2.4. Правовое обеспечение и итоги земельной реформы 1990-х годов

Объективные экономические предпосылки земельной реформы сложились в середине 80-х годов. Эти предпосылки имели системный характер и определялись общим экономическим спадом в стране, обусловившим необходимость изменения государственного строя.

Ключевым вопросом государственных преобразований, как и прежде, являлся земельный вопрос.

Принятием 28 февраля 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле впервые были закреплены гражданско-правовые основы использования земель, хотя Гражданский кодекс РСФСР еще не предусматривал земельные участки в качестве объектов гражданских прав. Основное изменение режима землепользования состояло в возможности приобретения земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного или временного пользования. Приватизация земельных участков данным актом не предусматривалась. Земля по-прежнему оставалась достоянием народов, проживающих на данной территории (ст. 3 Основ).

Первыми законодательными актами, предусмотревшими возможность приобретения земель в частную собственность, явились Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. Данными законами были созданы правовые основы изменения земельного строя в нашей стране. Гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство, земельный участок передавался в пользование, в том числе в аренду, пожизненное наследуемое владение или собственность (ст. 5 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»). Закон «О собственности в РСФСР» устанавливал многообразие форм собственности (частную, государственную, муниципальную собственность, а также собственность общественных объединений (организаций) (п. 3 ст. 2 Закона) в отношении таких объектов, как предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги, ценные бумаги, другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения, а также продукты интеллектуального и творческого труда (п. 4 ст. 2 Закона). Закон «О земельной реформе» предусматривал возможность передачи в собственность граждан земельных участков для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе был возвести жилой дом и хозяйственные постройки. Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Иностранным гражданам земельные участки в собственность не передавались (ст. 4 Закона «О земельной реформе»).

Земельный кодекс РСФСР провозглашал равенство всех форм собственности на землю при одновременном признании земли достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Подтверждалось равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Кроме того, Земельный кодекс РСФСР предусматривал развитие всех форм хозяйствования: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций (ст. 3 ЗК РСФСР). Устанавливались основы платности использования земель.

Конституционное оформление права частной собственности на земельные участки получило только после принятия Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», провозгласившего разнообразие форм собственности на землю и их равную правовую защиту (ст. 10). Из статьи исключалось упоминание об исключительной государственной собственности на природные ресурсы, а земля провозглашалась достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 11). Кроме того, ст. 12 Конституции РСФСР предусмотрела возможность предоставления из государственной собственности земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции гражданам и юридическим лицам в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускалось. Помимо этого, Конституцией предусматривался 10-летний мораторий на куплю-продажу земли.

Дальнейшее реформирование земельных отношений осуществлялось по двум основным направлениям: во-первых, приватизация земель; во-вторых, реорганизация колхозов и совхозов. Процедуры приватизации земель были дифференцированы в зависимости от статуса земель. Первым направлением правового регулирования данных отношений являлась приватизация сельскохозяйственных земель. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения проводилась в соответствии с нормативными актами, которые регулировали приватизацию данных земель для индивидуальных нужд граждан (садоводства, огородничества и ведения личного подсобного хозяйства) и для ведения сельскохозяйственного производства (для целей ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, осуществления сельскохозяйственной деятельности в иных организационных формах, в частности, в форме сельскохозяйственного кооператива, общества с ограниченной ответственность и акционерных обществ).

Вторым направлением приватизационных отношений являлся процесс приватизации застроенных земель. Этот процесс также был дифференцирован в зависимости от статуса объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке. Здесь различались процедуры приватизации земель, занятых жилыми строениями, и земельных участков, занятых объектами промышленности и иными объектами специального назначения.

Для регулирования каждой из указанных групп отношений формировался комплекс специальных нормативных актов, образующих отрасль законодательства в сфере приватизации земель.

Приватизации земель сельскохозяйственного назначения регулировалась преимущественно подзаконными актами, которые предусматривали процедуру приватизации земель в рамках процесса реорганизации сельскохозяйственных организаций. Нормативную основу данных отношений составляли Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РФ», постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и постановление Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в РФ».

Постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» предусматривало, во-первых, создание районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации (п. п. 2 и 3). Во-вторых, разграничение земель, остающихся в государственной собственности, и земель, передаваемых гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Такое разграничение технически реализовалось в ходе подготовки проекта перераспределения земель.

