированию права и выступает в виде правотворчества. Следовательно, правотворчество – завершающая процесс формирования права государственная деятельность, в результате которой определенные положения через закон, через иные источники получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права.

Правотворческая деятельность государства должна трактоваться в достаточной степени условно. Государство не творит право. Оно лишь выражает его и способствует реализации юридических норм. Силой, созидающей право, является практика множества общественных индивидов, в которой отбираются правила поведения, обеспечивающие жизнеспособность общества. Правотворчество осуществляется под воздействием всего множества культурных, экономических, политических и др. факторов, и есть все основания утверждать, что в создании права участвует все общество. Именно оно (общество) творит право, а поскольку государство – социальный институт, оно также участвует в этом процессе. Нельзя забывать и то, что государство участвует в правотворчестве отнюдь не всегда, ибо право выражает себя не только через законы и иные нормативные акты государственной власти, но и через иные источники. Итак, правотворчество – форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.

Законотворчество является одним из видов правотворческой деятельности. Законотворчество представляет собой процесс создания закона как особого правового акта, обладающего высшей юридической силой. Правотворчество можно разделить на законотворчество и подзаконное нормотворчество. Последнее представляет собой процесс создания подзаконных нормативных актов (указов, постановлений, инструкций, приказов и т.д.), т.е. всего того, что создается на основе и во исполнение закона. Законотворчество – важнейшая часть правотворческой деятельности государства. Большинство учебных пособий, освещая понятие, принципы и особенно стадии правотворчества, имеют в виду именно законотворческий процесс.

Итак, правообразование является наиболее общим в этом ряду категорий. С юридической точки зрения его наиболее значимой частью является правотворчество, которое, в свою очередь, включает в себя законотворчество.

Как бы то ни было, «государственный момент» является конститутивным на стадии правообразования; именно он определяет принятие соответствующих актов государством. Только будучи принятым государством, нормативные обобщения приобретают свойства писаного права, становятся общеобязательными и поддерживаются государственным принуждением. В дальнейшем мы подробно рассмотрим особенности правотворческого процесса.

Правотворчество – это государственно-властная деятельность компетентных государственных органов, направленная на издание, изменение или отмену норм права.

На основе изложенных выше позиций можно выделить два основных способа правотворчества:

а) санкционирование государственной властью норм, которые сложились, реально существуют в виде фактического обычая, либо в виде нормативных положений, вырабатываемых негосударственными образованиями данной политической системы (например, церковными учреждениями, общественными организациями) или складывающихся в частноправовой сфере (обычаи, деловые обыкновения, договорные принципы и прецеденты и др.);

б) прямая правоустановительная деятельность государственных органов, выраженная в правотворческих решениях и закрепленная в юридических нормативных актах, которым юридическая система придает значение формы писаного права.

Правотворческая деятельность осуществляется в различных видах и формах. В каждой стране есть свои особенности этой деятельности.

Обобщенно, с точки зрения теории можно выделить два основных вида правотворчества:

1. Правотворчество государственных органов – на этот вид приходится подавляющая часть правотворческой деятельности;

2. Непосредственное правотворчество народа – выражается в референдумах, проводимых по проектам нормативных актов; в отличие от первого вида правотворчества, здесь решение принимается на государственным органом, а населением.

В Российской Федерации, согласно Конституции, существуют три основных формы правотворчества:

1. Принятие нормативных актов органами государства;

2. Принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума, как «высшего непосредственного выражения власти народа»;

3. Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателем и работником и пр.).

С точки зрения субъектов правотворческая деятельность в России осуществляется:

· высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления;

· непосредственно народом путем референдума;

· субъектами федерации – республиками, краями и областями, городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления

Теперь рассмотрим подробнее каждый из указанных выше видов правотворчества.

Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладает Государственная дума, представительные органы республик в составе РФ, представительные органы власти иных субъектов РФ (края, области, автономных областей и округов, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга), а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ; аналогичные органы республик в составе РФ; главы администраций административно-территориальных образований.

В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладает администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество).

Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства. Соотношение юридической силы правотворческих решений указанных органов, а также наименование этих решений будет раскрыто в третьем разделе работы.

