Законодательная власть парламент в зарубежных странах – юридическим выражением парламентаризма является

Законодательная власть в системе разделения властей (понятие парламента и парламентаризма, трансформация парламентаризма в XX – XXI вв.).

Структура парламента, формирование и роспуск парламентов (палат).

Внутренняя организация работы парламента (палат).

Полномочия парламента.

Законодательный процесс.

Специальные парламентские процедуры.

Статус парламентария.

1. Понятие парламента и парламентаризма

Согласно концепции разделения властей, по мнению ряда ученых государствоведов первое место принадлежит власти законодательной. Поскольку, по их мнению, исполнительная и судебная ветви власти действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом – парламентом. Во всех современных конституциях он определяется как высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает членов конституционного суда, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством или главой государства и обладает другими полномочиями.

Парламенты положили начало такой форме государственного руководства как парламентаризм – которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, привилегированное положение депутатов, их юридическая независимость от избирателей.

В XIX и начале XX века парламент считался представительным органом исключительно формально, поскольку подавляющая часть граждан в силу различных цензов не допускалась к участию в выборах (в 1815г. в 30-миллионной Франции депутатов в парламент избирали около 80 тысяч граждан).

В XX веке парламентаризм заметно трансформировался. Этот процесс шел по двум направлениям.

С одной стороны, благодаря отмене многочисленных цензов в избирательном праве парламенты стали действительно представительными органами, представляющими различные слои общества.

С другой стороны, происходило постепенное усиление роли органов исполнительной власти за счет парламентских полномочий, использования разнообразных механизмов воздействия на парламент со стороны исполнительной власти.

В конституционной практике зарубежных стран существует несколько путей усиления исполнительной власти за счет законодательной:

· монополизация правительством права законодательной инициативы – в странах Западной Европы более 80% законов принимается по инициативе правительства;

· делегированное законодательство – прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, имеющих силу закона (Франция, Италия, Германия);

· конституционное или фактическое ограничение круга вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Это позволяет исполнительной власти произвольно определять вопросы, которые решаются актами правительства или президента (Великобритания, Франция);

· принятие парламентом «законов-рамок» или «законов-принципов», что дает возможность президенту или правительству развивать их и дополнять, иногда до такой степени, что этими актами закону придается иной смысл, чем заложенный в него законодателем.

Однако, несмотря на перечисленные тенденции за парламентом остается последнее слово в решении самых важных вопросов в государстве.

2. Структура парламента

В большинстве стран мира действуют двухпалатные парламенты. В то же время в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и ряде других стран парламенты однопалатные.

В двухпалатных парламентах исторически одна из палат (сенат) именуется – верхней, другая (палата депутатов) – нижней. Верхняя палата может быть слабой, т.е. по конституции она может не согласиться с решением, принятым нижней, но последняя может преодолеть это возражение (Польша, Великобритания). Верхняя палата может быть сильной, т.е. закон без ее согласия не может быть принят (США, Италия).

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет непосредственно гражданами, либо в редких случаях путем многостепенных выборов (Китай). В Бутане, Тонго, Брунее значительное число мест в однопалатных парламентах занимают находящиеся на службе у монарха лица, а также представители знати.

В Египте президент назначает не более 10 человек членами парламента за особые заслуги перед страной.

Верхняя палата формируется:

· путем прямых выборов (США – 2 сенатора от штата, Италия – не менее 7 от области);

· путем косвенных выборов (Индия – избираются членами законодательных собраний штатов);

· путем сочетания прямых и косвенных выборов (Испания – часть сенаторов избирают граждане, другую часть представительные органы автономий);

· путем назначения главой государства (Иордания, Канада, Ямайка, Таиланд);

· путем избрания самими депутатами из своего состава (Норвегия, где депутаты Стортинга избирают Лагтинг).

Нижняя палата и однопалатный парламент по окончании срока полномочий переизбираются целиком.

Верхняя палата избирается во многих странах на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша). Однако в ряде стран к верхней палате применяется принцип ротации.

Сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям: во Франции – на 9 лет и обновляется на 1/3 через 3 года, в США – на 6 лет с обновлением на 1/3 через 2 года.

3. Роспуск парламентов (палат)

Парламент может быть распущен главой государства.

Если парламент двухпалатный, то глава государства распускает нижнюю палату (обе палаты распускаются по конституции очень редко – Италия, Испания).

Роспуск парламента ограничен конституцией рядом условий.

Парламент не может быть распущен:

· в условиях военного и чрезвычайного положения;

· в течение 6 месяцев или 1 года до окончания полномочий парламента или начала полномочий;

· за несколько месяцев (обычно 6 месяцев) до окончания срока полномочий президента.

