Согласно Закону «Об охране окружающей среды» (2002 г.), планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется с учетом федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых Программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации, Прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов.

Под экологической программой понимается увязанный по ресурсам, срокам осуществления, исполнителям комплекс мероприятий (научно-исследовательского, производственного, социально-экономическое природоохранного, организационно-хозяйственного характера), направленных на решение экологических проблем (использование природу ресурсного потенциала; здоровье населения; сохранение генетического информации, природы, культуры и других объектов; экологическое воспитание и образование и пр.).

Федеральные и региональные экологические программы являются важнейшим средством реализации государственной экологической политики. Рассмотрим более подробно их значение и содержание.

Федеральные целевые экологические программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. Они характеризуются сложным комплексом мероприятий, проводимых в короткие сроки и требующих значительной концентрации ресурсов для их реализации. Такими проблемами могут быть:

• выполнение международных обязательств Российской Федерации по охране окружающей среды;

• охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса на территории Российской Федерации;

• охрана особо ценных природных объектов федерального значения;

• оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем;

• реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия);

• целевые экологические научно-технические программы.

Программа включает:

1) содержание проблемы, которое вытекает из анализа ее исходного состояния;

2) структуру проблемы, включая круг потребителей, вопросы развития регионов и отраслей, участвующих в ее решении;

3) временные границы реализации программы, которые определяются на основе ретроспективного и перспективного развития проблемы, учитывая ее внешнеэкономические аспекты, связь с другими проблемами социального и экономического характера;

4) цели программы, которые формируются с учетом документов законодательно-нормативного характера;

5) целевые показатели, которые необходимо достичь в ходе исполнения программы;

6) систему взаимоувязанных мероприятий (основа федеральной целевой экологической программы), обеспечивающих решение проблемы: научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические разработки, мониторинг, производственные и технологические мероприятия, строительство, нормативное и правовое обеспечение, реабилитация территорий и объектов, социальное развитие и медицинское оздоровление;

7) объемы финансирования программы (с выделением капитальных вложений).

Затраты на федеральные целевые экологические программы включают стоимость разработки программы. Сюда входят вложения как единовременного, так и текущего характера. В целом стоимость программы оценивается как совокупность прямых финансовых вложений собственно в мероприятия программы и ассигнований в сопряженные сферы для решения программных проблем. Финансовые ресурсы формируются из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, внебюджетных средств (средства предприятий) и пр.

Экологические федеральные программы классифицируют по целям их организации:

• межгосударственные, целью которых является реализация мер по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров (например, реализация Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении);

• государственные, направленные на обеспечение экологической безопасности страны (например, о финансировании особо опасных радиационных производств и объектов);

• межрегиональные, имеющие целью обеспечение экологической безопасности на территории ряда субъектов Федерации (например, обеспечение охраны озера Байкал и рациональное использование ресурсов его бассейна);

• региональные, целью которых является улучшение экологической обстановки в одном регионе (например, радиационная реабилитация территории Уральского региона, оздоровление окружающей среды Кемеровской области);

• локальные, решающие вопросы принятия неотложных мер по Улучшению состояния окружающей среды в отдельных городах (например, Братске, Нижнем Тагиле).

Региональные экологические программы формируются на уровне республик в составе России, краев, областей и городов. Их особенностью является взаимодействие общегосударственных и территориальных Интересов. Это определяет специфику разработки, направленности и Реализации программ, которую можно охарактеризовать следующим образом:

• цели определяются местными органами законодательной и исполнительной власти;

• мероприятия осуществляются в границах единицы административно-территориального деления Российской Федерации;

• управление проектированием и реализаций программ обеспечивается местными органами власти;

• предполагается сочетание экологических, санитарно-гигиенических, медицинских и социальных мероприятий;

• финансирование осуществляется на основе привлечения производственных предприятий, местных бюджетов, федерального бюджета.

Основными задачами региональных экологических программ являются:

• улучшение экологической или социально-экологической обстановки,

• мониторинг окружающей среды,

• внедрение экологически чистых технологий,

• улучшение здоровья населения,

• социальное развитие региона.

Региональное программирование выступает как способ перераспределения компетенции между федеральными и региональными органами власти в области природоохранной деятельности. При этом государство осуществляет согласование экологических мероприятий регионального характера в масштабе Российской Федерации.

На локальном уровне планирование представлено программой природоохранных мероприятий на предприятии. Это комплекс документов перспективного планирования, ориентированный на достижение конечной цели (решение экологических проблем). В документах дается характеристика научно обоснованным мероприятиям по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, определяется последовательность и сроки реализации намеченных мероприятий, указываются удельные и общие объемы выбросов вредных веществ до и после осуществления каждого мероприятия, оценивается потребность в материальных и финансовых ресурсах. Эти документы составляют вторую часть эколого-экономического паспорта предприятия — комплексного документа, содержащего характеристику взаимоотношений предприятия с окружающей средой.