Референдум как вид правотворчества. Референдум – это форма непосредственного участия народа в правотворчестве, то есть принятие законов путем всенародного голосования. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

В соответствии с Законом «О референдуме в РСФСР» решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения. Они содержат обязательные для исполнения правовые предписания и заключаются между различными субъектами права. Примерами могут послужить Федеративный договор о создании Российской Федерации; коллективные договоры, которые заключаются с одной стороны работодателем, а с другой стороны – работниками в лице одного или нескольких профсоюзов или иных уполномоченных работниками представительных органов. Общественные объединения и государственные структуры заключают и иные соглашения, больше всего это относится к сфере трудовых отношений. Профсоюзы различных уровней и соответствующие им по уровню государственные органы заключают генеральные, отраслевые и специальные соглашения.

Подзаконное нормотворчество — это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию нормативных актов, издаваемых в соответствии с законом, направленных на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующих отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

В России к нему относится подзаконное нормоотворчество Президента, Правительства, органов федеральной исполнительной власти и исполнительных органов субъектов РФ. Подзаконному нормотворчеству не присуща рассмотренная выше многоступенчатость (как в законодательстве). Ее заменяет «круг согласования». Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует соответствующий порядок:

• 1) подготовки и принятия указов Президента РФ (Президент РФ издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов);
• 2) подготовки и принятия постановлений и распоряжений Правительства (Правительство РФ издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер. Решения по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера могут выходить в форме распоряжения Правительства).

В органах исполнительной власти субъектов РФ действуют аналогичные процедуры.

Для министерств и ведомств существует Положение о порядке подготовки ведомственных актов, утвержденном Правительством РФ.

Министерства, государственные комитеты и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты в форме приказов и постановлений. Издаваемые министерствами, государственными комитетами и другими федеральными органами нормативные акты иных наименований (инструкции, положения, методические указания и т. д.) утверждаются приказами и постановлениями.

При подготовке и принятии федеральным органом исполнительной власти нормативного акта важными являются следующие правила:

• · в подзаконном акте указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт;
• · структурные подразделения министерств, государственных комитетов, других органов не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.

Правотворчество, как юридическая категория, имеет в современной России ряд своих особенностей. Среди них:

• 1. практическое значение принимаемых законов и нормативно-правовых актов;
• 2. многоступенчатая структура, обладающая иерархической природой;
• 3. сотрудничество ветвей власти при обсуждении и принятии законов;
• 4. совершенствование механизмов реализации нормативно-правовых актов.

Процесс правотворчества напрямую связан с деятельностью конкретных предприятий и организаций, материальным достатком и общественными свободами граждан России.

Каждый закон, федеральный или региональный, затрагивает интересы тысяч людей. Их трудоустройство, заработок, пенсии и условия жизни меняются в лучшую или худшую сторону, в зависимости от принимаемых нормативно-правовых актов.

На субъектах правотворчества лежит огромная ответственность за развитие гражданских институтов, за социально-экономическое и финансовое благополучие как страны в целом, так и каждого человека в отдельности.

Например, одно непродуманное изменение в налоговом законодательстве способно вызвать серьезные убытки у предприятий и организаций, массовое сокращение штатов и, как следствие, недовольство населения. Вопросы социальной поддержки нуждающихся, медицинского обслуживания и реабилитации инвалидов, новации в сфере образования и культуры — все эти и многие другие темы требуют особого внимания при осуществлении правотворчества.

Система организации правотворчества в современной России обладает иерархической структурой. Она распределяется на уровни: федеральный, региональный, муниципальный и локальный. Каждый из них имеет безусловный приоритет над нижестоящим.

Федеральный уровень правотворчества определяется Конституцией России. Здесь действуют Государственная дума и Совет Федерации, Президент и Правительство РФ. Принятые ими законы, указы, постановления и другие нормативно-правовые акты обязательны для соблюдения на всей территории государства. Решения региональных и муниципальных властей должны полностью им соответствовать.

На уровне субъектов федерации также принимаются законодательные акты и постановления. Их положения действуют лишь в границах конкретных административно-территориальных единиц. Нормативно-правовые документы, принятые региональными парламентами и правительствами, обязательны для соблюдения муниципальными властями субъектов федерации.

Уровень местного самоуправления также наделен правотворческими полномочиями, однако они касаются регулирования коммунально-бытовых вопросов, отдельных аспектов предпринимательской деятельности, обеспечения благоустройства жизни людей в городе, районе или сельском поселении. Решения муниципалитетов должны исполняться предприятиями и организациями, расположенными на их территории.