Все члены колхоза и работники совхоза, в том числе ушедшие на пенсию, имели право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Размер доли определялся как в реальных гектарах, так и в балло-гектарах. Как правило, в свидетельствах не указывался размер земельной доли в стоимостном выражении.

Владелец пая обязан был распорядиться им в одной из следующих форм: получить на сумму пая земельный участок и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий; передать пай в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество; передать пай в качестве вступительного взноса в кооператив; продать пай другим работникам хозяйства или хозяйству (постановление № 86).

Постановлением Правительства РФ от 06.03.1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации» было введено следующее положение: «в дополнение к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» установить, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации)».

Таким образом, на данном этапе условия приватизации земель были юридически связаны с процедурой реорганизации колхозов и совхозов.

Указ Президента РФ от 27.10.1993 г. № 1767 внес существенные изменения в механизм приватизации сельскохозяйственных земель. Собственникам земельных долей предоставлялось право распоряжаться своими долями без согласия коллектива сособственников. При этом Указ Президента РФ № 1767 предусмотрел преимущественное право собственников земельных долей на приобретение земельных долей перед иными покупателями. Тем самым были созданы правовые основы для массовой скупки земельных долей как от имени самих участников долевой собственности, так и на имя третьих лиц, которые приобретали права на доли на основании договора дарения земельной доли.

Развитие земельной реформы на данном этапе было ориентировано на создание правовых основ оборота земель. Для формирования рынка земель сельскохозяйственного назначения важную роль сыграли Постановление Правительства РФ от 01.02.1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» и Указ Президента РФ от 07.03.1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю».

Постановлением Правительства РФ от 01.02.1995 г. № 96 были утверждены Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи (далее — Рекомендации по подготовке и выдаче документов) и Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (далее — Рекомендации о порядке распоряжения). В указанных Рекомендациях содержалось два принципиальных положения: давалось определение невостребованных долей и определялась их юридическая судьба; регламентировался порядок передачи земельной доли в аренду.

Значение Указа Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» состоит в том, что впервые закреплялся широкий перечень сделок с земельными долями. Собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности был вправе: передать земельную долю по наследству; использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства; продать земельную долю; подарить земельную долю; обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства; передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.

Помимо общего порядка реорганизации колхозов и совхозов, нормативными актами предусматривался также исключительный порядок приватизации для некоторых видов сельскохозяйственных организаций, которые могли быть приватизированы только как целостный имущественный комплекс с сохранением высокой доли государственных инвестиций в уставном капитале. Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», был утвержден Постановлением Минсельхоза России и Госкомимущества России от 23 января 1992 г. В таком порядке, в частности, подлежали реорганизации опытные станции.

Реорганизация колхозов и совхозов предусматривалась посредством раздела земель на земельные доли, а имущества — на имущественные паи. Член колхоза и работник совхоза становились собственниками земельных долей и имущественных паев, которыми могли распорядиться способом, установленным Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». При этом названные лица получали право выхода из колхоза (совхоза) с выделом земельного участка в счет земельной доли с целью образования крестьянского (фермерского) хозяйства. Сами колхозы (совхозы) подлежали реорганизации способом преобразования в сельскохозяйственные кооперативы. Предоставление земельных участков в частную собственность осуществлялось бесплатно в пределах норм, установленных Законом РСФСР «О земельной реформе». Сверх установленной доли приобретение земельных участков осуществлялось за плату.

Внутрихозяйственный аукцион по распределению земли и имущества при реорганизации коллективных хозяйств, лежащий в основе нижегородского эксперимента, не был воспринят в большинстве регионов России, и в первую очередь там, где губернаторы вели более прагматичную политику и меньше «увлекались» реформаторством, стремясь сохранить и поддержать крупных товаропроизводителей. В качестве таких примеров можно назвать Орловскую, Самарскую области, Республики Татарстан, Чувашию, Краснодарский край и ряд других регионов, и практика показала, что именно в тех субъектах Российской Федерации, которые не пошли по «нижегородскому пути» реформирования сельскохозяйственных предприятий.