Концептуально экономическое планирование в сфере природе пользования основывается на понятии экологического планирования. Таким образом, речь идет об эколого-экономическом планировании.

С позиций микро- и макроэкономики эколого-экономичесКй11 план включает рассмотрение возможностей вывода экологически опасных предприятий и замены их экологически «чистыми», а также закрытие «лишних» предприятий с точки зрения превышения ресурсах возможностей региона и эффективности использования природных ресурсов. Особым случаем считается выявление несовместимости предприятия с окружающей природно-социальной средой. В связи с этим эколого-экономическое планирование особенно актуально для зон экологического бедствия.

Эколого-экономическое планирование в общенациональном масштабе пока не внедрено ни в одной стране мира, однако в ряде развитых стран (Германия, Дания, Франция, Швеция, США, Канада) для этого подготовлена научная и практическая основа.

План

Введение……………………………………………………………………………………………..2

1. Задачи государственного планирования природопользования……………………………….3

2. Сущность программно-целевого метода планирования природопользования………………6

3. Планирование природопользование в порту Ванино………………………………………….9

Заключение…………………………………………………………………………………………11

Список использованной литературы……………………………………………………………..12

1. ВВЕДЕНИЕ

Природопользование – это рациональное использование природных ресурсов и условий окружающей природной среды, их воспроизводство и охрана. Общественная полезность каждого элемента природной среды есть потребительное благо, которое должно быть оценено, подсчитано, использовано в виде норматива экологического управления (защиты) природной среды. Продуктом капиталовложений природоохранного характера является продукт особого рода – экологически чистая природная среда, сохранение и приумножение темпов прироста воспроизводства ресурсов.

Охрана природной среды на современном этапе является элементом самостоятельной, весьма специфической производственной деятельности, которая должна опираться на соответствующую ей экономическую и правовую нормативную основу. Первостепенная роль в создание основ рационального природопользования отводится государственному планированию и регулированию.

2. Задачи государственного планирования природопользования

В последние годы экологический фактор сталь реально лимитировать народное благосостояние: ухудшается здоровье населения, увеличивается число генетических нарушений, сокращается средняя продолжительность жизни и т.п. Бессистемный, расточительный и разрушительный характер природопользования постоянно порождает новые и все более новые экологические проблемы. Все это свидетельствует о кризисе государственной политики природопользования.

Экологическая ситуация может быть стабилизирована и улучшена только путем изменения ориентации социально-экономического развития страны, формирования новых ценностей и нравственных установок, пересмотра структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека. Это потребует целого комплекса радикальных политических, социально-экономических, законодательных, технологических и иных мер.

Можно выделить следующие стратегические цели Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального природопользования:

· последовательное решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностью учитываются экологические и природно-географические условия конкретных территорий;

· последовательное достижение на каждой конкретной территории качества среды обитания, отвечающего системе оценок генетического здоровья населения;

· восстановление и сохранение биосферного равновесия, генетического фонда животного мира;

· рациональное использование всего природно-ресурсного потенциала России.

Планирование природопользования представляет собой комплекс действий и решений, разработка специфических стратегий, предназначенных для реализации поставленных целей. Основными этапами планирования в любой сфере деятельности (при условии, что цели определены) являются сбор и анализ информации, прогноз изменения ситуации в будущем, разработка конкретных мероприятий для достижения определенного результата, формирование организационной структуры для реализации мероприятий, распределение ресурсов и выбор источников финансирования.

В свете перечисленных выше целей задачами государственного планирования природопользования являются:

1. Определение основных направлений государственной политики в области охраны окружающей природной среды.

Разработка целей и направлений государственной политики относится к исключительной компетенции Федерального собрания РФ.

2. Формирование достоверной базы данных о состоянии природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации, сбор системно-организованных данных о природных ресурсах и природных объектах в границах административной территории (Российская Федерация, округ, район), предназначенных для обеспечения процесса принятия управленческих решений по вопросам охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

В настоящее время, для обеспечения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достоверной информацией о состоянии природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации формируется система комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов (далее КТКПР). Порядок формирования КТКПР регламентируется Приказом Министерства Охраны Окружающей Среды и природных ресурсов РФ № 326 от 17 августа 1995 года.

3. Разработка конкретных программ, планов, мероприятий, направленных на охрану окружающей среды и рациональное природопользование в следующих сферах:

· экологически безопасное развитие производства и размещение производительных сил;

· создание здоровой среды обитания населения; предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;

· оздоровление нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России;

· решение глобальных экологических проблем, международное сотрудничество в области природоохранной деятельности.

4. Своевременное обеспечение намеченных мероприятий и программ нормативно-правовой базой. Разработка стандартов и нормативных экологических требований к хозяйственной деятельности (при всех формах собственности), антропогенным нагрузкам и состоянию окружающей человека среды.