Основания роспуска парламента:

· неоднократное отклонение кандидатуры главы правительства, предложенной президентом;

· выражение недоверия правительству;

· не принятие государственного бюджета в течение установленного Конституцией срока;

· не может начать пленарные заседания в течение 30 дней (Украина).

При наличии указанных оснований президент не обязан распускать парламент. Он может отправить правительство в отставку или при не утверждении бюджета ввести в действие бюджет в параметрах предыдущего года.

Глава государства, распуская парламент в дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках, действует по своей инициативе. В парламентарных монархиях и республиках роспуск парламента осуществляется им по инициативе правительства.

Достаточно редко зарубежные Конституции предусматривают роспуск парламента по инициативе самих парламентариев (Венгрия).

4. Внутренняя организация работы парламента и его палат

Заседаниями палат парламента и однопалатного парламента руководит председатель (и его заместители), либо коллегиальный орган (президиум в Китае, бюро в Испании). Руководящий орган избирается на весь срок полномочий парламента, либо на период одной сессии (президиум сессии ВСНП в Китае).

Председатель палаты может занимать это место по должности (вице-президент США и Индии – председатели верхних палат парламента), по назначению (лорд-канцлер в палате лордов в Великобритании назначается премьер-министром от имени монарха).

Председатель (спикер) может иметь большие полномочия (спикер палаты общин в Великобритании): толкует правила процедуры, определяет способ голосования, группирует поправки к законопроектам и ставит их на обсуждение, применяет к депутатам дисциплинарные взыскания, налагает штраф, лишает права присутствовать определенное время в зале заседаний (Индия).

Председатели верхних палат США и Великобритании таких полномочий не имеют.

Фракции в парламентеобъединяют депутатов, принадлежащих к одной партии или избирательному объединенному блоку партий. К фракциям могут примыкать и независимые депутаты. Для создания фракции необходимо иметь определенное число депутатов от партии (блока партий), устанавливаемое регламентом палат (20 – в нижней и 14 в верхней палате Парламента Франции). Фракция имеет свое руководство (председатель или бюро). Как правило, представитель самой крупной фракции избирается председателем парламента или палаты, его заместители – представители других фракций. Фракции пропорционально представлены в комитетах и комиссиях парламента и их руководящих органах. До рассмотрения вопроса на пленарных заседаниях парламента, фракции принимают решения о характере выступлений ее членов и голосовании.

Важную роль в парламенте играют комитеты и комиссии парламента и его палат. Количество их различно (в сенате США – 16, палате представителей США – 22, в однопалатном Кнессете Израиля – 9). Комитеты и комиссии создаются как специализированные, так и неспециализированные. Председатель парламента (палаты) или бюро (совет) определяет в какой комитет (комиссию) направить законопроект для предварительного рассмотрения. Председатель комиссии выступает с содокладом на пленарном заседании парламента (палаты) при обсуждении законопроекта или другого вопроса.

Комитеты или комиссии, как правило, имеют право приглашать министров на свои заседания для заслушивания и информации по своей отрасли.

Кроме постоянных комиссий палат в двухпалатных парламентах некоторых стран (США) создаются постоянные объединенные комитеты (комиссии) двух палат.

Во многих парламентах создаются бюро палаты или советы палат, состоящие из председателя палаты, его заместителей, руководителей фракций, председателей комитетов, комиссий. На заседании этих органов решаются вопросы о плане – графике рассмотрения законопроектов на сессию, месяц, повестка дня очередного пленарного заседания и др. вопросы.

Парламенты создают ведомства осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные и контрольные палаты, генеральные контролеры и др.), избирают парламентских комиссаров (омбудсмэнов) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среду и других.

5.Полномочия парламента

В зависимости от объема полномочий, парламенты можно подразделить на:

· парламенты с неограниченными полномочиями (Великобритания, США и многие др.);

· парламенты с ограниченными полномочиями – Конституции Франции, Сенегала, Габона и др.стран перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы-рамки и исчерпывающие законы (то есть, издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом). Все другие вопросы составляют сферу регламентарной власти (акты президента, правительства);

· консультативные парламенты существуют в абсолютных монархиях и могут в некоторых из них принимать законы с одобрения монарха.

К полномочиям парламента, как правило относятся следующие вопросы:

· принятие конституции (не все страны);

· принятие законов;

· избрание, назначение, образование высших органов государства, президента (в Израиле, Ливане, Турции); правительства (Италия, Великобритания). Полномочия в кадровых вопросах у палат двухпалатного парламента различны.