Нижегородская модель реформирования сельскохозяйственных предприятий основана на реализации принудительной реорганизации колхозов (совхозов). Она не была воспринята положительно и не нашла поддержки ни среди руководителей, ни среди рядовых тружеников села. Опыт аграрных преобразований, проведенных в отдельно взятом субъекте Российской Федерации, охарактеризован учеными-аграриями как неудачный. Затеяв крупномасштабные аграрные преобразования, политическая власть не только не сумела обеспечить надлежащую поддержку и защиту отечественного производителя сельскохозяйственных товаров, но зачастую искусственно ставила его в неравные экономические условия, заведомо обрекая российское сельскохозяйственное производство на разорение.

Важным этапом в развитии земельной реформы явилась Конституция РФ 1993 г. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имевшиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению земельными участками со стороны собственника. С принятием Конституции был отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков и предусмотрена возможность передачи земель в частную собственность.

Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права.

Правовую основу приватизации земельных участков, на которых расположены объекты предприятия несельскохозяйственного профиля, составили Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 г. Данным нормативным актом регламентировался порядок приватизации земельных участков, на которых находились приватизированные предприятия. Предусматривалось исключительное право собственника приватизированного предприятия приобрести в аренду или в собственность земельный участок, на котором он находится (п. 4.6).

25 октября 2001 г. принят Земельный кодекс РФ, являющийся главным регулятором земельных отношений на современном этапе. В Земельном кодексе РФ впервые предусмотрены основные принципы земельного законодательства, отражающие особенности современного этапа земельных преобразований, система вещных прав на земельные участки, установлен приоритет земельного законодательства над иными отраслями законодательства в части регулирования земельных отношений.

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

Комментарий к Ст. 1 ЗК РФ

1. В комментируемой статье закреплены основные принципы, на которых базируется земельное законодательство (понятие земельного законодательства и круг регулируемых им отношений определены в ст. ст. 2 и 3 ЗК).

Данные принципы вытекают прежде всего из положений Конституции РФ (ст. 9) о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Необходимо подчеркнуть, что земля, как гласит первый из рассматриваемых принципов, является прежде всего составной частью природы, причем важнейшей ее составляющей, поскольку на земле расположены водные объекты, произрастают леса и другая растительность, в недрах находятся запасы полезных ископаемых. Исходя из этих естественных свойств земли строится и ее использование в деятельности человека.

Согласно ФЗ «Об охране окружающей среды» природные ресурсы представляют собой компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Как природный ресурс земля выступает в качестве пространственно-операционного базиса для размещения жилых и производственных построек, иных сооружений и объектов, а в сельском и лесном хозяйстве — в качестве основного средства производства, обладающего таким уникальным свойством, как плодородие (т.е. способность давать жизнь растительному миру, в том числе сельскохозяйственным растениям, которые являются пищей и для человека, и для животных).

Природоохранное законодательство регулирует целый ряд вопросов, связанных с охраной земли как природного объекта. В частности, им устанавливаются экологические требования к хозяйственной деятельности, порядок установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, порядок организации государственного экологического мониторинга и проведения контроля в области охраны окружающей среды. Все это направлено на защиту земли и почвы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия.

Гражданское законодательство рассматривает земельные участки в качестве недвижимых вещей (ст. 130 ГК). Оно регулирует общие вопросы права собственности, совершения сделок (в том числе сделок с недвижимостью) и другие, которые с учетом устанавливаемых земельным законодательством особенностей применимы к земельным участкам.

Земельное же законодательство рассматривает землю в комплексе: и как природный объект и природный ресурс, и как имущество. Одним из главных аргументов против выдвигавшихся в юридической науке предложений о регулировании земельных отношений исключительно нормами гражданского законодательства является как раз то, что именно земельное законодательство, сочетающее как частноправовые, так и в значительной мере публично-правовые методы воздействия, призвано и способно обеспечить рациональное использование и охрану земель.

При этом, как гласит второй из рассматриваемых принципов, приоритет в земельном законодательстве отдается отношению к земле как к природному объекту по сравнению с имущественной стороной земельных отношений. Недаром в ЗК второй главой, непосредственно следующей за главой об общих положениях, является глава «Охрана земель» — она предшествует главам, посвященным праву собственности и другим правам на земельные участки.