В условиях перехода к рыночным отношениям управление природопользованием осуществляется, в основном, через систему регламентаций режимов природопользования, которая устанавливается территориальными органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. Регламентации и ограничения имеют ряд градаций от тех, нарушение которых абсолютно недопустимо, до наиболее оптимальных.

5. Формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования, которые призваны осуществлять единую экологическую политику России на различных уровнях планирования – на уровне страны, регионов, конкретных проектов и программ.

6. Разработка эффективной системы финансирования мероприятий, направленных на охрану природы и рациональное природопользование.

Меры по стабилизации финансовой системы страны, выразившиеся в резком сокращении расходной части федерального бюджета, не позволяют в нужной мере задействовать его средства для финансирования природоохранных мероприятий. На средства из федерального бюджета осуществляются природоохранные мероприятия, только включенные в состав государственных программ. Централизованно за счет государства финансируется также основная деятельность природоохранных министерств и ведомств (Минприроды России, Росгидромета, Роскомзема, Роскомвода и др.).

Основными источниками финансирования в природоохранной сфере остаются средства предприятий и организаций всех форм собственности, аккумулируемые посредством отчислений во внебюджетный федеральный экологический фонд, сбор платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Основными методами планирования природопользования на государственном уровне являются нормативный и программно-целевой методы.

Экологический норматив определяет степень максимально допустимого вмешательства человека в экосистемы, при которой сохраняются экосистемы желательной структуры и динамических качеств. Иными словами, недопустимыми в хозяйственной деятельности человека являются такие воздействия на природную среду, которые приводят к опустыниванию. Указанные ограничения в хозяйственной деятельности человека или ограничение влияний нооценозов на природную среду определяются желательными для человека состояниями нообиогеоценоза, его социально-биологической выносливостью и хозяйственными соображениями. В качестве примера экологического норматива можно привести биологическую продуктивность биогеоценоза и хозяйственную производительность. Общим экологическим нормативом для всех экосистем является сохранение их динамических качеств, прежде всего надежности и устойчивости.

Другое, одно из важнейших средств осуществления экологической политики России, — программный механизм реализации мер по охране окружающей среды

2. Сущность и задачи программно-целевого метода планирования природопользования

Сущность программно-целевого метода планирования состоит в комплексном подходе к достижению заданной цели с помощью особой программы, в которой предусматривается организационный механизм реализации программы. Первым этапом программно-целевого планирования является постановка и четкая формулировка определенной задачи; под конкретную задачу разрабатывается и утверждается план действий (программа) с детальным описанием мероприятий и лиц (организаций), ответственных за проведение каждого мероприятия. Программа должна предусматривать источники финансирования, этапы реализации, критерии оценки достигнутых результатов.

Программно-целевой метод планирования природопользования на уровне государства представляет собой пакет нормативных актов (Планов, Программ, Мероприятий и т.д.), рассчитанных, как правило, на долгосрочной основе (2-5 лет).

В конце 1993 г., в соответствии с решением Конференции ООН по окружающей среде и развитию, был разработан национальный план действий России по окружающей среде, который в 1994 г. стал основой подготовки базисных документов, определяющих экологическую политику страны.

4 февраля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации одобрены «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Во исполнение этого Указа был разработан и утвержден план действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. (от 18.05.94 г. №496), а также проведен конкурс на разработку проекта Концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития.

План действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды представляет собой перечень конкретных мероприятий — законодательных и нормативных актов, программ и других проблем, подлежащих разработке и реализации в установленные сроки ответственными исполнителями. Из 96 работ, предусмотренных планом действий Правительства, 30 (29%) — это законопроекты, 47 (45%) — федеральные целевые программы (подпрограммы) и 19 (26%) — прочие нормативные документы. В сфере решения проблем взаимодействия общества и природы, сохранения природных богатств, предотвращения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления окружающей среды большое место отводится федеральным целевым программам. Они являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия на экономические и экологические процессы для достижения конечных социально-экономических результатов.

Минприроды России разработано 11 федеральных программ и подпрограмм (включая «Экологическая безопасность России»), две программы утверждены (одобрены) в 1994 году Постановлениями Правительства Российской Федеpации, а именно: от 06.07.94 г. №809 «Снижение уровней облучения населения и производственного персонала от природных радиоактивных источников» («Радон») и от 25.11.94 г. №1306 «О комплексной федеральной программе по обеспечению охраны озера Байкал и рациональному использованию природных ресурсов его бассейна».

По ряду федеральных программ экологической направленности государственными заказчиками являются другие министерства и ведомства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.04.94 г. №574-р по заказу Комитета Российской Федерации по водному хозяйству головными организациями — разработчиками (Нижегородская государственная архитектурно-строительная академия, Институт водных проблем РАН, ИЦ «Союзводпроект») совместно с ведущими научными организациями России завершается разработка федеральной целевой программы «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна» («Возрождение Волги»).
Исходя из основных положений программы, каждая отрасль и отдельные субъекты хозяйственной деятельности, имеющие свои объекты в бассейне реки, должны разработать и реализовать энерго-, ресурсосберегающие технологии и проекты, удовлетворяющие действующим экологическим требованиям и ограничениям, а также определить экономические и финансовые условия поэтапного доведения технологий до экологически допустимого уровня, с указанием конкретных результатов их эффективности по каждому году.

