⇐ ПредыдущаяСтр 15 из 21

Субъектами правотворчества являются: народ (референдум), государственные органы (органы власти и управления), должностные лица (министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, органов местного самоуправления, негосударственных организаций, депутаты и т.д.).

В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путем проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа (ч. 3 ст. 3); субъектами Федерации — республиками, краями и областями, городами федерального значения — Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами — путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.

Виды правотворчества

Критериями выделения видов правотворчества служат: 1) субъекты правотворчества, т.е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами; 2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс, индивидуальное или коллективное решение); 3) формы нормативных правовых актов (законы, подзаконные акты).

Выделяют следующие виды правотворчества:

— законотворчество;

— правотворчество органов исполнительной власти;

— правотворчество органов местного самоуправления;

— непосредственное правотворчество граждан;

— договорное правотворчество;

— локальное правотворчество.

Законотворчество — это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:

а) принятие закона Российской Федерации;

б) принятие федерального конституционного закона;

в) принятие федерального закона;

г) принятие закона субъекта Российской Федерации.

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласовании. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласовании, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент России на основе Конституции и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера. Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации. Правительство по вопросам своей компетенции издает постановления.

Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Министерства как органы единоличного руководства издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы — постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Основы правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более детальное регулирование этого вида правотворчества осуществляется законами субъектов о местном самоуправлении, уставами органов местного самоуправления.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Непосредственное правотворчество граждан осуществляется посредством референдума. Этот процесс регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», законами субъектов Федерации о референдуме. На уровне местного самоуправления непосредственным народным правотворчеством является принятие решений сходов или собраний граждан, местные референдумы.

Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели — обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Договорное правотворчество — это деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров.

Особенность этого вида — согласование интересов сторон, добровольность.

Примером нормативного договора является также Федеративный договор, явившийся правовой базой для создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компенсации между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее членами, между субъектами Федерации.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» дает определение соответствующего вида договора, его принципам, определяет его предмет и порядок заключения.

Примером нормативного договора является коллективный договор. В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях», коллективный договор — это правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические, профессиональные отношения между работодателем и работниками. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных подразделениях, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, вневедомственной принадлежности и численности работников.

Локальное правотворчество — это создание актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ. Примерами могут быть положение о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и т.п. акты.

Стадии правотворчества.

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый — предпроектный этап — заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты — лидеров, средства массовой информации, науку — может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.

Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.

Первая стадия: внесение в правотворческий орган проект» закона субъектом правотворческой инициативы. . Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. В силу сказанного часто законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьих-либо интересов появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

Депутат парламента также имеет .право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность весьма ограничена, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или есЛи законопроект не поддерживает правительство или президент.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития: а) принятие законопроекта в первом чтении; б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

Четвертая стадия: принятие законопроекта право-творческим органом во втором (окончательном) чтении. В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента — один из необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы еще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции — 15 дней с момента внесения, в Германии — 6 недель, в Испании — до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями — четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня — между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.

Понятие, виды и субъекты правотворчества

В России издано и действует около 2 тыс. федеральных законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тыс.

Если сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов РФ, всего получится более 500 тыс.

Схема 1. Виды правотворчества

Цифра впечатляющая. Значит, правотворчество — настолько важная деятельность, что она:

• затрагивает интересы каждого гражданина;
• определяет основные параметры поведения всех людей.

Правотворчество — это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию (изменению или отмене) правовых норм.

Субъекты правотворчества — это органы и лица, уполномоченные на изменение, создание, отмену, приостановление, лишение юридической силы правовых норм.

Субъектами правотворчества в РФ являются:

• Государство
• государственные органы
• должностные лица, суды (Конституционный суд)
• органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (если центральная и местная власти отделены)
• общественные организации
• органы управления юридических лиц
• население (народ) посредством референдума
• трудовые коллективы.