Указанный принцип вытекает также из положений ст. 36 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Этот принцип конкретизирован в ст. 42 ЗК, устанавливающей, в частности, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также должны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами, соблюдать при использовании земельных участков требования экологических правил и нормативов, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека — это один из тех принципов, на которых вообще должна строиться правовая система цивилизованного государства. Он перекликается с основными принципами охраны окружающей среды, закрепленными в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Данный принцип, закрепленный в подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, находит, в частности, развитие и в приоритетном сохранении ценных сельскохозяйственных земель и земель особо охраняемых территорий, которое в качестве принципа земельного законодательства закреплено в подп. 6: именно такие земли имеют особое значение для сохранения благоприятной экологической обстановки, а следовательно, и для здоровья человека, а также для жизненно необходимого человеку производства продуктов питания.

Необходимость обеспечения возможности участия граждан, общественных и религиозных организаций в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель, также вытекает из конституционной нормы (ст. 42 Конституции РФ) о соблюдении права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также об участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. В ЗК данный принцип реализован, например, в нормах п. 3 ст. 31, согласно которому органы местного самоуправления городских или сельских поселений должны информировать население о возможном либо предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. А граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Этим же пунктом установлено, что при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей; исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов вызывает дискуссии в юридической науке, поскольку в земельном законодательстве он находит пока только косвенные подтверждения, такие как норма п. 7 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, запрещающая приватизацию зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены. На основании этого целый ряд ученых делают справедливый, в общем-то, вывод, что данный принцип закладывает основы будущего регулирования земельных отношений. Однако, по нашему мнению, не следует рассматривать в качестве упомянутых в подп. 5 п. 1 комментируемой статьи 1 ЗК РФ объектов только здания, строения, сооружения или же только объекты недвижимости, поскольку таких уточнений в данной норме нет. Следовательно, речь в данном случае может идти, например, о находящихся в границах земельного участка водных объектах.

Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий в земельном законодательстве выражается прежде всего в установлении специальных, более жестких по сравнению с другими категориями земель, требований к порядку перевода их в другие категории, которые сужают круг оснований такого перевода до ситуаций особой государственной или общественной необходимости и направлены на исключение возможности необоснованного перевода. Соответствующие нормы содержатся в ЗК и, более детально, в ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.

Принцип, закрепленный в подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, тесно связан с принципами деления земель по целевому назначению на категории (подп. 8) и дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (подп. 10). Выделение земельным законодательством семи категорий земель основано на том, в каких целях используются те или иные земли. При этом в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением категории земель, к которой он принадлежит, является земельным правонарушением и может даже послужить основанием для принудительного прекращения прав на земельный участок.

Декларируя принцип платности использования земли, земельное законодательство устанавливает формы платы за использование земли (ст. 65 ЗК), регулирует основные условия внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также порядок определения стоимости земельных участков.

Основания и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований в настоящее время установлены ст. ст. 16 — 19 ЗК, а также ФЗ о введении в действие ЗК.

Закрепленный в подп. 11 п. 1 комментируемой статьи 1 ЗК РФ принцип провозглашает необходимость соблюдения в регулировании земельных отношений того баланса публичных и частных интересов, который в принципе должен обеспечиваться и всеми другими отраслями законодательства, что составляет между тем одну из самых непростых задач, стоящих перед правом и государством. Достаточно сказать, что в земельном праве проблема поиска оптимального сочетания указанных интересов встает при регулировании таких вопросов, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предоставление земельных участков для строительства, установление публичного сервитута и других ограничений прав на землю, проведение приватизации земли и др.

Принцип государственного регулирования приватизации земли, кстати, выделен в последнем абзаце п. 1 в качестве принципа, который применяется при регулировании земельных отношений, но, следовательно, не является собственно принципом земельного законодательства. Это сделано, очевидно, потому, что в большинстве случаев приватизация земельных участков осуществляется одновременно с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями и регулируется нормами как земельного, так и гражданского законодательства.

Из этих же соображений в данном абзаце упомянут принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Такое разграничение не является простым: хотя и гражданское, и земельное законодательство закрепляют в статьях соответствующих кодексов и законов основные подходы к такому разграничению, данные нормы в некоторых случаях противоречат друг другу, а также вызывают споры относительно их трактовки. В комментариях к дальнейшим статьям ЗК эта проблема будет рассмотрена более подробно применительно к отдельным видам земельных отношений.