· ратификация международных договоров;

· решение вопроса об использовании вооруженных сил за пределами страны;

· обладание квазисудебными полномочиями;

· объявление амнистии;

· обладание финансовыми полномочиями, т.е. правом принимать решения о государственном займе, о внешних заимствованиях, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет;

· контроль за деятельностью исполнительной власти, который может осуществляться в следующих формах:

— «правительственный час» в парламенте, как правило, раз в неделю;

— постановка вопроса о вотуме недоверия правительству. Вотум недоверия практически невозможен в президентской республике и дуалистической монархии;

— интерпелляция – парламентская процедура, предусматривающая постановку важного вопроса на пленарном заседании с объяснениями по этому вопросу главы правительства (министра). Неудовлетворительная оценка объяснений премьера или министра может повлечь за собой отставку министра или всего правительства, либо роспуск парламента.

— парламентские расследования – создание парламентом специальной комиссии, которая имеет доступ ко всем секретным документам, имеет право брать объяснения у всех должностных лиц и граждан. В Италии, Японии и других странах подобные расследования приводили к отставке главы правительства и суду.

— деятельность парламентских комиссаров, счетных и контрольных палат, которые ежегодно докладывают парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в какой-либо сфере, нарушений прав человека. Эти органы вправе обратиться в правоохранительные и судебные органы с требованием возбуждения уголовного дела.

— контроль за делегированным законодательством. Акты, изданные исполнительной властью представляются в парламент и иногда подлежат обязательному утверждению парламентом (Италия).

5. Порядок работы парламента

Парламенты осуществляют свою деятельность в следующих формах:

· на раздельных и совместных заседаниях палат;

· путем работы комитетов и комиссий;

· через органы, состоящие при парламенте;

· работы депутатов в избирательных округах.

Парламентские сессии являются главной формой работы парламента.

Сессия – это период времени, в течение которого регулярно созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты, комиссии.

Очередные сессии парламента созываются главой государства, как правило, два раза в год (весенняя и осенняя).

Внеочередные сессии могут быть созваны главой государства по требованию части депутатов (от 1/3 до 2/3). На такой сессии обсуждаются только те вопросы, для которых она созвана.

Для пленарного заседания палат необходимо определенное количество присутствующих депутатов (кворум) – обычно более ½ депутатов (в Индии 1/10, Великобритании 40 из 651 члена палаты общин).

Кворум для голосования в большинстве стран иной: решение принимается большинством списочного состава парламента (палаты).

Заседания парламента могут быть закрытыми, где присутствуют лишь депутаты и специально приглашенные лица. Решения о проведении таких заседаний могут приниматься только самим парламентом (в Германии для этого нужно 2/3 голосов).

Сессия парламента может быть продлена или досрочно окончена по решению парламента. Сессия досрочно прекращается в случае роспуска парламента.

6. Законодательный процесс

Большую часть времени работы парламента занимает законодательный процесс, состоящий из следующих стадий:

· внесение законопроекта;

· обсуждение;

· принятие закона;

· промульгация закона.

6.1. Стадия внесения законопроекта

Парламент обязан рассматривать только законопроекты, внесенные субъектами законодательной инициативы, которым это право предоставлено конституцией. Им обладают: глава государства (не всегда), палаты парламента, его постоянные комитеты и комиссии, правительство, группа депутатов или отдельные депутаты (Польша – один депутат), ряд органов государства по предметам их ведения (Верховный Суд, Генеральный прокурор в Бразилии). В большинстве стран Западной Европы от 80 до 95% всех законопроектов вносит правительство. В целом ряде стран депутаты парламента по много лет не вносят законопроектов.

6.2.Стадия обсуждения законопроекта состоит, как правило, из трех чтений в пленарных заседаниях парламента. Работа над законопроектом до первого чтения и в промежутках между чтениями проходит в постоянном комитете, комиссии , ответственной за его рассмотрение и называется комитетской стадией.

Первое чтение заключается в обсуждении принципиальных положений законопроекта, где выступает субъект законодательной инициативы или его представитель. После голосования проект либо передается в комитет для работы с ним, либо снимается с повестки дня и более не обсуждается.

Второе чтение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы и содоклада постоянного комитета. Обсуждается каждая статья законопроекта, обсуждаются и голосуются поправки.Обсуждение проекта, как правило, носит фракционный характер. Фракция заранее принимает решение об отношении к проекту, его принятии, отклонении, изменении, дополнении. Выступающий представитель фракции лишь озвучивает позицию фракции. Члены фракции, как правило, обязаны голосовать согласно решению, принятому фракцией.