Основной проблемой реализации разработанных программ является финансирование. Уровень финансирования программ из федерального бюджета в 1997 году не превышал 5-6% от общих затрат, это вдвое ниже предусмотренного при утверждении программ.

Осуществление ранее утвержденной программы «Конверсия — экологии» срывается из-за отсутствия финансирования. Между тем ее реализация могла бы повысить экологическую безопасность России, снизила бы риск крупных техногенно-экологических катастроф, особенно в условиях переходного периода, характеризуемого дестабилизацией промышленного производства и нарушениями технологических регламентов. Например, в результате реализации программ «Диоксины», ЕГАСКРО, «Заповедники» В 1997 году предотвращен экологический ущерб на сумму около 2 млрд. рублей.

Развитие программно-целевого метода решения природоохранных проблем является важнейшей задачей государственного регулирования природопользования. В этой связи должна найти свое решение проблема повышения эффективности использования зарубежных кредитов Всемирного банка, выделяемых под реализацию Проекта по управлению окружающей средой (ПУОС), Проекта ГЭФ по поэтапному сокращению потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации и других.

Впрочем, в условиях социально-политического и экономического кризиса в стране, грозящего России дефолта, основной упор следует делать на локальные источники финансирования, то есть на средства предприятий и граждан.

3. План природоохранных мероприятий в порту ванино

Основным видом деятельности стивидорных компаний, работающих в порту Ванино (ОАО «Порт Ванино», ЗАО «Трансбункер» является организация и производство погрузочно-разгрузочных, транспортно-экспедиторское обслуживание каботажных, внешнеторговых и транзитных грузов.

Основными видами грузов, проходящими через ОАО «Порт Ванино», являются лесные, генеральные грузы, руда и металлы. ЗАО «Трансбункер» перерабатывает, в основном, нефтепродукты. В связи с этим приоритетным направлением в области охраны окружающей среды на в Администрации порта Ванино является очистка акватории порта.

Основными моментами плана по поддержанию акватории в нормальном санитарном состоянии являются:

1. Предотвращение загрязнения акваторий порта.

Основными мерами по предотвращению загрязнения акваторий порта являются установление нормативов качества воды и регламентация правил обслуживания судов, которые закрепляются в соответствующих руководящих документах, изданных Морской Администрацией. Указанные правила отражены в «Своде обычаев порта Ванино», доведены до сведения всех судовладельцев. В частности, судну запрещается сбрасывать на акватории порта Ванино мусор и льялые воды. Сбором отходов с судов занимается специализированное плавсредство.

2. Организация проведения работ по регулярной очистки акваторий порта.

Общие требования к качеству воды акваторий портов установлены Санитарными правилами и нормами охраны прибрежных вод и морей. Для оценки степени загрязненности устанавливаются контрольные участки размером от 50 до 100 м2 (не менее 3 участков). Оценку степени загрязненности акватории плавающими примесями производят визуально в баллах. Общая оценка степени загрязненности принимается по худшему параметру (высшему баллу) любой плавающей примеси. При степени загрязненности акватории, превышающей 2 балла, производится очистка воды силами и техническими средствами Морской администрации. Следует отметить, что финансирование мероприятий по поддержанию акватории порта в нормальном состоянии происходит минуя федеральный бюджет, а именно – за счет средств предприятий и организаций. Ежеквартально предприятия перечисляют на специальный экологический счет районной администрации платежи за сбросы загрязняющих веществ в акваторию порта. 90% платежей идет по предоплате за плановый период (квартал) Например, сумма перечислений ОАО «Порт Ванино» по указанной позиции составила 25000 руб. за 1998 год.

3. Организация работ по ликвидации разливов нефти и их последствий.

Для предупреждения разлива нефти участок, на котором осуществляется бункеровка судов (территория ЗАО «Трансбункер») защищена стационарными боновыми заграждениями. В случае разлива нефтепродуктов боновые заграждения устанавливаются вокруг судна, вокруг нефтяного пятна либо по дуге с обхватом нефтяного пятна. Основным методом сбора нефти при ликвидации разливов в порту Ванино является механический метод, при котором жидкость с поверхности акватории собирается специально оборудованном нефтесборщиком.

Расходы по локализации и ликвидации разлива нефти возмещаются, как правило, стивидорной компанией либо судовладельцем.