В зависимости от того, кто участвует в создании норм права, правотворчество делится на три вида:

• непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
• правотворчество государственных органов,отдельных должностных лиц иорганов местного самоуправления (например, Государственной Думы, Правительства РФ, Президента, министра);
• правотворчество общественных организаций и локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации, профсоюзов);

Правотворчество народа

Удельный вес правотворчества народа в любой стране всегда небольшой. Что касается России, то для нас референдум так и остался явлением редким, если не сказать экзотическим. Однако он может быть эффективной разновидностью правотворчества, поскольку позволяет прямо и непосредственно без промежуточных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять окончательное решение.

Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его использования должен быть подготовленным и народ, и государственная власть. Кроме того, даже если вышеуказанное условие имеется в наличии, все равно не надо возлагать на референдум излишние надежды: с его помощью в нормативном порядке могут решаться самые простые и понятные людям вопросы (например, нужна ли профессиональная армия, следует ли срубить в городе тополя для избавления от тополиного пуха). Однако наша жизнь усложняется и все реже ставит перед нами простые вопросы.

Нельзя сбрасывать со счетов и большие возможности злоупотребления референдумом, допускаемые государственной властью:

• неясное формулирование вопроса;
• перечисление вариантов, среди которых нужный ставится на первое место;
• полиграфическое выделение в бюллетене нужного ответа;
• помещение в бюллетень голосования примечаний, справок, направляющих мысль и волю граждан в нужное русло;

Вот почему основную нагрузку по нормативному регулированию жизни людей следует все же возлагать на правотворчество государственных органов.

Правотворчество государственных органов

Правотворчество государственных органов занимает ведущее место в правотворчестве. Объем его велик. Классификация нормативных актов, издаваемых государственными органами, поможет систематизировать правотворческий процесс:

Виды нормативных актов, издаваемых государственными органами

Орган, издавший акт	Наименование акта
Международный уровень
Международные организации	Общепризнанные принципы и нормы международного права. Ратифицированные международные договоры
Федеральный уровень
Народ (референдум)	Конституция
Государственная Дума	Законы: изменяющие Конституцию; конституционные; обыкновенные
Президент	Указы: о порядке награждения; о порядке вступления в гражданство; по вопросам Вооруженных Сил; о структуре исполнительных органов власти
Правительство	Постановления (по социально-экономическим вопросам)
Министерства	Инструкции (приказы) по ведомственным, т. е. специальным, вопросам
Субъекты РФ
Законодательные собрания (думы) субъектов РФ	Законы
Президенты, губернаторы	Указы
Правительства республик, администрации областей, краев	Постановления
Министерства республик, управления администрации области, края	Инструкции (приказы)

По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы:

• законы. Их принимают парламенты — представительные органы народа. Существуют следующие виды законов:
• изменяющие Конституцию;
• конституционные (детализирующие ее по ключевым вопросам);
• обыкновенные.

Однако даже в развитых государствах, где существуют слаженно работающие парламенты, исполнительные органы издают нормативные акты. К этому вынуждает сама жизнь, которая становится сложнее и требует более специализированного се регулирования. Есть и другие причины:

• физические силы парламентариев не беспредельны;
• ограничено и время их работы (рабочий день — восемь часов);
• есть вопросы, в которых парламентарии куда менее компетентны, нежели исполнительный орган, отвечающий за тот или иной участок работы;
• экономические — оправданно задействовать парламент (450 человек) лишь для урегулирования важных, общезначимых вопросов общественной жизни. Детальные же вопросы вполне могут нормативно прорабатывать и другие органы государства.

Вот почему правотворческими полномочиями издавна наделяются (и не только в России), помимо парламентов, другие государственные органы (см. схему 1);

• указы. Их издаст Президент РФ. Его правотворческая компетенция касается следующих вопросов:
• структура органов исполнительной власти;
• порядок награждения;
• порядок вступления в гражданство;
• руководство Вооруженными Силами РФ:
• постановления. Их принимает Правительство РФ (в основном по социально-экономическим вопросам);
• инструкции. Они разрабатываются министерствами (входящими в их структуру федеральными службами и агентствами) и оформляются приказами министра. Ими регулируются специальные вопросы, относящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов РФ распределение правотворческих полномочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровне.