В ряде парламентов практикуется свободное обсуждение, т.е. депутат при этом не связан фракционной дисциплиной. Однако такая практика имеет место гораздо реже. Например, в Конгрессе США, как правило, свободное обсуждение.

Третье чтение состоит в обсуждении и голосовании по проекту в целом. Поправки в проект на этой стадии, как правило, не вносятся. Представители фракции выступают только с краткими заявлениями по мотивам голосования.

6.3. Принятие закона осуществляется в пленарном заседании парламента или палаты и требует определенного большинства (в Израиле и Румынии большинством присутствующих, причем в Израиле без кворума, в Чехии 3/5 голосов в каждой из палат). Голосование может вообще не проводиться (Испания, Индонезия), если нет возражений оппозиции, решение считается принятым путем консенсуса.

В двухпалатном парламенте проект становится законом, если он принят в обеих палатах. Если по проекту закона возникают разногласия палат, они преодолеваются следующим образом:

· — проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (правило «челнока»);

· — создание согласительных комиссий из равного числа представителей палат;

· — созыв совместного заседания обеих палат для принятия закона;

· — вето верхней палаты может быть преодолено в нижней путем голосования квалифицированным большинством голосов (как правило, 2/3 от списочного состава палаты).

6.4. Промульгация закона главой государства включает ряд элементов:

· — удостоверение закона, т.е. факта принятия его по должной процедуре;

· — подписание закона;

· — распоряжение о его опубликовании и исполнении.

Закон вступает в силу либо с момента его опубликования в указанный в нем срок, либо в предусмотренный законодательством конкретной страны срок вступления законов в силу (через 10 или 15 дней после опубликования).

Сложные законы, а также законы, затрагивающие права граждан, вступают в силу через несколько месяцев.

7. Специальные парламентские процедуры

7.1. Кадровые назначения и выборы органов государства и должностных лиц государства. Право представления кандидатур в парламент имеют лишь указанные в конституции органы или должностные лица (Президент Украины вносит кандидатуру председателя Национального банка). Результаты голосования определяются простым большинством голосов от списочного состава парламента (палаты).

7.2. Делегированное законодательство – право парламента передавать часть своих законодательных полномочий главе государства, правительству, министрам. В отдельных странах для принятия парламентом подобного решения требуется квалифицированное большинство голосов (Дания – 5/6 состава парламента).

Если право делегированного законодательства предоставлено правительству, его акты оформляются как декрет – законы главы государства.

7.3. Процедуры отрешения от должности главы государства, других должностных лиц

В ряде стран парламент только возбуждает обвинение. Рассмотрение дела по вопросу о преступлениях главы государства или министров осуществляет специально создаваемый суд (Франция, Польша) или конституционный суд (Италия, Германия).

7.4. При обсуждении проекта конституции или наиболее важных законов парламент организует ознакомление общественности, органов местного самоуправления с проектом

7.5. Парламент обязан рассматривать индивидуальные и коллективные просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся их прав. Данные петиции рассматриваются в комитетах парламента, на его пленарных заседаниях, а также могут быть переданы для подготовки ответа исполнительной власти.

8. Статус парламентария

Правовое положение членов парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и обычными законами, регламентами палат и обычаями. Современная конституционно-правовая доктрина демократических государств рассматривает парламент, а также всех его членов представителями всей нации. Согласно этой доктрине член парламента является представителем не только своего избирательного округа, сколько именно представителем всей нации. Следствием такой концепции является запрещение императивного мандата, под которым понимается право избирателей округа давать избранному ими парламентарию обязательные для него наказы, а также право отзывать своего избранника, если он эти наказы не выполняет или выполняет плохо.

Конституции большинства стран содержат соответствующие нормы. Например, ст.67 Конституции Италии: «Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». А ст.62 Конституции Македонии устанавливает, что «Депутат не может быть отозван». В связи с тем, что парламентарии выполняют свои обязанности на профессиональной основе, поэтому в содержание парламентского мандата входит несовместимость ни с какой государственной или иной должностью, в том числе обеих палат парламента. Исключение составляет право занятия министерских постов в парламентарных государствах.

В содержание депутатского мандата входит индемнитет и иммунитет.

Индемнитет складывается из двух компонентов:

· не ответственность за высказывания и иные действия при осуществлении мандата: в палате, комитете, других публичных высказываниях, а также за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы. Так, ст.51 Конституции Японии установила, что «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими высказываниями и голосованием в палате»;

· вознаграждение парламентария, которое складывается из жалованья, компенсации расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование связи и др. Английский парламентарий получает 49% от оклада члена Кабинета.