План природоохранных мероприятий ОАО «Порт Ванино» на 1999 год

План рационального природопользования в стивидорной компании ОАО «Порт Ванино» разрабатывается и утверждается ежегодно комитете экологии Ванинского района. На 1999 год намечены следующие природоохранные мероприятия:

1. Консервация котлов на твердом топливе на 15-м причале. Установка бойлера KSO-200R, работающего на дизельном топливе. Общая сметная стоимость приобретения и установки бойлера – 3600USD. Ожидаемый эффект – уменьшение выбросов в атмосферу.

2. Обустройство автозаправочной станции на территории ППК-1 производственно-ливневой канализацией. Реконструкция поливомоечного автомобиля на базе автомобиля ЗИЛ-130. Общая сметная стоимость – 8000 руб. Ожидаемый эффект – уменьшение выбросов в атмосферу, предотвращение загрязнения почвы.

3. Проведение лесопосадок . Устройство противопожарных разрывов. Подготовка почвы под посадку. Общая сметная стоимость, включая приобретение саженцев у Северного лесничества, составляет 168900 руб. Ожидаемый эффект –восстановление лесного покрытия на территории площадью 80 га.

4. Заключение

Цели, задачи и важность планирования природопользования определены давно. Однако, как бы хорош и реалистичен не был план, его трудно реализовать в условиях глобального дефицита средств (глобального в масштабах России). В связи с этим, эффективность государственного регулирования природопользования неуклонно снижается. Начиная с 1991 года, на первом плане в Правительстве стоят такие проблемы, как инфляция, кризис производства, погашение внешнего долга.

Экологические последствия такой политики будут самыми катастрофическими. Например, принятые энергетические программы, развитие атомной энергетики, ориентация на увеличение добычи полезных ископаемых позволят повысить валовой внутренний продукт. Однако очевидны и чрезвычайно негативные экологические последствия такого курса для многих регионов страны. В экономике необходима ориентация на конечные результаты, а не на промежуточные валовые показатели. Поэтому планирование природопользование должно осуществляться в рамках общего планирования народохозяйственной деятельности. И наоброт, каждый план, либо программа по развитию объектов промышленности, сельского хозяйства, энергетики должен предусматривать мероприятия по рациональному природопользованию.

Стабилизация экологической ситуации в России во многом зависит от эффективности проводимых в стране экономических реформ, их адекватности целям формирования устойчивого типа развития российской экономики. И здесь чрезвычайно важны меры по созданию с помощью эффективных рыночных инструментов и регуляторов благоприятного климата для развития всех сфер бизнеса, способствующего экологизации экономики.

Список использованной литературы

1. Доклад Председателя Госкомэкологии России «Итоги десятилетия. Приоритетные задачи на будущее»// ЭКОС-информ. 1998. №2

2. Итоги работы Госкомэкологии России за 1996 год и задачи на 1997 год// ЭКОС-информ. 1997. №1-2.

3. Нестеров П.М., Нестеров А.П. «Экономика природопользования и рынок”, Москва, 1997г.

4. Протасов В.Ф., Молчанов А.В. «Экология, здоровье и природопользование в России», Москва, Финансы и Статистика, 1995г.

5. Пыльнева Т.Г. «Природопользование”, Москва, 1997г.

6. Резолюция Международногшо симпозиума «Стратегия развитии России в третьем тысячелетии»// ЭКОС-информ. 1997. №12

Экос-Информ, 1997г., № 12, стр. 14

К неосновным видам деятельности ОАО «Порт Ванино» относится заготовка деловой древесины. Ежегодно предприятие заготавливает до 30000 кбм. круглого леса.

ф

Лисина Наталья Леонидовна

Заведующая кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Кемеровского государственного университета (Кемерово, Россия), кандидат юридических наук, доцент E-mail: lisina_nl@mail.ru

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ЗНАЧЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Аннотация.

Предмет исследования: правовая сущность экологического планирования в Российской Федерации на разных этапах развития законодательства.

Целью настоящей статьи является рассмотрение состояния, взаимосвязи и взаимозависимости экологического планирования с другими видами планирования и качеством среды обитания человека, проблем и перспектив развития законодательства в этой сфере.

Методологию исследования составили исторический, сравнительный, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.

В работе на основе законодательства и обобщения теоретических взглядов ученых проведен анализ основных тенденций становления и развития экологического планирования в контексте мероприятий по охране окружающей среды. Сделан вывод о роли экологического планирования в обеспечении качества окружающей среды и жизни человека как неотъемлемого условия социально-экономического развития страны.

Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблем экологического планирования, совершенствовании экологической политики и экологического законодательства в Российской Федерации.

Ключевые слова: стратегическое планирование, экологическое управление, экологическое планирование, экологическая безопасность, правовая охрана окружающей среды, благоприятная окружающая среда,

Lisina Natalia L.

The methodology of the research was historical, comparative, formal-legal, analytical methods, system approach.

В науке экологического права вопросам планирования всегда уделялось достаточное внимание как самостоятельному институту, как самостоятельной правовой мере охраны окружающей среды и природопользования, функции экологического управления. Однако само понимание правовой сути и содержание планирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования не отличались единством и менялись на всем протяжении развития науки и законодательства в обозначенной сфере.