2. Норма, содержащаяся в п. 2 комментируемой ст. 1 ЗК РФ, означает, что иные, кроме изложенных в п. 1, принципы земельного законодательства могут быть установлены только федеральным законодательством, т.е. закрепление такого рода принципов в своих законах выходит за пределы ведения субъектов РФ.

Принципы, устанавливаемые федеральными законами, как правило, относятся к отдельной конкретной сфере земельных отношений, регулируемой каждым из этих законов, и, таким образом, развивают и дополняют общие принципы земельного законодательства, закрепленные ЗК, которым они не должны противоречить.

В настоящее время специальные статьи 1 Земельного кодекса РФ, посвященные принципам регулирования земельных отношений, имеются, например, в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В ст. 1 этого Закона закреплены принципы, на которых основан оборот земель сельскохозяйственного назначения:

1) сохранение целевого использования земельных участков;

2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;

3) преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина — члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;

5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.

Внимательное изучение названных принципов показывает, что все они развивают рассмотренные выше принципы, закрепленные ЗК, такие как: деление земель по целевому назначению, приоритет сохранения особо ценных земель, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, сочетание интересов общества и законных интересов граждан в регулировании использования и охраны земель. В частности, именно в целях защиты интересов всего общества в сохранении продуктивных сельскохозяйственных угодий, удовлетворении потребности в земельных участках для ведения сельскохозяйственного производства аграрных предприятий, фермерских и личных подсобных хозяйств, садоводов и огородников вводятся ограничения общей площади таких земель, находящихся в собственности одного лица, запрет на приобретение этих земель в собственность иностранцами, предоставление преимущественного права покупки соответствующих земельных участков субъектам РФ.

Понятие, правовое значение и классификация принципов земельного права

Понятие принципа имеет римское происхождение: термин «principium», или «принцип», переводится с латинского языка как закон, основа, первоначало. Древние римляне придавали особое значение понятию принципа, говоря, что принцип есть важнейшая часть всего (principium est portissima pars cujuque rei).

Под правовыми принципами понимаются руководящие положения права, его основные начала, выражающие объективные закономерности и потребности общества и имеющие в случае их правового закрепления общеобязательное значение.

Принципы права в системе правовых норм:

1. выступают исходными началами правового регулирования, обеспечивающими согласованность и эффективность системы правовых норм;
2. непосредственно регулируют поведение участников общественных отношений при пробельности и противоречивости системы правовых норм;
3. должны учитываться при правотворческой деятельности.

Современная наука земельного права под принципами земельного права понимает основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений.

В теории права принято деление правовых принципов по сфере (масштабу) действия на общеправовые, межотраслевые и отраслевые.

Общеправовые принципы, действие которых в том числе распространяется и на земельные отношения, закреплены к Конституции РФ. Необходимо выделить следующие конституционные положения, которые являются основой для земельных правоотношений:

Межотраслевые принципы распространяют свое действие на две и более отрасли права, преимущественно смежные. Земельное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе публично-правовые и частноправовые начала и наиболее тесно соприкасающейся с гражданским и административным правом. В связи с этим следует выделить две наиболее существенные группы межотраслевых принципов:

• принципы, определяющие основы землепользования;
• принципы, определяющие основы управления и охраны земель.

Отраслевые принципы являются базисом при регулировании исключительно земельных отношений. На основе отраслевых принципов создаются и реализуются правовые нормы только земельного права.

Особенности реализации отраслевых принципов земельного права

В современном земельном праве в условиях продолжающихся процессов реорганизации земельных отношений в обществе правовые принципы сформулированы предельно конкретно и четко.

Однако их перечень не является исчерпывающим. Статья первая Земельного кодекса (далее — ЗК РФ) формулирует следующие основные принципы.

1) Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека.

Согласно указанному принципу регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле:

• как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ;
• одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Значение основы жизни и деятельности российского общества придает земле и другим природным ресурсам Конституция Российской Федерации (ст. 9). Поэтому ЗК РФ и иные нормативные акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земли, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, ЗК РФ формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований ( пп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (п. 1 ст. 42 ЗК РФ), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (п. 4 ст. 42 ЗК РФ). Так, например, реализация проектов застройки земельных участков без соблюдения природоохранных требований не соответствует данному принципу.

2) Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Провозглашая как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, законодатель имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы собственников земельных участков в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями категорий земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК РФ.

3) Приоритет охраны жизни и здоровья человека.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей данного принципа, даже если эти затраты окажутся существенными.

Данный правовой принцип отражает в земельном законодательстве конституционные принципы охраны и защиты жизни и здоровья людей (ст. ст. 7, 41, 42, 55, 74 Конституции РФ). Реализация данного принципа обеспечивается нормативными правовыми актами как земельного законодательства, так и других отраслей права. Помимо ст. ст. 42, 43, 60 — 63, 71 — 76 ЗК РФ, к ним следует отнести Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О радиационной безопасности населения», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др.

4) Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю.

Согласно данному принципу граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, которые могут в дальнейшем оказать воздействие на состояние земель. В свою очередь, публичные органы обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

По существу, данным принципом граждане и общественные организации причисляются к непосредственным участникам отношений в области управления земельными ресурсами. В соответствии с этим принципом гражданам и общественным организациям предоставляется право принимать участие в разработке и принятии административных актов, затрагивающих их интересы в отношении принадлежащих им земельных участков, — с одной стороны, а органам государственной власти и органам местного самоуправления вменяется в обязанность обеспечивать возможность участия населения в подготовке и принятии решений о выборе и принятии таких актов — с другой.

Примером реализации данного принципа в земельном законодательстве является ст. 31 ЗК РФ, устанавливающая гарантии участия населения в принятии решений о предоставлении земельных участков для целей строительства. Пункт 2 ст. 23 ЗК РФ также предусматривает возможность установления публичного сервитута с учетом результатов публичных слушаний.

Дополнительной гарантией реализации данного принципа является право граждан и общественных организаций на осуществление общественного земельного контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия органами власти решений, затрагивающих их права и законные интересы.

5) Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Согласно данному принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Рассматриваемый принцип повторяет общеизвестное положение: принадлежность следует судьбе главной вещи. В данном случае земельный участок рассматривается как главная вещь, а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью.

Этим принципом земельный участок фактически объединяется в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) с другими объектами недвижимости, которые прочно связаны с земельным участком. Тем самым устанавливается, что в таком качестве эти объекты, составляющие единый земельно-имущественный комплекс, и должны участвовать в гражданском обороте.

В целях реализации данного принципа в п. 4 ст. 35 ЗК РФ были включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273 ГК РФ. Более подробно об этом см. соответствующий параграф учебника, рассматривающий особенности приобретения прав на земельные участки под объектами недвижимости.

6) Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

Реализация данного принципа заключается в том, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается.

Однако необходимо отметить, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

7) Платность использования земли.

Любое использование земли в России осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной экономическому механизму регулирования земельных правоотношений.

8) Деление земель по целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению правового режима земель.

Правовой режим земель в России определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования (с учетом зонирования и разрешенного использования). При определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе, посвященной правовому режиму земельных участков.

9) Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

Несмотря на отмену с 1 июля 2006 г. Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», который специально регулировал процедуру отнесения земельных участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности, необходимость разграничения сохранилась. Более подробно данная процедура рассмотрена в главе, посвященной праву собственности на землю.

10) Сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

Данный принцип предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Рассматриваемый принцип является межотраслевым и обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в нормах земельного, экологического и иных отраслей права.

Примером реализации данного принципа является установление в земельном законодательстве процедуры принудительного отчуждения (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также ограничения прав собственников земельных участков путем установления публичных сервитутов.

11) Разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

В пункте 3 ст. 3 ЗК РФ установлен приоритет земельного законодательства перед гражданским при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Таким образом, суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное — специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется.

Перечень принципов, содержащихся в ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Ряд иных принципов закреплен как в иных статьях ЗК РФ, так и в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства РФ. В качестве примера иных принципов можно привести:

• принцип сохранения целевого использования земельных участков;
• принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ;
• принцип преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.

Принципы земельного права — это объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного права.

Можно выделить следующие принципы земельного права:

— учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;

— приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;

— приоритет охраны жизни и здоровья человека;

— участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю:

— единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

— приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

— платность использования земли;

— деление земель по целевому назначению на категории;

— разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

— дифференцированный подход к установлению правового режима земель;

— сочетание интересов общества и законных интересов граждан.