К индемнитету примыкает предусмотренное конституциями ряда стран право парламентария отказываться от дачи свидетельских показаний по делам, о которых он узнал при осуществлении своих депутатских функций.

Иммунитет – означает неприкосновенность парламентария, состоящая в том, что он не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции парламента, за исключением случаев задержания на месте совершения преступления. В Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий, в Японии только в период сессии.

В целях качественного выполнения парламентариями своих задач конституции, законы и особенно регламенты парламентов или палат наделяют их необходимыми правами.

К ним относятся кроме права участвовать в работе своей палаты и ее органов, также право участвовать в заседаниях другой палаты и ее структурных подразделений, право на получение информации, право задавать вопросы правительству и его членам, индивидуально или в группе парламентариев вносить запросы в правительство. Парламентарий обладает правом законодательной инициативы (в ряде стран оно осуществляется лишь группой депутатов (в Германии – не менее 5% от состава Бундестага).

На парламентариев возлагаются и определенные обязанности. В частности, обязанность посещать пленарные заседания парламента и комитетов, в которых они состоят, соблюдать парламентскую вежливость, порядок и дисциплину, не использовать свое депутатское звание для осуществления иной профессиональной деятельности. К депутатам, нарушающим свои обязанности применяют меры дисциплинарного характера: порицание, временное удаление из зала, отстранение от работы в парламенте на определенный срок (15-30 дней), вычеты из зарплаты. Конституция Колумбии ст.183 предусматривает обязательное лишение мандата парламентариев, отсутствовавших в течение сессии на 6 пленарных заседаниях, где принимались законы.

Вопросы для самоконтроля:

1. Каково место парламента в системе разделения властей?

2. Какие функции, кроме законодательной имеются у парламента?

3. Что означает делегированное законодательство, каковы здесь функции парламента?

4. Какова роль партийных фракций в парламенте?

5. В чём состоит различие императивного и свободного мандата парламентария?

6. Каковы стадии законодательного процесса?

7. Дайте определение понятий иммунитет и индемнитет парламентария.

8. Что такое интерпелляция?

9. Чем отличается вотум недоверия от отказа в доверии?

10. В каких формах выражается политическая ответственность правительства перед парламентом?

Общенациональное представительное учреждение демократического общества — парламент — имеет многовековую историю. Дальние прародители его — английский парламент, испанские кортесы — возникли еще в ХП — ХШ веках. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций.

Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская конституция постановляет: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов…» Согласно американской конституционной теории конгресс является носителем «законодательной ветви власти)). Подобное же положение содержит ст. 36 конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 конституции Греции устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики)). В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами)). Весьма категорично определяет юридический статус парламента конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства)). Наконец, в ст. 45 конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. сказано: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената)).

Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные.

В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.

В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.

В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия и т. д.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции.

Парламентаризм — это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента.

Парламент и парламентаризм — понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства.

Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма.

В XX веке и особенно после второй мировой войны возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады. Так, скажем, в период Уотергейтского скандала в США резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода президента Ш.де Голля и увядания голлизма шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в период двухкратной президентуры Ф. Миттерана.

Демократия и парламентаризм, пережив кризис 30 — 40-х годов, приобрели новые качественные черты. Об этом свидетельствует расширение в послевоенные годы избирательного права, законодательных, бюджетных и контрольных полномочий парламентов во многих странах.

Структура парламента бывает однопалатной и двухпалатной. Двухпалатная структура парламента именуется бикамерализмом. Бикамерализм характерен для большинства современных парламентов (Великобритания, Италия, Испания, США, Франция, ФРГ, Япония и т.д.). Однопалатные парламенты существуют лишь в немногих странах (Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Израиль и некоторые другие).

Нижние палаты формируются более демократично, поэтому именно им принадлежит, как правило, наиболее важная роль в осуществлении законодательных и контрольных полномочий парламентов, так они выражают в государственном механизме народные интересы. Верхние палаты, осуществляют представительство интересов территориальных единиц государства.

При этом реальная роль Верхней палаты может быть различной. Сильная Верхняя палата предполагает ее равноправие с Нижней палатой при осуществлении парламентских полномочий, прежде всего, законодательных (Италия, США). Это означает, что ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, включая Верхнюю. Система слабой Верхней палаты характеризуется превосходством Нижней палаты в законодательном процессе: при возникновении разногласий между ними относительно текста закона окончательное слово принадлежит Нижней палате, которая может преодолеть возражения Верхней палаты (ФРГ, Великобритания, Испания).