Планирование пронизывало все сферы деятельности людей, в том числе в области охраны природы и использования природных ресурсов. В достижении целей охраны окружающей среды значительная роль принадлежала планированию обеспечения мероприятий по охране окружающей среды. Считалось, что в нашей стране планы и планирование всегда были основой для успешного решения задач природоохраны и рационального использования природных ресурсов1, средством координации природоохранных мероприятий2. А научно обоснованное планирование являлось неотъемлемым условием действенности и согласованности принимаемых экологически значимых решений3.

Институт планирования в области охраны окружающей среды имеет длительную

историю, начиная с 40-50-х гг. прошлого века, а в отношении планирования рационального использования природных ресурсов и социально-экономического планирования существовал еще раньше4.

Свое развитие планирование природоохраны получило с принятием комплексных законов об охране природы с середины 1950-х — в 1960-х гг., а окончательное закрепление нормы о плановых мероприятиях в обозначенной сфере приобрели в 70-х гг. XX в., поскольку вопросы охраны природы и рационального использования природных ресурсов были выделены в самостоятельный раздел в системе документов государственного народно-хозяйственного планирования5, а также получают свое развитие активные формы планирования деятельности в сфере природоохраны и рационального использования природных ресурсов (в том числе перспективные и годовые планы проведения мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов; схемы комплексного использования и охраны вод; территориальные комплексные схемы охраны природы и т.д.).

Под планированием охраны природы рационального использования природы понималась «система научно обоснованных плановых показателей, устанавливаемых госу-

1 См.: Бринчук, М.М.Правовая охрана атмосферного воздуха / Отв. ред. О.С.Колбасов. М.: Наука, 1985. С. 129.

2 Лунев, А. Е. Природа, право, управление. М.: «Наука», 1981. С. 188.

4 Например, применительно к земельным ресурсам и лесным ресурсам вопросы плановой организации территорий и их использования регулировались Земельным кодексом РСФСР (1922 г.) и Лесным кодексом РСФСР (1923 г.).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

дарством…по обеспечению существенного снижения и предотвращения отрицательного влияния хозяйственной деятельности на качественное состояние окружающей природной среды, сохранения и повышения ресурсового потенциала страны на основе рационального использования и воспроизводства природных ресурсов»6.

С развитием рыночных отношений планирование природоохранной деятельности не утратило своего значения, правда, изменились его формы, произошел переход от директивных планов к планам-прогнозам, целевым экологическим программам7, а ст. 17 Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей среды»8 вообще сменила вектор развития законодательства в части установления требований к экологическому планированию, закрепив положение о том, что планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы9, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Позднее требования к экологическому планированию были сформулированы в ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2001 № 7-ФЗ, согласно которой в целях экологического планирования разрабатываются федераль-

ные и региональные программы в области охраны окружающей среды10.

Однако несмотря на то, что в 2004 году указанная статья была исключена из данного федерального закона11, экологическое планирование продолжает рассматриваться и как «деятельность по разработке и реализации экологических планов и экологических программ»12.

Ход законодателя об исключении ст. 15 из содержания ФЗ «Об охране окружающей среды» труднообъясним, но, как нам видится, был связан с изменяющимся подходом к планированию в принципе — как части планирования социально-экономического развития страны. Подобный подход, на наш взгляд, не оправдан и не верен, поскольку экологическое планирование имеет свои цели и задачи, затрагивает самостоятельную сферу, планирование развития которой ст. 71 (п. «е») Конституции РФ признано в качестве самостоятельной.

БринчукМ.М., рассматривая правовую сущность экологического планирования в современных условиях, справедливо связывает его с целями и задачами экологического законодательства, кратко определяя экологическое планирование в правовом контексте «как организационно-координационную деятельность по мобилизации сил и средств по достижению целей экологического права в намечаемые сроки»13, а в увяз-

7 См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С.А.Боголюбова. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 282.

8 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

9 Заметим, представляется методологически неубедительным положение о том, что планирование (план) является составной частью прогнозирования (прогноза). Наоборот, планирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов должно строиться на прогнозах ближайших или отдаленных, что позволит грамотно выстроить плановые мероприятия и при необходимости корректировать их выполнение.

10 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Далее — ФЗ «Об охране окружающей среды».

11 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

13 Бринчук, М. М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5. С. 6-7.

ке с его основными элементами как «ориентированную на перспективу систему мер и мероприятий по природопользованию и охране природы, осуществление которых обеспечивается необходимыми ресурсами и направлено на решение определенных экологически значимых задач, связанных с выполнением соответствующих требований экологического законодательства»14.

К сожалению, современное нормативное представление об экологическом планировании основано на положениях не ФЗ «Об охране окружающей среды».