Корпоративное правотворчество

Корпоративное правотворчество в той или иной мере имеет место в различных организациях, но наиболее массивно оно представлено в предпринимательских корпорациях (организациях, основанных на объединенных капиталах), поскольку там порой занято несколько тысяч человек (юридическая техника корпоративных нормативных правовых актов рассмотрена в статье корпоративное право).

Правотворчество — деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм.

Правотворчество охватывает собой деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативно-правовых актов.

В узком смысле правотворчество — это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами (например, принятие Государственной Думой закона, утверждение министром положения или инструкции) либо непосредственно населением (путем референдума).

Субъекты правотворчества — это органы и лица, уполномоченные на изменение, создание, отмену, приостановление, лишение юридической силы правовых норм.

Субъектами правотворчества в РФ являются:

· Государство

· государственные органы

· должностные лица, суды (Конституционный суд)

· органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (если центральная и местная власти отделены)

· общественные организации

· органы управления юридических лиц

· население (народ) посредством референдума

· трудовые коллективы.

Субъекты правотворчества обладают определёнными полномочиями:

a) Разработка проекта нормативно-правового акта и вынесение его на рассмотрение компетентных лиц.

b) Рассмотрение представленного проекта.

c) Отклонение проекта или принятие на его основе нормативно-правового акта.

d) Введение в действие.

Субъектный состав правотворчества зависит:

1. От юридической силы разрабатываемого или принимаемого нормативно-правового акта.

2. Режима правотворческого процесса:

• режим единоначалия — один субъект
• режим коллегиальности — несколько субъектов

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

§ непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

§ правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);

§ правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

§ правотворчество органов местного самоуправления;

§ локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

§ правотворчество общественных организации (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

§ законотворчество

§ делегированное правотворчество

§ подзаконное правотворчестве

Субъекты правотворчества –это органы и лица, уполномоченные на изменение, создание, отмену, приостановление, лишение юридической силы правовых норм.

Субъектами правотворчества в РФ являются: государство, государственные органы, должностные лица, суды (Конституционный суд), органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (если центральная и местная власти отделены), общественные организации, органы управления юридических лиц, население (народ) посредством референдума, трудовые коллективы.

Полномочия субъекта правовтворчества:

1. Разработка проекта НПА и вынесение его на рассмотрение компетентных лиц.

2. Рассмотрение представленного проекта.

3. Отклонение проекта или принятие на его основе нормативно-правового акта.

4. Введение в действие.

Субъектный состав правотворчества зависит:

1. От юридической силы разрабатываемого или принимаемого нормативно-правового акта.

2. Режима правотворческого процесса:

а) режим единоначалия — один субъект

б) режим коллегиальности — несколько субъектов.

Непосредственное правотворчество народа — наиболее ярким его проявлением является референдум — голосование граждан РФ по важным вопросам государственного и местного значения государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно по этому решение принятое на референдуме в РФ, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В соответствии с российским законодательством в нашей стране могу проводиться 3 вида референдума: референдум РФ, референдум субъектов РФ, местный референдум. Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Но многие учёные считают его плохим способом принятия НПА, т.к. народ в своём большинстве юридически неграмотен.

Правотворчество государственных органов — это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им НПА.

Правотворчество должностных лиц — в современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало бы правовой статус руководящих работников государственных и негос-х организаций. Определение должностного лица в уголовном законодательстве имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершения преступления против военной службы и службы органов местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органе государственной власти, управления или в иной государственной организации, наделенный правом принимать правовые акты и обеспечивать их осуществление. Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию НПА; их правоприменительные акты никакого отношения к правотворчеству не имеют. Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных сил, депутаты и т. д.

92. Понятие и виды актов правотворчества в Российской Федерации.

Результатом правотвотворческой деятельности являются разнообразные НПА.

НПА—это предписания субъектов правотворчества, содержащие юридииеские нормы. Это основной источник права. Не только в РФ. Они стали таковыми в настоящее время практически во всех правовых системах мира.