Как правило, чем демократичнее формируется Верхняя палата, тем она сильнее.

Если Нижние палаты формируются по общему правилу, путем прямых выборов, то Верхние в разных странах по-разному: как и нижние — непосредственно избирателями (США); путем назначения (ФРГ); косвенными выборами (Франция). При этом срок полномочий Верхних палат, как правило, больший, чем у Нижних палат, обновляются они.

Парламенты работают в сессионном порядке. Сессия — это период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать решения.

В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции (группы).

Фракции оказывают большое влияние на работу представительного органа — выработку повестки дня пленарных заседаний, направление прений, голосование, использование различных форм контроля за исполнительной властью. На уровне фракций ведутся переговоры об образовании правительства.

Внимание! Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные корректировки и доработки. Узнайте стоимость своей работы.

Крупные фракции могут делиться на группы, секции. Фракцией обычно руководит правление, комитет, в который входят лидеры партии, парламентские организаторы («кнуты»), секретари.

Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией).

Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями.

Важную роль в деятельности парламентов играют комитеты — вспомогательные органы, избираемые парламентом (палатой), состоящие из парламентариев и содействующие палатам в осуществлении их полномочий. Различают постоянные и временные комитеты: постоянные создаются на весь срок полномочий палаты или на время сессии — как правило, по отраслям и сферам управления, а временные — для выполнения определенной задачи, после чего распускаются (это, например, следственные комитеты). В полномочия комитетов входят права требовать информацию, вызывать на заседания и заслушивать должностных и иных лиц, организовывать парламентские слушания и т.п.

Наиболее распространенная среди последних — согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах. Они предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты.

В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политической ответственности перед парламентом.

Комиссии вправе приглашать на свои заседания в качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в том числе представителей делового мира

Поможем написать любую работу на аналогичную тему

Реферат

Структура парламентов зарубежных странах

От 250 руб
Контрольная работа

Структура парламентов зарубежных странах

От 250 руб
Курсовая работа

Структура парламентов зарубежных странах

От 700 руб

Получить выполненную работу или консультацию специалиста по вашему учебному проекту Узнать стоимость

Парламент (от лат. parlare; фр. parler — говорить, разговаривать) — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественный отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д. .

Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалатность). Вторая, или верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты и как интегральная часть парламента.

Многие верхние палаты не имеют установленного срока полномочий и обновляются по частям (Сенат США, Совет штатов Индии, Сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Благодаря свойству непрерывности, они становятся постоянным и стабильным элементом в системе высших органов государственной власти.

На протяжении длительного времени подавляющее большинство парламентов были двухпалатными, однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные. В то же время встречаются парламенты и с большим количеством палат. Например, ЮАР имеет трехпалатную структуру парламента (по расовому принципу).

Однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов формируются, как правило, путем всеобщих и прямых выборов. Однако в отдельных странах некоторая часть депутатов назначается. Согласно Конституции Египта 1971 г., Народное собрание (парламент) должно включать не менее 350 избираемых и не более 10 назначаемых Президентом членов. При этом 50% состава Парламента должны быть рабочими и крестьянами. Согласно Конституции Индии, Президент этой страны назначает представителей англо-индийской общины в Народную палату (нижнюю палату) индийского парламента. Всекитайское собрание народных представителей Китая избирается косвенными выборами. В мусульманских странах, зачастую, резервируются места для женщин (в Бангладеш). В развивающихся странах в нижней палате резервируются места для представителей определенной национальности (для ассирийцев и представителей других национальных меньшинств в Меджлисе Ирана), а также для сторонников определенной религии (в парламенте Пакистана зарезервированы места для приверженцев индуизма и некоторых иных религий) .

Основные способы формирования верхних палат:

1. Формирование верхней палаты посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные примеры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции.

Не более 238 членов Совета штатов Индийского Парламента (12 членов этой палаты назначаются Президентом) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

Двухстепенные выборы применяются и при формировании верхней палаты Стортинга — Норвежского Парламента. Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты Стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату — Лагтинг. Остальные ? членов Стортинга составляют нижнюю палату — Одельстинг.

Посредством трехстепенных выборов в основном формируется Сенат 5 Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов.

2. Формирование верхней палаты посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется в соответствующих странах при формировании нижних палат.

Верхняя палата Конгресса США — Сенат — избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены Палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства .

Сенат Итальянской Республики также избирается посредством прямых выборов на базе областей. Количество мандатов зависит от численности населения областей (Ломбардия — 47, Сицилия — 27, Сардиния -9 сенаторов). Как правило, область имеет не менее семи сенаторов. Состав Сената формируется на основании смешанной избирательной системы: ? сенаторов избираются в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а четвертая часть — на основании соперничества партийных списков по пропорциональной системе.

Смешанная избирательная система применяется и при выборах верхней палаты Японского Парламента — Палаты советников. 152 депутата этой палаты избираются по префектуальным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные сто — от общенационального избирательного округа .

3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Традиционная система замещения мест в Палате лордов была за последнее время несколько модернизирована. Законом о пэрстве 1958 г. было введено пожизненное пэрство, распространенное и на женщин. Законом о пэрстве 1963 г. право занятия места в Палате лордов было предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды. До недавнего времени в состав Палаты лордов входило более 1200 пэров, которые подразделялись на следующие основные группы: 1) наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству; 2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству; 3) ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в Палате лордов нет); 4) пэры по апелляции; 5) духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви) .

Лейбористское правительство Т. Блэра приступило к реформированию верхней палаты. В 1999 г. был принят закон, предусматривающий сокращение численности палаты путем лишения наследственных пэров права участвовать в ее деятельности. На переходный период до 2002 г. места в Палате лордов сохраняет 91 из 759 наследственных пэров. Предполагается, что в последствии часть членов палаты будут избираться населением.

4. Формирование верхней палаты посредством назначения. Согласно ст. 51 Основного законы ФРГ, Бундесрат — орган представительства правительств 16 федеральных земель, члены которых назначаются правительствами этих земель из своего состава. Смена правительства земли автоматически влечет смену представительства земли в Бундесрате.

Полностью назначаемы верхние палаты парламентов в таких государствах, как Канада, Иордания, Гренада, Барбадос, Ямайка и некоторых других.

5. Формирование верхней палаты смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии).

При анализе метода формирования верхних палат с их объемом компетенции и правовым статусом можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные и влиятельные верхние палаты (Сенат США, Сенат Италии, Палата советников Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (Палата лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат) формируются без участия избирательного корпуса.

Внутренняя организация палат парламентов включает в себя руководящие органы, парламентские фракции, комиссии (комитеты) и находит свое законодательное закрепление регламентом каждой палаты.

Руководство парламентом (палатами, в каждой отдельно) осуществляется либо единолично председателем, либо коллегиальным органом. В разных странах председатели парламентов именуются по-разному: в странах с англо — саксонской правовой системой — Спикер; в шведском Рикстаге — Тальман; в польском Сейме — Маршал.

Регламенты палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству работой парламента, его палат: открывать и закрывать заседания палаты парламента, определять повестку дня заседания, обеспечивать первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, определять порядок и результаты голосования, координировать работу внутрипарламентских органов и распоряжаться финансовыми средствами, а также большие права в области процедуры .

В ряде стран в составе руководства палат парламента имеются квесторы (Франция, Бельгия, Италия), которые избираются из числа депутатов.

Квесторы уполномочены следить за порядком в зале заседания и за соблюдением церемониала, осуществлять контроль над деятельностью вспомогательных служб палаты, контролировать расходы соответствующей палаты, участвовать в подготовке бюджета палаты и отчитываться об исполнении бюджета.

Парламентские фракции — это объединения депутатов парламента или в палате, принадлежащих к одной политической партии.

Партийные фракции занимают важное место в парламентском механизме. По согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат. Представители фракций занимают ключевые посты в комиссиях, комитетах палат парламента. На уровне фракций ведутся переговоры об образовании правительства. Фракции оказывают влияние на работу самого парламента — выработку повестки дня пленарного заседания; направление прений, голосование, использование различных форм контроля над правительством .

В каждой фракции есть руководящий орган (бюро, кокус), включающий председателя фракции (это одновременно и лидер партии), заместителей председателя фракции, парламентских организаторов (так называемые «кнуты»), секретарей. Задачей руководящего органа, прежде всего, является выработка единой политики, решение организационных вопросов. Члены фракции, как правило, связаны партийной дисциплиной, однако в ряде случаев фракции предоставляют депутатам право свободного голосования.

Важную роль в деятельности парламента играют комиссии (комитеты) палат. Это структурные подразделения, создаваемые парламентами (в каждой палате или совместно обеими палатами — объединенные комиссии), которые состоят из депутатов и содействуют палатам в осуществлении из полномочий.

В зависимости от срока полномочий, предметов ведения и объема компетенции комиссии (комитеты) подразделяются на постоянные и временные.