Самый последний, но не по значимости, уровень правотворчества — локальный. Речь идет о нормативных актах, принимаемых руководством и трудовыми коллективами предприятий и организаций.

Перед органами законодательной власти стоит задача — повысить качество принимаемых нормативно-правовых актов, до минимума снизив количество неэффективных и «неработающих» в реальных условиях документов. Этого невозможно добиться без тесного взаимодействия с представителями исполнительной власти, курирующими те или иные вопросы.

Зачастую такое сотрудничество не реализуется на деле. Законодательные инициативы имеют бессистемный характер, представители профильных министерств и ведомств решают свои задачи, не проявляя должного внимания к решениям депутатов. Народные избранники также не всегда прислушиваются к доводам специалистов из Правительства РФ, ориентируясь на политические реалии.

Кроме того, в субъектах Федерации не всегда эффективно развивается система правотворчества. В результате, некоторые региональные законы носят лишь декларативный характер, не имея четких механизмов реализации. Или вовсе противоречат положениям отдельных федеральных нормативно-правовых актов.

Эффективность работы любой организации, результативность ее функционирования зависит от того, как организована деятельность этой организации, насколько четко определен круг вопросов, решаемых каждым подразделением, насколько верно установлены права и обязанности сотрудников, полномочия должностных лиц, какова система разработки и принятия корпоративных актов.

Главная особенность этих актов состоит в том, что они являются вну- тренними документами, т.е. для того чтобы разработать и ввести их в действие, как правило, не требуется участия сторонних организаций или представителей иных структур, — достаточно решения руководства или должностных лиц.

Корпоративный нормотворческий процесс состоит из определенных этапов, а те, в свою очередь, из стадий. При этом последние имеют конкретные цели и включают в себя относительно обособленные комплексы общественных отношений, осуществляемых при создании локальных актов, а также связанные с ними материально-технические действия.

Выделяемые этапы и стадии процесса корпоративного нормотворчества представлены на рис. 4.4.

Рис. 4.4. Этаны и стадии локального (корпоративного) нормотворчества

Рассмотрим их подробнее.

Сущность предпроетстного этапа заключается в определении потребности в урегулировании локальными нормами общественных отношений, складывающихся в рамках отдельно взятой организации. При этом следует помнить, что проекты актов готовятся как с целью решения новых, так и для корректировки регулирования возникших ранее вопросов.

Планирование нормотворчества. Разработку проектов корпоративных актов желательно осуществлять на плановой основе, которая делает возможным комплексный подход к правовому регулированию внутриоргани- зационных отношений с выделением его главных направлений, позволяет рационально организовывать работу.

Нормотворческие планы могут иметь вид самостоятельного документа, а могут включаться в другие планирующие документы, например, в бизнес- планы, годовые планы работы организации и др.

Причем в плане можно предусмотреть и другие мероприятия в области нормотворчества: издание сборников корпоративных нормативных актов, мероприятия по вопросам реализации данных актов.

Нормотворческая инициатива. Начало процедуры подготовки проекта акта связано с выдвижением инициативы о его принятии, которая может исходить от отдельно взятого работника, представителей работников, в том числе профсоюзов, а также от органов управления организацией и ее структурных подразделений. Однако решение об издании акта принимается только двумя способами — либо коллективно (на собраниях трудового коллектива, акционеров; по согласованию с представительным органом работников), либо единолично, т.е. одним из должностных лиц.

Нормотворческая инициатива может принимать следующие формы:

• • выдвижение инициативного проекта;
• • представление концепции акта;
• • предложения о разработке и принятии нормативного акта;
• • предложения об изменениях либо отмене локальных актов.

После того как будет принято решение о необходимости разработки и принятия акта, начинается этап подготовки проектов нормативного акта.

Основными параметрами, на которые акцентируют внимание в ходе подготовки корпоративных актов, выступают законность, целесообразность и содержательность при соблюдении пределов локального регулирования.

Сбор, изучение и анализ материалов, относящихся к регулируемым общественным отношениям. На этой стадии прежде всего необходимо определить реальное, фактическое состояние той сферы деятельности организации, к которой относится проект. Затем требуется четко сформулировать существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общую цель предполагаемого правового регулирования.