Преимущества НПА:

1. Принимается в четко обозначенном порядке

2. Исходит от строго определенных правотворческих органов и лиц, наделенных строго определенной компетенцией

3. Имеет установленную форму и реквизиты, порядок вступления в силу и сферу действия

4. Может быть изменен в зависимости от социальных потребностей.

Особенности НПА:

1. Имеют государственный характер.

2. Принимаются строго определенными субъектами, специально уполномоченные на то государством.

3. Принимаются с соблюдением определенной процедуры.

4. Представляют собой акт-документ.

5. Имеют временные, субъективные и пространственные пределы действия.

6. Содержат юридические нормы, наличие которых делает их нормативными, общеобязательными.

Действуют НПА относительно долгое время и не исчерпывают себя фактами их применения.

Классификация:

— По юридической силе:

1) Законы—акты, обладающие высшей юридической силой

2) Подзаконные акты—акты, основанные на законах и им не противоречащие.

— По сфере действия:

1) Внешнего действия—охватывают всех субъектов, кому они адресованы: организации и лица, независимо от их трудовой и служебной деятельности.

2) Внутреннего действия—касаются только субъектов, входящих в состав определенного министерства, организации или лиц, проживающих на той или иной территории; такие акты могут приниматься не только министерствами и нижестоящими субъектами правотворчества, но и высшими органами власти и управления.

— По субъектам, издающим НПА:

1) Акты референдума,

2) Органов государственной власти, президента, органов управления, должностных лиц государства,

3) Акты негосударственных организаций.

Существуют акты, принятые одним органом, и акты, разработанные и принятые совместно несколькими государственными органами. Последний вид НПА принимается по вопросам общего ведения, совместной деятельности.

Правотворческая деятельность субъектов РФ, имея определенные особенности, вызванные историческими и культурными традициями того или иного региона, в целом подчинена тем же правилам и проходит те же стадии, что и подобная деятельность на федеральном уровне. Основную проблему (и особенность) в теоретическом плане здесь представляет определение субъектного состава участников этой деятельности, а также определение возможного предмета правового регулирования.

Правотворческий процесс, осуществляемый на уровне субъектов РФ, как и иные виды юридического процесса, характеризуется своим кругом участников, наделенных определенными правами и имеющих установленные в официальном порядке обязанности.

Определить систему участников этого процесса достаточно сложно, потому что она качественно и количественно отличается от системы участников процесса иных видов, причем эти отличия имеют существенный и объективный характер.

Качественные отличия следуют из назначения правотворчества субъектов РФ, которое заключается в подготовке и принятии на основе Конституции РФ базовых, учредительных актов субъектов РФ, а также региональных законов и иных актов. Для достижении указанной цели в каждом субъекте РФ созданы специальные правотворческие органы и лица, которые наделены определенными полномочиями (например, население субъекта РФ, законодательные и исполнительные органы власти, муниципальные органы).

Каждый участник правотворческого процесса имеет собственное наименование и может быть охарактеризован внешней обособленностью, а также наличием конкретных прав и обязанностей в указанной сфере. Он выступает в виде единого субъекта, способен в соответствии со своей компетенцией и обязанностями формулировать, выражать и осуществлять определенную волю как участник определенных отношений в сфере правотворчества.

Участник правотворческого процесса отличается от участника правотворческого отношения. Если участник правотворческого процесса субъектов РФ — это лицо, организация, обладающая правосубъектностью, потенциальной способностью вступать в правотворческие отношения, то субъекты этих отношений реально в них участвуют.

Количественные отличия предопределяются качественными. Речь идет о том, что сформировать всеобъемлющий и исчерпывающий перечень участников правотворчества в актуальном российском законодательстве практически не представляется возможным, — это и граждане, и их объединения, и органы государственной и местной власти субъектов, а кроме того, еще и лица, осуществляющие контроль за качеством правоустановительной деятельности субъектов РФ. Как уже было отмечено, даже такой значительный список не является полным. Можно говорить только об определенной множественности и неоднородности участников такого процесса, что делает целесообразным рассмотрение совокупности этих участников с позиций системного подхода. Для этого необходимо определить фактор, который объединяет всю систему, и рассмотреть возможность проведения классификации этих участников.