С принятием Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» от 20.07.1995 № 115-ФЗ15 уже был некий «намек» на подчинение экологического планирования социально-экономическому планированию, а после исключения его из ФЗ «Об охране окружающей среды» и вовсе стало понятно, что законодатель рассматривает ранее самостоятельные виды планирования частью социально-экономического планирования.

Лишь спустя продолжительный период времени на смену ФЗ «О государственном прогнозировании…» пришел Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ16, согласно ст. 3 которого стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Таким образом, указанный закон стал регулировать все формы стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в различных отраслях экономики, сферах государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности на определенные периоды (сроки).

При этом развитие законодательства о стратегическом планировании концептуально стало осуществляться по двум направлениям: первое — социально-экономическое, второе — национальная безопасность и основываться, как следует из ч. 5 ст. 18 ФЗ «О стратегическом планировании…», на принципе взаимосвязи и взаимозависимости.

Законодатель допускает (ст. 1 ФЗ «О стратегическом планировании.»), что особенности стратегического планирования в сферах обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности могут быть предусмотрены законодательством о них. Относится ли к ним экологическое планирование?

С точки зрения ФЗ «О стратегическом планировании.» планирование есть часть содержательной формы стратегического планирования, наряду с целеполаганием, прогнозированием и программированием, результатом которого являются документы стратегического планирования. Последние многообразны, классифицируются по различным основаниям, выстроены в определенную систему.

Так, на федеральном уровне документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках целеполагания, являются Ежегодное послание Президента РФ, Стратегия социально-экономического развития, Стратегия национальной безопасности, основы государственной политики, доктрины в сфере обеспечения национальной безопасности, Стратегия научно-технологического развития.

14 Бринчук, М.М.Там же.

15 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871. Далее — ФЗ «О государственном прогнозировании.».

16 СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378. Далее — ФЗ «О стратегическом планировании.».

В ФЗ «О стратегическом планировании.» отдельно выделены документы стратегического планирования федерального уровня, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (например, отраслевые документы стратегического планирования, стратегия пространственного развития, стратегии социально-экономического развития макрорегионов), в рамках прогнозирования (например, прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды), а также документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования (например, государственные программы РФ, территориального планирования РФ и др.).

При всем многообразии документов стратегического планирования базовым стратегическим документом в системе обеспечения национальной безопасности, служащим основой для формирования и реализации государственной политики в нашей стране, является Стратегия национальной безопасности. А средством достижения приоритетных целей и задач, которые ставятся в ней Президентом РФ, являются иные виды документов стратегического планирования.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»17 и принятая в его развитие и в развитие ФЗ «О стратегическом планировании…» Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2015 г.)18, рассматривают экологическую безопасность как часть национальной безопасности, и, соответственно, экологическое планирование становится частью стратеги-

ческого планирования Российской Федерации в сфере национальной безопасности.

Несмотря на то, что, согласно п. 6 раздела I указанной Стратегии экологическая безопасность (наряду с государственной, общественной, информационной, экономической и др. видами) рассматривается как вид национальной безопасности, последняя определяется только через состояние защищенности личности, общества и государства. Кроме того, п. 50-52 Стратегии не называют неблагоприятную окружающую среду в качестве угрозы качеству жизни россиян, а ее улучшение не рассматривается через обеспечение благоприятной окружающей среды.

Однако мы убеждены в том, что даже стремление к «состоянию защищенности» будет напрасным и лишь формально обозначенным на бумаге, если не принимать во внимание экологический аспект проблемы, как неотъемлемое условие национального развития. Охрана окружающей среды и ее планирование есть неотъемлемое условие экономического и социального развития, улучшения качества жизни и укрепления здоровья человека, а не наоборот.

Несмотря на превалирование социально-экономической направленности экологического планирования в Российской Федерации за последние два десятка лет, все же принимались документы планирования в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов19. Только с вступлением в силу ФЗ «О стратегическом планировании.» вопросы экологического планирования стали рассматриваться в другой плоскости20,

17 СЗ РФ. 2011. №1. Ст. 2.

19 См., например: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436; Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572; Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510; Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ от 30.04.2012, и в развитие их Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7561.

в стратегических документах национальной безопасности.

Соответственно своим полномочиям на основании ФЗ «О стратегическом планировании…» Президент РФ определил основные направления государственной политики в области экологической безопасности, утвердив Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года21, которая более отчетливо показала зависимость благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики от качества окружающей среды и, как ожидается, должна послужить системной организационно-правовой основой охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Внутренние условия и характеристики состояния окружающей среды и природных условий становятся одним из элементов содержания ряда документов стратегического планирования социально-экономического развития. Так, согласно ст. 24 ФЗ «О стратегическом планировании.» прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период содержит наряду с другими условиями и характеристиками социально-экономического развития РФ основные показатели состояния окружающей среды и природных ресурсов.