Обычно локальный акт, который предлагается разработать, не является первым в регулировании подобных отношений, поэтому большое значение имеет информация о действующих локальных актах по данному вопросу, анализ их состояния, практики применения: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого локального нормативного акта, если принимались, то каковы их эффективность и недостатки; как предлагаемый локальный нормативный акт впишется в действующее правовое регулирование и будет взаимодействовать с сопряженными ему актами и т.п.

В зависимости от состояния корпоративных актов, относящихся к теме проекта, нужно четко определить, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или необходимо подготовить новый.

Разработка проектов новых актов без увязки с действующими может привести к разбалансированное™ и внутренней противоречивости всей системы актов. Чтобы этого избежать, нужно подготовить перед началом разработки акта справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу.

Необходимо также заранее спрогнозировать возможные последствия действия будущего нормативного акта, в том числе экономические, правовые, социальные и т.п., а также просчитать его ресурсозатратность.

Разработка проекта акта. На этой стадии вырабатываются основные положения будущего акта, которые впоследствии смогут обеспечить достижение поставленных целей.

Структура и содержание отдельных локальных актов установлены Унифицированной системой организационно-распорядительной документации (ГОСТ 6.30-2003).

Работа над конкретным проектом акта начинается с принятия соответствующего решения, подкрепленного следующими основаниями:

• • поручением компетентного органа организации разработать проект;
• • законодательным или локальным актом, содержащим указание о принятии корпоративного акта;
• • нормотворческой инициативой.

Решение о подготовке проекта акта может предусматривать образование комиссий для выработки проекта и рассмотрения замечаний и предложений, высказанных в процессе его подготовки и обсуждения.

Разработку комплексных актов, затрагивающих интересы нескольких служб, ведет, как правило, юридическая служба организации, по сложным проектам создаются рабочие группы.

При разработке корпоративных актов помимо норм национального законодательства следует учитывать положения международно-правовых актов.

Процесс формирования собственной системы нормативных актов должен опираться на научно обоснованные принципы их разработки, к которым относятся:

• • гласность процесса разработки корпоративных норм;
• • равноправие;
• • оперативность нормотворчества;
• • законность.

Отметим, что принцип законности помимо прочего выражается и в требовании непротиворечивости самих корпоративных актов друг другу, между ними должна быть иерархическая субординация в зависимости от юридической силы. Большей юридической силой обладают нормы объединения, затем предприятия и, наконец, структурных единиц предприятия. Юридическая сила зависит и от субъекта, принявшего корпоративный акт; исходя из этого, можно выявить следующую иерархию этих актов:

• • принятые в порядке единоначалия руководителем организации;
• • принятые советом директоров;
• • принятые общим собранием коллектива, по вопросам, относящимся к его компетенции.

Если рассматривать корпоративные акты с точки зрения временной соподчиненности, то при равной юридической силе и одинаковом предмете регулирования приоритет имеют изданные позднее. Следующий акт отменяет предыдущий, а специальный акт имеет преимущество перед актом общего действия.

Обязательной предпосылкой высокого качества корпоративных актов является неукоснительное соблюдение требований правоустановительной техники.

Согласование (предварительное обсуждение) проекта. Для обеспечения качества принимаемых актов, обоснованности их применения важно обеспечить творческую, деловую обстановку в работе, их широкое, гласное обсуждение на основе анализа разных точек зрения.

Предварительное обсуждение проекта осуществляется с целью высказывания предложений, поправок и замечаний по его содержанию, оформлению.

В первую очередь проект акта должен быть направлен на правовую экспертизу в юридическую службу организации (если только она нс является его разработчиком).

Правовая экспертиза предполагает оценку соответствия проекта не только нормам Конституции РФ и действующему федеральному и региональному законодательству, но и локальным нормам; также в ее задачи входит выявление обеспеченности проектируемых норм финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности и поощрения, соблюдения правил юридической техники.

По результатам правовой экспертизы оформляется заключение, выражающее аргументированную позицию по поставленным вопросам.

Ключевым моментом, который необходимо иметь в виду на данной стадии, является максимальный учет общественного мнения, представляющего собой один из важных социальных факторов нормотворчества.