Целостность рассматриваемой системы обеспечивается общими задачами, к достижению которых стремятся все участники правотворческого процесса (создание правового закона, издание юридической нормы в соответствии с Конституцией РФ и Т.Д.). Эти задачи являются главным фактором, подчеркивающим их единство и взаимосвязь.

В современной отечественной юридической литературе субъекты правотворчества, как правило, делят на две группы — участвующие в нем в силу официально установленных полномочий и в связи с законодательным наделением их только правотворческой инициативой. Предложенное деление довольно условно, гак как правотворческая инициатива является одной из разновидностеи нравотворческих полномочии и входит в их совокупность. Кроме того, такая классификация нс охватывает всех видов участников правотворческого процесса в субъектах РФ и не вносит ясность в их наименование.

Есть мнение, что участников правотворческого процесса в субъектах РФ можно сгруппировать исходя из той роли, которую они в нем играют, на четыре видовые категории:

• 1) правотворческие лица — группа граждан, жителей субъекта РФ, законодательные органы региональной государственной власти и др.;
• 2) участники, оказывающие содействие правотворческим лицам, — группа, объединяющая избирательные комиссии, разработчиков проектов законов, экспертов и других, подобных им;
• 3) лица, осуществляющие иормокоитроль и привлекающие к правотворческой ответственности, — эта группа включает Президента РФ, Минюст России, органы конституционного контроля субъектов РФ и др.;
• 4) лица, отстаивающие свои или чужие правотворческие интересы, — к данной категории относятся группы граждан, инициирующих принятие проекта закона, общественные объединения, депутаты, лоббисты и др.

Суммируя вышеизложенное, можно дать определение участникам правотворческого процесса субъектов РФ как совокупности правотворческих лиц, лиц, оказывающих содействие в издании закона, осуществляющих иормокоитроль и привлекающих к правотворческой ответственности, а также лиц, отстаивающих свои правотворческие интересы или интересы третьих лиц.

Если же говорить об определении отдельных видов участников процесса, то здесь нужно учесть два фактора: во-первых, такое понятие должно быть сформулировано на основе и в соответствии с общей дефиницией, а, во-вторых, должно подчеркнуть юридические особенности конкретных участников правотворчества — наименование, роль в издании правового акта и т.д.

Основополагающий признак участника правотворческого процесса субъекта РФ выражается в его правотворческой правосубъектности, которая состоит из правоспособности, дееспособности и правового статуса.

Правотворческая правоспособность — это вид общей правоспособности, исходя из чего под ней понимают возможность субъекта приобретать соответствующие права и обязанности, а также совершать установленные законом правотворческие действия.

Специфика юридических норм, регулирующих отношения участников регионального правотворческого процесса, отражается в содержании правотворческой правоспособности. Изменения законодательства о правотворческой процедуре в регионах также вносят коррективы в сущность этой правоспособности. Например, правотворческая правоспособность гражданина значительно разнится с правоспособностью законодательного (представительного) органа государственной власти республики или другого вида субъекта РФ.

Правотворческая дееспособность позволяет осуществлять субъекту правотворческую правоспособность, т.с. использовать принадлежащие ему права и выполнить обязанности и полномочия, разрабатывать и принимать соответствующий закон. Такая дееспособность состоит из способности участника самостоятельно реализовывать предписанные ему правотворческие полномочия, реализовывать правотворческую компетенцию, регулировать разнообразные виды общественных отношений, воплощать юридические нормы в соответствующие формы, очерчивать круг лиц, на который они распространяются, и г.д.

У разных участников наступление правотворческой дееспособности происходит по-разному, но основным условием ее возникновения является характер определенных прав, обязанностей и полномочий конкретного участника. Закон закрепляет сам факт наличия и объем такой дееспособности в зависимости от различных критериев, к которым относят, например, сроки подготовки и издания правового акта, нормативные акты и договоры, которые требуют от участника правотворческого процесса совершить те или иные действия.

Наряду с правами важную роль в правовом статусе субъекта регионального правотворчества играют и его обязанности, к наиболее общим из которых можно отнести обязанности, представленные на рис. 3.12.