Очевидно, что включение показателей в содержание прогноза в таком аспекте не означает собственно планирование мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Более того, как уже отмечалось, экологическое планирование самостоятельно по целям, задачам, а также мерам и мероприятиям, направленным на охрану окружающей среды, восстановление и под-

держание ее состояния. Экологическое прогнозирование не вписывается ни в цели, ни в задачи, ни в результаты социально-экономического развития, оно должно служить необходимым условием социально-экономического развития.

Также в таком документе стратегического планирования, как Стратегия пространственного развития РФ, разрабатываемом в соответствии с основами государственной политики регионального развития РФ для реализации основных положений стратегии социально-экономического развития РФ и стратегии национальной безопасности РФ (ст. 20 ФЗ «О стратегическом планировании…»), вопрос о планировании в сфере охраны окружающей среды и природопользования полноценно не решен.

Несмотря на то, что указанная стратегия, как обозначено Правительством РФ22, определяет приоритеты, цели и задачи комплексного регионального развития Российской Федерации, направленного на поддержание устойчивости системы расселения на территории РФ, в ней нет продуманного планового решения экологических проблем и потребностей.

Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утверждённые Указом Президента РФ от 16.01.2017 № 1323, ориентированные на социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, среди прочих принципов государственной региональной политики (п. 5), называют принципы соблюдения баланса между наращиванием экономического потенциала регионов и сохранением комфортной среды жизнедеятельности населения и обеспечения устойчивого экономи-

21 Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176 // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.

22 См.: Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» (вместе с «Положением о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации», «Правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации») // СЗ РФ. 2015. № 35. Ст. 4989.

23 СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637.

ческого роста и научно-технологического развития регионов и др. Казалось бы, именно здесь и должна присутствовать еще одна составляющая — экологическая, поскольку известно, что невозможно обеспечить комфорт человека, если среда, в которой он проживает, экологически неблагополучна.

Кроме того, указанные Основы в качестве одной из целей государственной политики регионального развития (п. 6) называют повышение качества жизни граждан и сбалансированное и устойчивое социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований, а одной из задач — реализацию мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию в крупных городских агломерациях транспортной инфраструктуры, обеспечивающей экономическую связанность городов с прилегающими к ним территориями, а также городских агломераций между собой; сокращение различий в качестве жизни в городах и сельской местности (п. 7).

Однако в противовес указанным положениям мы видим ожидаемый результат от их реализации, который заключается, к сожалению, не в сбалансированном экономическом, социальном и экологическом развитии территории, а в создании крупных городских агломераций и развитии процесса урбанизации. Все это тоже не согласуется с целями правовой охраны окружающей среды.

Содержание же стратегии социально-экономического развития макрорегионов (ст. 21 ФЗ «О стратегическом планировании…») более прозрачно и широко, как с социально-экономической стороны, так и со стороны экологического аспекта постановки проблемы. В состав мероприятий стратегии развития макрорегионов входят обосновывающие материалы направлений развития и формирования нового качества жизни, включающие защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, охрану окружающей среды, энергосбере-

жение и повышение энергетической эффективности и др.24. Дело за практикой.

В целом же ситуация, при которой среди общих показателей мы видим состояние окружающей среды и природных ресурсов без проработки конкретных мероприятий по ее (их) охране, складывается в большинстве случаев, в том числе и в отношении иной стратегической документации, направленной на социально-экономическое развитие, разрабатываемой как на региональном, так и на муниципальном уровнях.

В итоге заметим, что Федеральным законом «О стратегическом планировании.» сделана попытка унификации и систематизации различных форм планирования и его результатов (видов документов стратегического планирования по уровням и отраслевой принадлежности), в ней отведено место экологическому планированию через стратегическое планирование национальной безопасности. Одновременно поставленные в нем задачи социально-экономического развития страны, регионов и муниципальных образований не охватывают эколого-правовую сферу в том объеме, в котором это необходимо для решения проблем в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов для обеспечения устойчивого развития.

Несмотря на то, что действующее законодательство рассматривает экологическое планирование как вид стратегического планирования в сфере национальной безопасности, исключение положений о нем из ФЗ «Об охране окружающей среды» представляется методологически неверным. Оно самостоятельно по целям и задачам, которые призвано решать, должно служить основой сбалансированного социально-экономического развития страны и качественной среды жизнедеятельности человека и связующим звеном развития экономики и общества.

24 См.: Положение о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов, утв. постановлением Правительства РФ от 08.08.2015 № 822 // СЗ РФ. 2015. № 34. Ст. 4894.

Библиографический список

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Бринчук, М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха / М. М. Бринчук; отв. ред. О. С. Колбасов.— М.: Наука, 1985.— 175 с.

5. Лунев, А. Е. Природа, право, управление / А. Е. Лунев. — М.: Наука, 1981.— 268 с.

8. Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / под ред. В. В. Петрова.— М.: Юрид. лит., 1988.— 512 с.

9. Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С. А. Боголюбова.— М.: Издательство НОРМА, 2000.— 448 с.