Доработки проекта и его визирование. По результатам обсуждения разработчик нормативного акта организует учет, обобщение и анализ поступивших предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. После чего проект направляется на визирование, осуществляемое должностными лицами тех структурных подразделений, которые заинтересованы в принятии данного акта, а также теми, на кого его положения будут распространяться.

Визирование проекта может осуществляться как на последнем листе первого экземпляра проекта путем написания личной подписи (с ее расшифровкой) и даты, гак и на оборотной стороне последнего листа или на отдельном листе согласования, прилагаемому к проекту.

После того как проект окончательно доработан, отредактирован и завизирован, нормотворческий процесс вступает в свой третий, заключительный этап — принятия и официального соглашения, последовательно проходящий две стадии — стадию принятия проекта акта и стадию вступления его в силу. В этот этап также входит регистрация и официальное оглашение (рассылка) принятого акта.

Принятие проекта {обсуждение, подписание, регистрация). Характерной особенностью этой стадии является ее договорно-согласительный принцип, поскольку корпоративные нормативные акты являются, как правило, нормативными соглашениями, заключаемыми между коллективом работников (в лице их представителей) и работодателем.

Корпоративный нормативный акт может приниматься:

• • на общем собрании коллектива в форме прямого непосредственного нормотворчества;
• • представителями работников и работодателей в форме представительного нормотворчества — советом директоров, советом предприятия, профсоюзом, т.е. органами, выражающими интересы как работников, так и работодателя и одновременно осуществляющими контрольные или и с п ол н ител ь н о-расп орядител ьные функции;
• • единолично исполнительными органами организации в форме опосредованного нормотворчества.

Отметим, что в самом общем виде правомочия по принятию локальных нормативных актов единолично исполнительным органом отражаются в уставе организации. Как правило, единолично руководителем решаются оперативные вопросы, требующие быстрой реакции, или специальные вопросы, требующие специальных знаний, опыта, а также текущие вопросы, не относящиеся к особо важным.

Акт считается окончательно принятым, если он подписан либо руководителем организации, либо лицом, которое принимает данный акт своим решением, имея соответствующие полномочия.

Возможно подписание корпоративного акта, например коллективного договора, двумя сторонами — председателем профсоюзного комитета (органа, представляющего интересы работников) и руководителем организации (представителем собственника).

Ряд локальных актов обретает юридическую силу только после того, как их утвердят руководитель или должностные лица организации, в компетенцию которых входит решение тех или иных вопросов.

Обязательному утверждению подлежат:

• • уставы;
• • положения о представительствах, филиалах и структурных подразделениях организации;
• • правила внутреннего распорядка;
• • инструкции, в том числе должностные;
• • расценки на проведение работ и оказание услуг и др.

После подписания, а в предусмотренных случаях и утверждения, корпоративный акт подлежит обязательной регистрации, под которой понимают запись учетных данных о документе по установленной форме, фиксирующей факт его создания, отправления или получения. Таким образом, регистрация придает юридическую силу документу, подтверждая факт его создания или получения. Пока документ не зарегистрирован — он не оформлен, не учтен и формально еще не существует.

По общему правилу делопроизводства все подписанные или утвержденные акты должны регистрироваться службой делопроизводства в день подписания или утверждения путем присвоения им регистрационного номера и проставления на них даты подписания или утверждения. Регистрация производится в пределах групп в зависимости от названия вида корпоративного нормативного акта, его автора (разработчика) и содержания. Например, отдельно регистрируются приказы руководителя, распоряжения руководителя, различные инструкции и положения. Порядковые регистрационные номера присваиваются актам в пределах каждой регистрируемой группы.

Вступление в силу корпоративного нормативного акта. По общему правилу локальный акт вступает в силу с момента подписания, если в самом акте не установлено иное.

Относительно сроков и порядка введения в действие корпоративных актов, предусмотренных трудовым законодательством, определены следующие сроки вступления их в силу.

Статья 372 Трудового кодекса РФ устанавливает два общих срока вступления в законную силу указанных актов: пять дней — в случае согласия профсоюзного органа с проектом локального акта, и восемь дней — в случае его возражений. Статьи 103 и 162 определяют специальные сроки вступления в действие после извещения об этом работников графиков сменности (один месяц) и норм труда (два месяца).