Одним из наиболее важных аспектов регионального правотворчества остается вопрос о правотворческой подведомственности правотворческих лиц субъектов РФ, т.е. того круга общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами подлежат правовому регулированию па уровне субъектов РФ. В действующем законодательстве такая подведомственность, как правило, обозначается в качестве: пред-

метов ведения (например, в ст. 72 Конституции РФ) или предмета правового регулирования (такая трактовка иногда используется в законах субъектов РФ о правотворчестве).

Рис. 3.12. Обязанности участников процесса правотворчества

субъектов РФ

Конституция РФ разграничила эту подведомственность в ст. 72 и 73 соответственно на находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и исключительную правотворческую подведомственность субъектов РФ.

Предметы совместного ведения России и ее субъектов — это такие общественные отношения, регулирование которых отнесено в соответствии с конституционной нормой и иными законами к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов. Круг этих отношений, как уже было отмечено, в наиболее общем виде закреплен в ст. 72 Конституции РФ. Руководствуясь положениями ст. 72, любой субъект вправе совместно с Российской Федерацией регулировать весь спектр отношений, установленных ею. К ним Конституция РФ относит, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; осуществление мер, но борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, последние правомочны издавать не только законы, но и иные нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

В связи с этим необходимо отметить, что в случаях, когда субъект РФ опережает федерального законодателя, издавая нормативный акт первым, вопрос о соответствии этого регионального акта федеральному закону может возникнуть уже после издания соответствующего федерального закона. Например, во многих субъектах РФ приняты и действуют собственные нормативные акты о системе органов региональной государственной власти, причем вопросы ее устройства урегулированы субъектами иногда довольно разиопланово. Поэтому внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перманентно влечет за собой возникновение отдельных противоречий между этим федеральным актом и законами субъектов, которые не подлежат механическому устранению. Если правовое регулирование властеотношений осуществлено субъектом РФ в соответствии с основами конституционного строя, возможно признание правоты этого, а не федерального правового регулирования.

Предметы ведения субъектов РФ — это такая группа отношений, круг которых по остаточному принципу определен ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей, что: «Вне предметов ведения Российской Федерации и се полномочий по предметам совместного ведения… субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти».

Такое конституционное положение означает полную самостоятельность субъекта РФ в правовом регулировании собственных предметов ведения и правотворческих полномочий.

Правотворческая подведомственность субъектов РФ делится па:

• • общую;
• • и индивидуальную.

Общая правотворческая подведомственность — это тс общественные отношения, которые могут быть урегулированы различными правотворческими лицами субъектов РФ. К этому виду относится подавляющее число общественных отношений, которые могут одновременно регулироваться законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а также муниципальными органами.

Нередки случаи, когда подзаконное регулирование опережает законодательное, что в принципе не является противоправным. Вместе с тем, определяя круг вопросов, по которым издаются и законы, и подзаконные акты, следует руководствоваться целым рядом требований о приоритете закона, сформулированных и закрепленных в Конституции РФ и законах о правотворчестве субъектов РФ. На практике это положение означает, что законом должны быть урегулированы основные вопросы. Если такой вопрос ранее был урегулирован подзаконным актом, то последний должен быть отменен либо приведен в соответствие с изданным законом.

Индивидуальная, или исключительная, нравотворческая подведомственность — это те общественные отношения, регулирование которых закон относит к ведению конкретного правотворческого лица.

Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» причисляет к исключительному ведению законодательных органов государственной власти субъектов РФ, например, право принимать устав соответствующего субъекта РФ и поправки к нему, утверждать региональный бюджет и отчет о его исполнении.

В отношение технической стороны процесса подготовки и издания нормативных актов субъектов РФ еще раз отметим, что субъекты придерживаются правил, установленных на федеральном уровне, исходя из принципа иерархичности как государственной власти в целом, так и ее ветвей, т.е. исполнительные органы субъектов РФ ориентируются на нормы, регламентирующие право- творчество федеральных органов исполнительной власти. Так же поступают или, по крайней мере, должны поступать и региональные законодательные органы.