Постоянные комиссии создаются на весь срок полномочий парламента или на период проведения сессии. Временные комиссии создаются для решения какой-то конкретной задачи и по достижении указанной цели распускаются.

Постоянные комиссии имеются во всех парламентах. Обязательно создаются постоянные комиссии по законодательству, финансово-бюджетные, по обороне и безопасности, по иностранным делам и др. Для решения внутренних дел палаты — мандатные комиссии, регламентные, по депутатской этике.

Комиссии могут быть: специализированными (отраслевыми) и неспециализированными (универсальными).

Специализированные комиссии занимаются рассмотрением определенного круга дел в соответствии с их компетенцией, и система их соответствует системе министерств, подконтрольным комиссиям.

Неспециализированные комиссии не имеют определенного профиля и принимают к рассмотрению любые дела по решению соответствующего органа.

Работой каждой комиссии руководит ее председатель или бюро, возглавляемое председателем. Председатели комиссий: а) либо избираются палатой (Франция, Италия, ФРГ); б) избираются самой комиссией (Австрия, Ирландия); в) назначаются председателем палаты (Великобритания, Индия, Нигерия).

В основу классификации парламентов положены следующие существенные признаки: структура парламента, объем его компетенции и социальный состав.

1. Классификация по структуре.

Традиционной системой построения парламентов был бикамерализм / двухпалатный /. Вторая или верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во- вторых, для сдерживания нижней палаты, которая представлялась буржуазии более демократичной. Буржуазные идеологи до сих пор продолжают утверждать, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента.

Вторая палата в унитарных государствах не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и реакционности бикамерализма дал видный идеолог лейборизма С. Криппс: » Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной, — в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народа в целом- в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом».

Вторая палата имеет смысл только в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации.

Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям / сенат США, Совет штатов Индии,

сенат Аргентины, сенат Франции / что ставит их в особое положение и дает определенные организационные преимущества. Свойство непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, ставит их в положение постоянного элемента в системе высших органов государственной власти. Верхние палаты в этом случае превращаются в некий символ непрерывности и стабильности диктатуры буржуазии.

В настоящее время большинство парламентов однопалатные.

2. Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и взаимоотношение его с другими высшими органами государственной власти. Различают три способа определения компетенции парламента:

1. К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы их полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты.

Наиболее типичным примером подобного рода является конгресс США. Раздел 8 статьи первой американской конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих конгресс на совершение определенных действий, т.е. сфера деятельности конгресса строго определена.

2. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограничены, тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии применяются конституционный надзор, который совершенно несовместим с доктриной неограниченности парламентских полномочий.

3. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией.

Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные полномочия. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий. В первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент. Вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов. Третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии.

Несколько по- иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ.

Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями согласно ст. 70, сохраняется » право законодательства в той мере, в какой настоящим основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации». Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область «конкурирующей законодательной компетенции», в сфере которой, как гласит ст. 72, » земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и постольку федерация не использует своих прав законодательства «. Категоричность этого положения смягчается ст.72 /2/, где устанавливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе.

3. Классификация парламентов по социальному составу.

Парламенты зарубежных стран неодинаковы по своему социальному составу. Степень представительства различных классов и социальных групп в парламентах зависит не столько от их численности, сколько от политической зрелости и сплоченности классов и групп в обществе.

Многочисленный класс, если он политически не самоопределился, вообще может не иметь своего представительства в парламенте. Примером тому может служить рабочий класс США. Напротив, сравнительно немногочисленный, но боевой и сплоченный пролетариат может обладать сильными парламентскими фракциями. Достаточно сослаться на парламентский опыт индийского рабочего класса.

Социальный состав парламента определяется не только классовой и профессиональной принадлежностью депутатов, но, прежде всего их партийностью. В зависимости от социального состава современные парламенты можно подразделить на две большие группы.

В первую группу целиком входят целиком по своему составу парламенты, состоящие только из буржуазных фракций и не имеющие ни коммунистического, ни социал-демократического представительства. Наиболее типичным примером подобного парламента является конгресс США. В условиях буржуазной демократии такая социальная однородность парламента возможна лишь при условии низкого классового самосознания пролетариата, который идет за буржуазными партиями.

Вторую группу составляют парламенты с рабочим представительством, т.е. те парламенты, в которых имеются коммунистические или социал-демократические фракции. Эти парламенты можно в свою очередь подразделить на две категории:

б/ парламенты только с социал-демократическими фракциями / Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия, Канада и др./.

Поможем написать любую работу на аналогичную тему