Вступление в законную силу корпоративного акта зависит от его влияния на содержание трудовых договоров работников. Если локальные нормы изменяют их существующие условия, то акт может вступить в силу не ранее двух месяцев со дня письменного уведомления работников о его содержании.

Принятый акт действует бессрочно, в том случае, если им не оговорено иное.

Основаниями прекращения действия корпоративных актов являются:

• • истечение срока действия, на который он был принят;
• • принятие нового акта;
• • признание акта утратившим силу;
• • признание судом акта незаконным.

В отношении применения правил юридической техники к локальным (корпоративным) актам, отметим следующее. С одной стороны, эти правила носят универсальный характер, и поэтому должны применяться ко всем актам, содержащим правовые нормы. С другой — в силу специфических особенностей многочисленных и разнообразных организаций, осуществляющих свою деятельность в различных сферах общественной жизни, локальные нормативные акты, безусловно, обладают и характерными, индивидуальными чертами, отражающими потребности той или иной отрасли.

• Например, Конвенцию № 135 Международной организации труда «О защите нравпредставителей работников на предприятии и предоставляемых им возможностях» (заключена в Женеве 23 июня 1971 г., ратифицирована в России Федеральным законом от 1 июля2010 г. № 137-ФЗ.
• Однако этот принцип нельзя понимать упрощенно. На практике его реальное воплощение сталкивается с такими обстоятельствами, как: должность, которую занимает работникорганизации (учреждения), квалификация работника, его стаж работы и т.п.

Классификация правотворчества очень разнообразна. Она может осуществляться по следующим основаниям (критериям).

По юридической силе принимаемых актов различают: законотворчество, подзаконное нормотворчество.

Законотворчество — это вид правотворческой деятельности, целью которого является принятие закона. Законотворчество — самостоятельный вид правотворчества, который имеет следующие особенности:

• 1) ограниченный круг субъектов правотворчества. Законы принимают только высшие представительные органы государства, формируемые, как правило, непосредственно населением;
• 2) ограниченный круг субъектов законодательной инициативы;
• 3) предмет правотворчества — закон, акт высшей юридической силы, основа всей системы права;
• 4) строгая (усложненная) процедура прохождения проекта закона, именуемая законотворческим процессом, который, как правило, закрепляется специальными актами — конституцией, положениями, регламентами.

Подзаконное нормотворчество — это деятельность органов и должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов на основе и во исполнение законов. Подзаконное правотворчество отличают:

• 1) широкий круг субъектов правотворчества (все государственные органы);
• 2) широкий круг субъектов правотворческой инициативы, как правило, отсутствие официальной процедуры выступления с инициативой;
• 3) широкий предмет правотворчества;
• 4) множественность форм нормативных правовых актов;
• 5) вторичный характер — правотворчество сообразуется с законом;
• 6) оперативность подготовки и принятия актов правотворчества ввиду своей очевидной динамичности;
• 7) упрощенная, незаформализованная процедура принятия актов. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Для наиболее существенных подзаконных актов (например, указов президента, постановлений правительства) существует порядок подготовки их проектов.

Подзаконное правотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона, наделения его механизмом реализации.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и закрепления их в нормативных актах.

Достоинства подзаконного правотворчества:

• — гибкость и меньшая формальность;
• — компетентность соответствующих органов, их знание узкоспециализированных вопросов, местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.

Недостатки подзаконного правотворчества:

• — закрытость процесса принятия правового решения;
• — сложность обзора и применения норм права из-за большого числа нормативных актов;
• — отсутствие контроля общества за правотворческой работой и др.

По субъектам правотворческой деятельности выделяют:

• — непосредственное правотворчество народа;
• — правотворчество государственных органов;

• — правотворчество отдельных государственных должностных лиц (президента, министра);
• — правотворчество органов местного самоуправления;
• — локальное правотворчество (на предприятии, в учреждении, организации);
• — правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

Формой непосредственного правотворчества населения является референдум.

Референдум — это средство участия граждан в осуществлении законодательной власти по принятию правотворческого решения. Особенностями референдума являются следующие:

• 1) правотворческое решение принимается всенародным голосованием;
• 2) принятое решение обладает высшей юридической силой;
• 3) решение не нуждается в последующем утверждении органами государственной власти;
• 4) изменять решение можно только в результате повторного референдума.

Некоторые авторы особенности (признаки) прямого правотворчества видят в том, что проведение его происходит по инициативе групп граждан, населения определенной численности; совокупная воля избирателей является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения; подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, права и обязанности которых подчинены достижению главной цели — обеспечить полное и свободное волеизъявление.

Референдум нс является универсальным институтом, видом правотворчества. Существуют страны развитой демократии, в которых он либо не применялся, либо использовался в единичных случаях (Бельгия).

Достоинства референдума:

• — прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса;
• — сразу же принять по нему окончательное решение.

Недостатки референдума:

• — это весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационных, технических затрат. Проводиться регулярно он не может;
• — возможна манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.

Виды референдума:

• 1) контрольный — всенародное голосование, проводимое в соответствии с нормой, прямо закрепленной в конституции;
• 2) факультативный — голосование, проводимое по требованию определенного числа избирателей;
• 3) плебисцитарный — голосование, проводимое с целью выяснения поддержки или недоверия населения в отношении конкретного политического лидера либо правительства;

4) консультативный — референдум, результаты которого необязательны в силу того, что имеют рекомендательный характер.

Правотворчество государственных органов — это разветвленная деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Это основной вид правотворчества и его особенности заключаются в следующем:

• 1) в нем участвует наибольшее количество субъектов правотворчества — почти все государственные органы;
• 2) правотворческие решения наиболее разнообразны. Выражаются в разветвленной системе нормативных правовых актов;
• 3) правотворческие решения имеют разную юридическую силу.

Правотворчество должностных лиц (некоторые авторы говорят

о правотворчестве отдельных лиц) — это процесс принятия нормативных правовых актов президентом, министрами, руководителями государственных комитетов и ведомств.

Особенностями правотворчества органов местного самоуправления

являются следующие;

• 1) субъектами правотворчества являются представительные и должностные лица муниципальных образований;
• 2) сфера, область правотворческих решений ограничена территорией муниципального образования.

Локальному правотворчеству присущи следующие черты:

• 1) субъекты правотворчества — предприятия, трудовые коллективы и иные локальные образования;
• 2) ограниченная область распространения правотворческих решений по кругу лиц;
• 3) отсутствие территориальных пределов действия правотворческих решений;
• 4) упрощенный порядок правотворчества. Как правило, нормативные акты принимаются руководителем единолично.

Особенности правотворчества общественных (кооперативных) организаций:

• 1) как правило, исключается самостоятельное принятие ими норм права;
• 2) в правотворчестве участвует государство в различных формах:
  • — делегирования правотворческих полномочий,
  • — санкционирования актов, принятых этими организациями,
  • — предварительного разрешения на издание соответствующего акта,
  • — совместного принятия нормативных актов.

По способу передачи правотворческих функций выделяют:

• — делегированное законотворчество;
• — делегированное правотворчество;
• — санкционированное правотворчество.

Делегированное законотворчество — это нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, по поручению парламента по принятию нормативных актов, входящих в компетенцию представительных органов, для оперативного решения определенных проблем.

Исходя из оправдавшей себя зарубежной практики, правительственные акты делегированного законодательства не должны затрагивать:

• — основные права, свободы и обязанности человека и гражданина;
• — статус субъектов федерации;
• — конституционный статус органов власти и судебных органов.

Делегированное правотворчество — это осуществление правотворческой деятельности по поручению компетентных государственных органов. Делегированное правотворчество осуществляется но специальному разрешению. Это разрешение может быть императивным (повелевающим) и диспозитивным (указывающим границу, оставляя при этом свободу усмотрения).

Императивное разрешение на правотворчество основано на принципе «все запрещено, кроме того, что разрешено законом». Диспозитивное разрешение — на принципе «все разрешено, кроме того, что прямо запрещено». Такой вид делегированного правотворчества наблюдается в тех случаях, когда органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного самоуправления или органы управления общественных объединений).

Санкционированное правотворчество — это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями. В ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций. Однако далеко не все авторы признают за подобными процедурами значение правотворчества. При санкционированном правотворчестве происходит санкционирование норм, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов.

Можно отметить и другие классификации правотворчества.

По количеству субъектов правотворчества: моносубъектное правотворчество (президент, министр) и полисубъектное правотворчество (правительство, парламент).

По наличию лоббирования: лоббируемое правотворчество и нелоббируе- мое правотворчество.